Кузбасс как объект стратегического планирования: актуальная практика

DOI:

Цитирование. Фридман Ю. А., Речко Г. Н., Логинова Е. Ю. Кузбасс как объект стратегического планирования: актуальная практика // Региональная экономика. Юг России. 2019. Т. 7, № . С. 79–87. DOI:

Постановка проблемы

Весной 2018 г. региональные власти Кемеровской области поставили амбициозную задачу: « Кузбасс должен стать регионом номер один за Уралом по социально-экономическому развитию » [Официальный сайт администрации ... , 2018]. По замыслу авторов этой идеи основной рывок в развитии должен произойти в 2018–2019 гг., пока сохраняется благоприятная конъюнктура на глобальном рынке угля, который является базовым «кузбасским продуктом». В будущем экономика области, как ожидается, должна снизить зависимость от мировых сырьевых рынков. Этому будет способствовать, с одной стороны, увеличение эффективности топливно-энергетического комплекса Кузбасса, а с другой – развитие прочих отраслей: химии, строительства, агропромышленного комплекса (далее – АПК) и т. д. Первым шагом в этом направлении стало создание долгосрочной программы действий.

В июле 2018 г. на общественное обсуждение был вынесен проект документа, в котором отражены стратегические цели и задачи развития Кемеровской области на период до 2035 года.

Стратегия-2035 вызвала неоднозначную реакцию экспертов как на поставленные цели и задачи, так и на инструменты их реализации, и породила немало вопросов о будущей экономической модели региона. Показательна полемика, развернувшаяся вокруг проблемы «перезагрузки» модели развития Кемеровской области на страницах всероссийского экономического журнала «ЭКО» (№ 11 за 2018 г.).

Кузбасс на разных этапах развития опробовал целый «букет» моделей с различной степенью эффективности и в конечном итоге оказался «у разбитого корыта»: в регионе один из самых низких в России уровень жизни населения, плохая экология, низкие инвестиционные рейтинги. Целью настоящей статьи является оценка влияния различных моделей на достижение главных задач стратегического планирования и, что самое важное, поиск ответа на вопрос, почему их использование не приводило к достижению намеченных рубежей.

Три важных урока истории

Первый стратегический план развития Кузбасса был связан с организацией в регионе франко-немецко-бельгийского акционерного общества Кузнецких каменноугольных копей (далее – Ко-пикуз) [Кузнецкое каменноугольное ... , 2018]. Ко- пикуз получил исключительное право на поиск и разработку угля на целом ряде сибирских месторождений. Этот проект стал первой попыткой формирования в Кузбассе цепочек добавленной стоимости при добыче и переработке угля.

Большинство идей Копикуза, в том числе планы по созданию на территории региона крупного топливно-энергетического комплекса, было реализовано позже в рамках стратегического плана советской России по реализации в Кузбассе масштабного национального проекта промышленного кластера как основы ускоренного развития всей страны. В Кузбассе создавались не только промышленные предприятия, но и крупные научно-исследовательские и проектные институты, высшие учебные заведения, система переподготовки кадров. В конце 1950-х – начале 1960-х гг. цепочки добавленной стоимости были увеличены в регионе до 5–7 «звеньев». Особенно нужно выделить Кемеровский химический кластер, в котором цена конечной продукции в 17–20 раз превышала цену исходного сырья [Развитие народного хозяйства Сибири, 1978, с. 205–214].

Урок первый: национальный проект «Кузбасс» задумывался и реализовывался как мощный промышленный кластер с выходом «на конце» наукоемкой (по тем временам) высокомаржинальной продукции.

Побочным «эффектом» этой модели оказался нарастающий по мере развития промышленного кластера социальный конфликт: падающая занятость населения, преобладание мужских профессий, «нулевые» затраты на экологию, неразвитость отраслей системы жизнеобеспечения региона. И как результат низкий уровень жизни людей, «черные города – бараки», разбитые дороги.

