Культурная политика современной России: законодательное регулирование и механизмы реализации

П онятие культуры в контексте данной статьи затрагивает проблемные поля наследия, сферы досуга и развлечения, искусства, успешного вида бизнеса и идеологии. Сущность культурной политики обусловлена многозначностью смыслов понятия «культура» И это обстоятельство делает ее составной частью всех направлений деятельности государства – экономической, внешнеполитической, социальной.

В политике государства в сфере культуры присутствуют три составляющие: концептуальная, определяющая ценностный аспект культурной политики и стратегические цели государства в отношении культуры; экономическая, решающая ключевой вопрос финансирования культуры; законодательная, напрямую регламентирующая организационно-творческую деятельность, где важны не только законы, непосредственно связанные со сферой культуры, но и смежные законы, обусловливающие правила ее функционирования [Востряков 2007:14]. В данном исследовании мы остановимся более подробно на законодательном регулировании сферы культуры.

Проблемы, связанные с регулированием процессов в культурной политике и сфере культуры, поднимаются в работах О.И. Гениссаретского, Д.Б. Дондурея и К.С. Серебренникова [Генисаретский 2007; Дондурей, Серебренников 2010]; анализ законодательной базы, определяющей экономические особенностей функционирования учреждений культуры, представлен в трудах Е.Л. Щековой [Щекова 2006]; А.В. Костина и Т.М. Гудима занимаются проблемами развития и взаимодействия в современном мире национальной культуры, существующей на основе принципов гражданства и политического суверенитета, и этнической культуры, сформировавшейся в рамках историко-генетической общности. Комплексный анализ госу- дарственной культурной политики является предметом исследования российских (Балакшин, Востряков, Ижикова, Карпова, Синецкий) и зарубежных (Бельфиоре, Беннетт, Драгичевич-Шешич, Стойкович, Кавасима) ученых.

В начале 90-х гг. на Западе оформляется новый, инструментальный подход к культурной политике, который Ф. Матарассо и Ч. Лэндри характеризуют как появление интереса, связанного с перспективами инвестиций в культуру [Востряков 2004: 88]. Обращаясь к идее социальных полей П. Бурдье, мы можем говорить о том, что в поле культурной политики возникают качественно новые агенты: представители частного сектора экономики, государственные управленцы, не связанные напрямую с сектором культуры. Именно они стали проявлять интерес к культурной деятельности, подготовив почву для эффективного развития межсекторного взаимодействия в сфере культуры, помещая культуру в центр человеческого развития.

В 1991 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую культурную конвенцию ¹ и присоединилась к работе Руководящего комитета по культуре и Руководящего комитета по культурному наследию Совета Европы (СЕ). Тем самым Россия продемонстрировала понимание необходимости использования новых подходов к культурной политике. В интересах дальнейшего развития взаимовыгодного сотрудничества между РФ и СЕ в рамках секторов культуры и культурного наследия разработана рамочная программа на период 2009–2011 гг. ² , где специальный акцент делается на важности осуществления межкультурных стратегий управления культурным и религиозным разнообразием. В формировании механизмов реализации российской культурной политики ведущая роль отведена государству, особенно если речь идет об идеологической составляющей и о финансировании.

Сфера культуры, как и сама культурная политика государства, до недавнего времени не входила в число приоритетных направлений обсуждения на политической арене. За последние 2 года ситуация кардинально меняется: не утихают дискуссии по поводу принятия нового закона в сфере культуры «Основы государственной культурной политики» ³ (далее – Основы), утвержденного 24 декабря 2014 г. (этот год в Российской Федерации был объявлен Годом культуры). В рамках действия данного закона обсуждаются вопросы обеспечения свободы творчества, сохранения и использования в целях воспитания и просвещения материального и нематериального культурного наследия народов России, развития русского и национальных языков, литературы, создания благоприятной для формирования личности информационной среды. В комментариях по поводу данного закона президент В.В. Путин подчеркнул, что в документе «отражено отношение к культуре как к миссии, как к историческому благу и историческому наследию» ⁴ . Интересен факт, что обсуждение данного законопроекта было открыто для общественности на сайте obsudiproekt.ru ⁵ .

В ходе обсуждения проекта Основ, которое было завершено к 30 сентября 2014 г., поступило около 1,5 тыс. замечаний и поправок, и перед тем, как документ поступил на подпись президенту, он был существенно доработан. Одной из главных задач было «создание документа, который бы объединял и консолидировал общество» (из комментариев В. Толстого, советника президента по культуре)6. По мнению министра культуры РФ Мединского, «это документ, который отрасль ждет на про- тяжении 20 лет»1. Таким образом, этот закон представляет собой базовый концептуальный документ, формирующий пакет всех дальнейших профильных законов. Он описывает общую логику и принципы, по которым существует сфера культуры и ведется управление ею. В частности, текст Основ должен способствовать принятию закона о культуре, работа над которым ведется уже много лет2.

