"Квота" как правовая категория: дефинитивный и содержательный аспекты

Конституционный посыл, закрепляющий такое качество нашего государства, как социальное, т. е. обеспечивающее достойную жизнь членам общества, доступность для них благ, реализуется сегодня весьма многопланово.

Во-первых, это устремление аппарата власти на создание условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека, что должно позволить России в перспективе достичь прорывного научно-технологического и социально-экономического развития. Во-вторых, это ориентирование на повышение общего благосостояния населения, рост доступности жилья, улучшение качества получения образовательных услуг и культурного просвещения, что послужит базисом зрелого гражданского общества.

Обозначенные направления, кроме того, что, безусловно, находят свое отражение в основополагающих, устоявшихся нормативных правовых актах, еще и опосредуются в новых — стратегических документах, инициатором воплощения которых все чаще выступает Президент РФ1. В свою очередь, для достижения национальных целей и решения задач, поставленных главой государства, органы власти, используя традиционные юридические средства (дозволения и запреты, стимулы и ограничения, льготы и дополнительные обременения и пр.), прибегают и к внедрению такого специфичного правового инструмента, как квота.

Последняя, невзирая на то, что все чаще стала фигурировать в нормативных правовых положениях, руководящих и директивных документах органов власти, решениях субъектов правоприменения, вызывает неоднозначное восприятие. Мало кто из сообщества правоведов, экономистов, может без толики сомнения однозначно отнести ее к какому-либо единичному методу правового регулирования (императивному или диспозитивному) или конкретному способу воздействия на общественные отношения (за счет режима дозволения или, напротив, — ограничения). Подтверждает выдвинутую гипотезу справочная и научная литература.

С точки зрения самого общего понимания квоты, она представляет собой какую-либо долю (участия в производстве, сбыте продукции), устанавливаемую для предприятий или компаний, а также стоимость или количественное ограничение импорта (экспорта), вводимые на определенный промежуток времени по отдельным товарам, услугам и пр. [2, с. 250].

Полагаем, что подобная дефиниция, хотя и освещает важные сущностные аспекты квоты как правового явления, тем не менее, не может удовлетворить потребности юридической доктрины и правоприменительной практики, а потому и наш научный поиск. Современные отношения настолько разноплановы, что квота перестала быть исключительно экономико-правовым средством. Ее потенциал раскрывается и в сфере регулирования политических отношений (например, как норма представительства, резервирования депутатских мест для определенных групп населения), и в области публичного управления (в частности, национальная квота на прием в образовательную организацию и др.) [19, с. 211].

Иными словами, данный термин достаточно активно применяется в современных правоотношениях, а квотирование, как правовой институт, характерно почти без исключения для всех отраслей, и в особенности бюджетного, налогового, таможенного права, права социального обеспечения и многих других. Данное правовое явление обладает устойчивыми признаками универсальности, что позволяет усмотреть в нем свойство полноценной юридической категории.

В этой связи актуальной и, что самое важное, своевременной просматривается предпринятая нами попытка определить дефинитивные, сущностные и содержательные аспекты квоты. Дополнительным аргументом в пользу обозначенного аспекта будет тот факт, что квота, как комплексный общеправовой феномен, до сегодняшнего дня, к сожалению, не подвергалась самостоятельному исследованию. В основном изучение правового регулирования при помощи квотирования (как деятельности по установлению квот для чего-либо или кого-либо) сопровождало исследования в области экономической, социальной функций права и государства. Видимо, по этой причине в среде теоретиков правовой науки не сложилось единого мнения относительно понятия, природы и характерных признаков этого явления.

Например, О. Б. Купцова рассматривает квотирование как одну из форм экономического поощрения и принуждения в основном применительно к бюджетно-налоговой политике государства, а также внешнеторговой деятельности [6, с. 162—163]. В диссертационном исследовании Л. В. Жильской, предметом которого была социальная функция государства, квотам отведено весьма скромное место. Последние единожды упоминаются в качестве синонима объемам, применительно к оказанию государством заботы о сотрудниках органов внутренних дел в виде предоставления высокотехнологичной медицинской помощи [3, с. 228]. В работах С. В. Мирошник, О. В. Левина, посвященных исследованию стимулирования в праве, квота затрагивается однократно со ссылкой на соответствующий Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» в качестве инструмента государственного бронирования, осуществляемого в целях поддержки предприятий страны, реализующих поставки важнейших видов материально-технических ресурсов [8, с. 56; 10, с. 232]. Подвергая анализу дозволение в качестве правостимулирующего средства, Е. Н. Лебедева к первому отнесла и квоту, обозначив ее широкое применение, но обойдя вниманием сущностные и содержательные аспекты исследуемого нами феномена [7, с. 57]. Профессор И. С. Морозова в своем фундаментальном труде о льготах в праве упомянула квоту в числе иных разновидностей привилегий, однако далее в проблематику изучения ее природы не углубилась [11, с. 311].