Переломным моментом в стратегическом планировании в Кузбассе стал 1988 год. Впервые в истории стратегического планирования региональные власти в союзе с наукой и обществом выступили против стратегии «центра» [Концепция комплексного развития ... , 1988] и обвинили его в «выкачивании» из региона природных богатств [Бакатин, 1988; Коптюг, 1988] и отсутствии целей, связанных с ростом уровня жизни населения и решением экологических проблем.

Урок второй: цена, которую население и территория заплатили за создание в регионе «базы для индустриализации всей страны» была слишком высока, а отсутствие в стратегических целях человека и среды его обитания лишь усугубляло накапливавшиеся десятилетиями вопросы.

Нежелание «центра» менять «правила игры» привело к известным шахтерским забастовкам и целому ряду компромиссов между «центром» и рабочим движением. Так, Кузбасс стал первым регионом в СССР, добившимся права использовать региональный хозрасчет как модель управления (1989 г.) и получившим бонус в виде возможности использования принципов, на основании которых функционируют в мире свободные экономические зоны (1991 г.).

Основные принципы регионального хозрасчета были заимствованы из подходов, имевших место при внедрении аналогичных систем управления в народном хозяйстве, в том числе прямая зависимость уровня жизни от результатов развития экономики.

На практике под видом хозрасчета в регион направлялись дополнительные финансовые ресурсы при одновременном увеличении региональных «нормативов жизненного уровня». В результате, за один год бюджетная обеспеченность одного жителя Кемеровской области оказалась самой высокой среди сибирских регионов. Попытка реализовать на практике создание региональных фондов «процветания» не нашла поддержки у «стоявших на пороге» разгосударствления отраслей. И модель регионального хозрасчета быстро «умерла», поскольку в ней отсутствовали механизмы роста эффективности экономики, а они и не могли быть сформулированы и реализованы в масштабах отдельно взятого региона.

Появилось осознание того, что Кузбасс сможет экономически «выжить» лишь при выходе на международное сотрудничество, что необходимо искать новые рынки, новые инвестиционные возможности. Действия власти руководители практически всех отраслей народного хозяйства (а в этот период в Кемеровской области часть предприятий уже перешла на арендные отношения) связывали с использованием механизмов, подобных новомодным, в то время свободным, экономическим зонам. Несмотря на то, что по большинству критериев (например, близость к морским торговым путям) Кузбасс никак не мог быть отнесен к таким зонам, на волне шахтерских забастовок такое решение «продавили».

Главной целью свободной экономической зоны (далее – СЭЗ) «Кузбасс» было экономическое возрождение региона на основе привлечения иностранного капитала. Единственное, что удалось использовать региону из предоставленных статусом СЭЗ возможностей – это механизмы, связанные с развитием внешнеэкономической де- ятельности. С одной стороны, экспорт угля буквально изменил «потребительское лицо» Кемеровской области за счет поставки из-за рубежа автомобилей, бытовой техники, одежды и обуви, позволил реализовать ряд крупных инвестиционных программ при использовании угля и металла в качестве валюты для расчетов за поставку импортного оборудования для технического перевооружения АПК (программа ФАТА), Кемеровского и Новокузнецкого аэропортов, развития дорожного строительства, а с другой – выход на внешние рынки обнажил глубокое научно-технологическое отставание кузбасской экономики и ее низкие конкурентные преимущества.

Урок третий: отсутствие качественной стратегии практически всегда ведет к появлению различных суррогатных моделей управления.

Стратегия «нулевых»: неудачная попытка согласования интересов бизнеса и власти

Первая половина девяностых годов прошлого века (до 1996 г.) – это период деиндустриализации народного хозяйства Кемеровской области, практически полный отход от прежних стратегических планов развития региона и одновременно экспериментирования в выборе новой парадигмы развития региона, основные черты которой: разгосударствление базовых отраслей народного хозяйства; активное влияние международных институтов на разработку концепции приватизации угольной промышленности Кузбасса; вера в то, что рынок с его механизмами саморегулирования обеспечит согласование интересов общества и новых владельцев «заводов и пароходов».