В настоящее время культурная деятельность в РФ определяется «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» № 3612-1 от 09 октября 1992 г. ³ (которые были приняты еще до вступления в силу действующей Конституции РФ 1993 г. ⁴ ), Гражданским ⁵ и Налоговым ⁶ кодексами, а также законами «О некоммерческих организациях» ⁷ , «Об общественных объединениях» ⁸ , а также указом Президента РФ «О мерах государственной поддержки культуры и искусства» ⁹ , согласно которому учреждены гранты Президента РФ в области культуры и искус-ства ¹⁰ . Ряд законодательных актов регулируют также вопросы авторского права, разгосударствления имущества, охраны культурно-исторического наследия.

В современных условиях многие нормы культурного и правового поля уже устарели, что приводит к определенным трудностям. Возникает необходимость принятия нового закона о культуре, над которым в данный момент ведется активная работа. Над одним из вариантов нового федерального закона о культуре работает Комитет по культуре Государственной думы РФ, над другим – Министерство культуры РФ. Обсуждение целесообразности автономной работы различных ведомств над данным законопроектом мы оставим за рамками нашего исследования, отметим лишь только, что анализ законопроектов показывает, что тексты не были согласованы и взаимно увязаны, т.к. над документами работали разные рабочие группы.

В варианте, представленном Комитетом по культуре Государственной думы РФ, основополагающим выступает концепция, основанная на системе гарантий прав и свобод человека, этнических и социально-демографических общностей в РФ, взаимосвязанной с закрепляемыми принципами и задачами государственной культурной политики и конкретными правовыми, экономическими, организационными, информационными механизмами. Предметом регулирования в проекте выступают общественные отношения, возникающие в связи с реализацией конституционных прав, свобод и обязанностей в сфере культуры, обеспечением государственных гарантий прав и свобод в сфере культуры, реализацией государственной культурной политики, и правовое положение участников культурной деятельности ¹¹ .

Законопроект, подготовленный Министерством культуры РФ, позволяет, с одной стороны, унифицировать подходы к регулированию сферы культуры, с другой – расширить спектр методов правового воздействия: наряду с традиционными запретами и предписаниями введена система стимулов и поощрений. Документ предусматривает инновационные подходы к экономическому регулированию сферы куль- туры, где основы протекционистской политики сочетаются с пересмотром роли публичных образований в сохранении и развитии культуры: от государства-мецената, государства-донатора – к государству-инвестору, государству-партнеру1. Возникает закономерный вопрос: готовы ли учреждения сферы культуры к подобным «партнерским» отношениям? В результате проведенного авторами статьи в 2014 г. опроса руководителей учреждений культуры в 3 регионах РФ (Саратов, Пенза, Энгельс; N = 637) получены данные, показывающие, что 99% респондентов считают, что государство в современных социально-экономических условиях должно полностью финансировать сферу культуры. При отсутствии четко проработанных механизмов фандрайзинга и социального партнерства, законодательного обеспечения и традиции меценатства и спонсорства государство остается единственным гарантом (в т.ч. и экономическим) успешной реализации целей и задач в области культурной политики.

В результате обсуждений в декабре 2014 г. в Государственную думу был подан первый, «думский» вариант документа, в котором фактически закрепляется уже сформировавшаяся «вертикаль»: культурная политика будет определяться федеральным центром. Следующим шагом станет окончательная доработка документа. Есть основания полагать, что закон будет принят в 2015 г. (в России он объявлен Годом литературы). Данный законопроект уже получил массу критических замечаний от экспертов в сфере культуры.

Ныне действующая Концепция федеральной целевой программы «Культура России (2012–2016 годы)» ² работает в условиях очевидного спада в развитии культуры, и ее задача – добиться расширения форм и объемов участия государства и общества в поддержке культуры. Помимо действующей федеральной целевой программы, каждый регион разрабатывает областные целевые программы в сфере реализации культурной политики. К примеру, основу осуществления культурной политики в Саратовском регионе составляют ряд правительственных документов, в т.ч. Закон Саратовской области от 28 июля 2010 г. N 118-ЗСО «О культуре»; распоряжение Правительства Саратовской области от 26 марта 2013 года N 55-Пр.; план мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры саратовской области»; региональная областная целевая программа «Национально-культурное развитие народов Саратовской области» на 2013–2015 гг.; программа социально-экономического развития Саратовской области на среднесрочную перспективу до 2015 года; долгосрочная областная целевая программа «Развитие культуры на 2013–2017 годы»; муниципальная программа «Развитие образования в муниципальном образовании “Город Саратов” на 2014– 2016 годы»; ведомственная целевая программа «Развитие культурного потенциала города Саратова» на 2015 год. В данных программных документах сформулированы основные цели и задачи культурной политики региона.

Каким образом законодательно регламентируется деятельность учреждений культуры на местах, в муниципальных образованиях? Учреждение культуры (бюджетное) осуществляет деятельность, связанную с выполнением работ или оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, зафиксированных в учредительных документах и строго соответствующих государственному (муниципальному) заданию. Финансовое обеспечение выполнения этого задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета. Бюджетные учреждения решают задачи в рамках приоритетных национальных проектов и проектов развития регионов.

Решающую роль в распределении целевых субсидий, таким образом, играют органы государственного и местного самоуправления, исполняющие роль учредителей и осуществляющие функции главного распорядителя средств бюджета. Все основные документы, по которым осуществляется деятельность учреждения культуры субъекта РФ в сфере культуры, ссылаются на Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Между тем, «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» № 3612-1 от 09 октября 1992 г.2 не упоминаются ни в одном документе, т.е. финансирование ведомственной целевой программы, отвечающей за развитие культуры в муниципальном образовании, в своих расчетах опирается на экономические показатели.

Между тем в сфере культуры довольно много видов деятельности, подходить к которым с экономическим измерителем просто опасно. В настоящее время эффективность деятельности учреждений культуры измеряется количественными, а не качественными показателями. Эффективность «культурного продукта» имеет не сиюминутное, а отложенное значение. Однако пока сама культура не научится предъявлять обществу результаты своего труда в понятных для общества терминах, избавиться от «остаточного принципа» финансирования будет очень сложно.

Несомненно, идея экономической эффективности сферы культуры привлекательна и плодотворна, она требует последовательного развития механизма привлечения различных источников финансирования в сферу культуры. Законотворческая база данной проблематики основывается, прежде всего, на федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», который был принят Государственной думой 7 июля 1995 г. ³ . Законодательство о благотворительной деятельности состоит из соответствующих положений Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, настоящего федерального закона, иных федеральных законов и законов субъектов РФ. Если в случае с негосударственными некоммерческими организациями в тексте закона все более и менее понятно, основные рычаги взаимодействия прописаны и сформулированы, то вот с учреждениями социальной сферы государственной и муниципальной подведомственности вопрос остается открытым.

4 ноября 2014 г. Государственной думой РФ был принят федеральный закон о меценатской деятельности ⁴ , целью которого является сохранение культурных ценностей и развитие деятельности в сфере культуры и образования, в области культуры и искусства. До конца 2014 г. планируются два дополнения к данному законопроекту: первое – об установлении налоговых льгот для меценатов, второе – об упрощении предоставления благотворителям-иностранцам гражданства РФ. Отношение в обществе к данному закону весьма неоднозначное. По мнению председателя общественного совета при Министерстве культуры РФ, народного артиста Дениса Мацуева, «закон о меценатстве может спасти нашу культуру». Но, например, старший юрист филиала Международного центра некоммерческого права в РФ Василий Романец считает, что «законопроект не просто не нужен, он вообще вреден, поскольку вносит еще больше путаницы в нашу правовую систему». Он поясняет свою мысль тем, что авторы документа пытаются искусственно выделить меценатскую деятельность из благотворительной сферы. ⁵ Однако существующий закон о благотворительности неэффективен в сфере культуры; возможно, законом о меценатах правительство РФ привлечет большее внимание со стороны коммерческих инвесторов к культурным проектам.

В настоящее время «законодательные перипетии» культуры продолжаются – 24 января 2015 г. президент России В. Путин дает поручение правительству РФ совместно с администрацией президента РФ:

• 1)    представить проект стратегии государственной культурной политики и пред-

  ложения о приведении законодательства РФ в соответствие с целями и задачами государственной культурной политики, а также предложения по совершенствованию системы управления государственной культурной политикой в срок до 31 мая 2015 г.;

• 2)    предложения о создании Российского фонда культурного развития и источниках финансирования его деятельности – до 1 марта 2015 г.

Государственная культурная политика находится в прямой зависимости от социальных изменений. Современная ситуация диктует условия разработки культурной политики, основанные на взаимных интересах и согласии между официальными, творческими, общественными субъектами относительно приоритетности целей культурного развития. Таким образом, России нужны рациональная и последовательная культурная политика, законодательная база и институциональная модернизация государственных организаций, которые позволили бы решать проблемы культуры в едином комплексе, опираясь на механизмы взаимодействия коммерческой и некоммерческой, государственной и негосударственной составляющих сферы культуры.