В этот период государство полностью ушло из всех базовых отраслей народного хозяйства Кузбасса и «стратегия» развития региона быстро скатилась к формуле «выкачивания» природных и сырьевых ресурсов, ухудшению и без этого плохой экологии и резкому росту социальной напряженности. Одновременно пришло и понимание того, что в мировой экономике в принципе отсутствуют условия, при которых рыночные механизмы (хотя многие ошибочно считают, что это «правильно подобранная» налоговая политика) решат проблему согласования интересов бизнеса и общества.

С приходом в Кузбасс в 1997 г. «новой команды управленцев» под руководством А.Г. Ту- леева ситуация стала резко меняться. Стратегическое планирование было сориентировано на поиск моделей, реализующих «новую» парадигму развития региона, которой присущи следующие черты:

• –    реструктуризация угольной промышленности и ее рост за счет развития экспорта как основы региональной экономики;

• –    владеть активами в Кузбассе могут только социально ответственные собственники, с которыми власть может договариваться о «дополнительном вкладе» в развитие региона;

• –    территория и «другая» экономика, в том числе экономика знаний (медицина, образование и др.) и малый бизнес, не являются приоритетными;

• –    областной бюджет – это не инструмент развития, а социальный институт, чья главная цель – «поддержка в регионе социальной стабильности».

Именно потому, что составители Программы экономического и социального развития Кемеровской области на 2005–2010 гг. [Программа…, 2004] не поняли экономические идеи новой команды, она оказалась «проходным документом». Несмотря на то, что после проведения анализа конкурентных преимуществ, вызовов и рисков, стоящих перед областью, авторы нашли в прошлых стратегиях много проблем и ошибок, они сами попали в «ловушку» необходимости сохранения за регионом роли «производственной единицы» российской экономики. В отличие от желания власти составители не увидели необходимости «вписать» Кузбасс в систему мировой экономики. В этом была их стратегическая ошибка. И о Программе (2005–2010) быстро забыли на фоне существенного роста уровня жизни населения, обеспеченного ростом инвестиций в добычу угля и высоких цен на топливо и металл на глобальном рынке, развитием жилищного строительства.

Про стратегическое планирование в регионе «вспомнили» в середине 2000-х годов. Под влиянием целого ряда внутренних и внешних факторов (глобализация экономики, обострение межрегиональной и межстрановой конкуренции за рынки сбыта, необходимость привлечения и рационального использования инвестиций) темпы роста кузбасской экономики резко упали. Стало понятно, что региону нужны новые источники роста.

Разработчики новой Программы развития на 2007–2012 гг. [Программа ... , 2008] и Стратегии Кузбасса до 2025 г. [Стратегия ... , 2008] учли ошибки своих предшественников – «погрузили» регион во внешнюю среду и оценили его потенциал в русле развития российского и глобального рынков. Таким образом, произошла смена «ракурса» оценки Кемеровской области и перспектив ее дальнейшего развития. Программа (2005– 2010) предполагала поиск «трамплина» для развития региона через модернизацию базовых элементов региональной социально-экономической системы с учетом интересов регионального бизнеса и использования уже имеющихся наработок. В отличие от нее Программа (2007–2012) и Стратегия-2025 призывали к освоению новых, потенциально успешных практик. Соответственно, авторы этих документов по-разному смотрели на конкурентные преимущества, ключевые вызовы и угрозы социально-экономическому развитию региона: преодоление негативных последствий прошлого против освоения инновационных заделов на будущее.

Трансформация подхода к определению рисков и приоритетов развития Кемеровской области отражает те изменения, которые в 2000-х гг. претерпевала позиция региональной власти в отношении видения будущего Кузбасса и направлений поиска новой экономической модели. Как уже отмечалось выше, на смену вектору сохранения региона как стабильной «производственной единицы» пришло стремление поместить область в систему координат открытой экономики, одновременно обеспечив комфортные условия жизни для населения.

Однако авторы кузбасской Стратегии-2025 допустили и ряд просчетов. Например, на фоне разговоров о «ресурсном проклятии» России, необходимости структурной перестройки народного хозяйства и внедрения инновационной экономики, разработчики Стратегии призывали власть и бизнес повысить глубину переработки сырья (читай «угля»), развивать соответствующие угольные производства и выходить на рынки с высокомаржинальной продукцией. Это привело к тому, что большие ресурсы были направлены на продвижение идеи создания в Кузбассе углехимического кластера и других проектов, которые в силу отсутствия в регионе необходимых компетенций, поддержки со стороны крупного бизнеса и, что немаловажно, рыночного спроса на подобную продукцию, не были реализованы.

Возьмем на себя смелость сказать о том, что с точки зрения качества стратегического планирования Стратегия-2025 является документом, который еще много лет будет источни- ком идей для будущего развития региона. Но не больше, потому что в ней нет ответа на главный вопрос: как запустить реализацию планов развития, какие нужны механизмы для согласования интересов бизнеса и общества. К сожалению, «изобретение» кузбасских властей – соглашения между бизнесом и властью о взаимных обязательствах по социальному и экономическому развитию региона – разработчики Стратегии-2025 восприняли как необходимый и достаточный механизм согласования интересов бизнеса и общества.

И это еще один урок, который Кузбасс получил уже в XXI веке.

Стратегия-2035: попытка нащупать механизмы гармонизации

Основными инструментами вывода Кузбасского региона из текущей сложной социально-экономической ситуации, по мнению авторов проекта Стратегии-2035, являются диверсификация экономики региона и ее реиндустриализация. С учетом этого документ рассматривает три сценария развития Кемеровской области в долгосрочной перспективе: (1) консервативный – «Стратегия удержания и поступательных улучшений»; (2) целевой – «Структурная модернизация через реформирование базовых процессов в экономике и управлении»; (3) оптимистический – «Стабильные условия благоприятной внешней экономической конъюнктуры» [Стратегия ... , 2018].

В качестве базового (приоритетного) варианта регионального развития определен целевой сценарий. В этом варианте авторы рассчитывают решить проблемы устойчивости экономики к рыночной конъюнктуре, решить ряд экологических проблем, жестко регулирующих добычу угля, обеспечить высокий уровень жизни населения.

До 2035 г. целевой сценарий развития Кемеровской области подразумевает выполнение следующих мероприятий:

– до 2025 г. – подготовка к диверсификации экономики и реиндустриализации, активная работа с внутренними и внешними инвесторами, основанная на новых региональных принципах природопользования и переработки отходов. Кроме того, предполагается накопление финансовых резервов для развития «новой экономики», сокращение административных барьеров, ужесточение требований к технической политике угледобывающих предприятий. При этом до 2020 г. усилия региональных властей будут направлены главным образом на решение неотложных воп- росов по развитию инфраструктуры, повышению качества жизни людей с использованием ресурсов долгосрочных целевых программ федерального уровня;

– 2025–2030 гг. – массовый переход систем промышленного производства (горнорудная промышленность, металлургия, сельское хозяйство) и городского хозяйства на цифровые платформы с собственными уникальными компетенциями в международном разделении труда, внедрение принципов «Индустрии 4.0» в обрабатывающей промышленности (сквозная цифровизация всех физических активов и нематериальных процессов и их интеграция в цифровую экосистему), интенсивное развитие Кузбасской агломерации;

– 2030–2035 гг. – обеспечение системной интеграции экономики Кемеровской области в потребительские рынки сибирского макрорегиона и Юго-Восточной Азии с новыми продуктами (цифровая экономика, экономика знаний, экономика впечатлений, туризм, новая органика) за счет реализации решений в области логистики и транспорта.

Таким образом, проект Стратегии-2035 отражает стремление нынешних кузбасских властей сформировать работоспособный механизм согласования интересов территории и бизнеса и активно вовлекать в процесс развития региона все имеющиеся «в арсенале» внутренние и внешние ресурсы.

Резюмируя сказанное выше, отметим, что все стратегические документы Кемеровской области периода последних 20 лет:

• (1)    достаточно глубоко анализируют экономическую, социальную и экологическую ситуацию в регионе на момент их подготовки;

• (2)    с разной степенью глубины исследуют конкурентные преимущества региона;

• (3)    ставят перед регионом амбициозные цели по росту экономики и уровня жизни людей, а также в решении экологических проблем.

Вместе с тем отсутствие в документах механизмов согласования интересов бизнеса и территории и их замена на «первоочередные меры» [Крюков и др., 2018] делает предлагаемые варианты развития региона уязвимыми и порождает мифы об истинном экономическом потенциале Кемеровской области и, как следствие, о его будущей модели развития.

Главная, по нашему убеждению, проблема заключается в том, что разработчики «последних» стратегий не учитывают особенности социальноэкономических эффектов, возникающих в ходе таких долгосрочных процессов, как освоение и использование минерально-сырьевых ресурсов. К формированию механизмов управления этими процессами, как правило, подходят с позиций «сегодняшнего дня». В настоящее время социально ответственным считается бизнес, который платит налоги и зарплату, но при этом не подотчетен региональной власти и обществу в вопросах уровня используемых технологий, эффективности экологических мероприятий, вложений в общерегиональную инфраструктуру, науку, образование.

Выход из сложившейся ситуации для Кузбасса видится в перезагрузке всей системы регулирования и управления процессами использования природно-ресурсного потенциала. И, прежде всего, в направлении учета социально-экономических эффектов от освоения природных ресурсов, начиная от выдачи лицензий на их добычу и переработку, бизнес-проектов с учетом развития процессов локализации на территории региона, развития инфраструктуры.

Современное социально ориентированное управление процессами освоения природных ресурсов в мире [Ресурсная модель модернизации ... , 2016; Ресурсные регионы России ... , 2017] охватывает широкий круг вопросов – от уровня налогов до обязательств по созданию региональной инфраструктуры, развитию и использованию местных компетенций, развитию науки и образования. Однако в Кузбассе отдельные фрагменты наработанных в мире подходов также применялись, но крайне избирательно, нерегулярно и чаще всего они носили «неформальный характер». Но даже такие подходы давали существенный рост уровня согласования интересов бизнеса и власти [Курбатова, Левин, Апарина, 2005; Фридман и др., 2010; Урбан, 2012]. Именно поэтому необходимо по новому подойти к этой проблеме и хотя бы приступить к перезагрузке отношений бизнеса, власти и общества, сформировать целостную систему их взаимодействия в связи с использованием природных ресурсов такой уникальной территории, как Кузбасс.

Заключение

Кузбасс за столетие накопил огромный опыт стратегического планирования, но, к сожалению, не смог конвертировать его в реальные достижения в развитии экономики и социальной сферы региона. Проведенный анализ позволяет сделать вывод: главное, почему применяемые модели не давали желаемого результата, – это нехватка работоспособных механизмов реализации стратегических планов при недостаточном уровне согласованности интересов власти, бизнеса и общества как участников процесса развития территории. Корень проблемы, по нашему убеждению, кроется в том, что Кузбасс со времен старта промышленного освоения в регионе угольных месторождений рассматривается авторами «стратегий» прежде всего в качестве «производственной единицы», а не «территории, обладающей набором уникальных природных и людских ресурсов».

Безусловно, сама по себе никакая стратегия не в состоянии обеспечить выполнение содержащихся в ней социально-экономических задач и преодолеть все трудности, возникающие на пути ее реализации. Но стратегия способна запустить механизмы решения таких задач, если ее разработчики правильно понимают и формулируют роль ресурсов и общества в развитии территории.