Позволим себе не согласиться с обозначенной позицией. Отличие квоты как разновидности привилегии от льгот просматривается, на наш взгляд, в том, что:

• —    для последней характерно сведенная к минимуму зависимость от различных средств ограничения (лимитов, сокращений и пр.); предоставление лицу компенсаций, пособий (как разновидностей льгот), в основном, не возлагает на него дополнительных обременений [18, с. 63—80], чего нельзя сказать о привилегиях (в особенности таких ее разновидностях, как квоты), для которых целевое расходование средств, использование строго по назначению полученных «сверх» возможностей, соответствующая отчетность об этом являются неотъемлемыми атрибутами финансирования; более того, квота как вид привилегии в принципе подразумевает собой ограничение — лимит : удорожание определенного вида товара или продукции; выделение мест на занятие трудовой деятельностью или получение образования [15, с. 251—305];

• —    квота строго индивидуализирована, а блага, предоставляемые ею, не могут быть реализованы в отношении другого лица; показателен пример: гражданин П. был осужден за добычу оленя в пределах квоты для коренных народов, не выходя за установленный их лимит, «но в интересах сестры и больного племянника, имеющих также право на традиционное природопользование; в мотивировочной части приговора указывалось, что право на отстрел оленей не может кому-либо передаваться и, соответственно, все, что было добыто П. для родственников, не признавалось традиционной охотой» [5, с. 32]; Конституционный суд РФ по аналогичному поводу указал, что «запрещена переуступка права на приоритетное пользование животным миром гражданам и юридическим лицам, которые не являются гражданами, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения их предков, включая охоту и собирательство, и их объединениям соответ-ственно»¹;

• —    доступность приобретения (покупки) квоты в инициативном порядке. Например, «аукционная продажа квот производится российскими товарными биржа-

• ми»1. Для любой разновидности льгот подобный порядок недопустим, поскольку она обращена в первую очередь на слабозащищенные слои общества, предоставляется в качестве меры помощи (финансовой, организационно-правовой и пр.).

В свете приведенных доводов, интересной является позиция А. В. Малько, одного из первых отнесшего квоту не к средствам улучшения правового положения отдельных субъектов (привилегиям, льготам, стимулам и пр.), а к их антиподам — ограничениям, поставив в один ряд с пошлинами, в качестве инструмента создания режима «неблагоприятствования» [9, с. 111, 162]. Позднее к правоограничительным правовым средствам квоту причислили М. М. Султыгов, И. М. Приходько, И. Р. Забугин и др. [4, с. 68; 13, с. 103; 17, с. 81, 102].

К сожалению, никто из указанных авторов и иных исследователей различных форм дозволения, поощрения, стимулирования, а равно ограничений, запретов в правовом регулировании не предпринял попытки сформулировать дефиницию исследуемого нами явления, обосновать характерные признаки и элементы отличия от смежных правовых феноменов. Не удалось нам восполнить сложившийся вакуум и обратившись к трудам ученых-отраслевиков.

Проведенный анализ доктрины права, современного законодательства и правоприменительной практики позволяет нам выдвинуть гипотезу, что квота выступает разновидностью привилегии, заключающейся в предоставлении особых дополнительных прав и гарантий путем материального, духовного, властного или иного содействия, осуществляемого на основе положительной оценки военной, международной, инновационной, образовательной, научной и иных сфер государства, для их прямой или опосредованной поддержки, оказания содействия развитию.

Ранее в своих работах мы обращались к непосредственному рассмотрению природы основных типов правовых преимуществ (в том числе и привилегий) [14, с. 30— 62], поэтому в рамках настоящей работы остановим свое внимание на аспектах, касающихся непосредственно исследуемого явления. Так, сущность квоты просматривается через элемент гарантирования :

• —    уровня цен (например, для расчетов за сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие, закупаемых и поставляемых для государственных нужд); так, «Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации до начала года определяют квоты для товаропроизводителей (поставщиков) на закупку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд по гарантированным ценам»²;

• —    мер ввоза и вывоза в Российскую Федерацию отдельных видов товаров; для «отдельных видов сельскохозяйственных товаров, происходящих из третьих стран», устанавливается тарифная квота, «предусматривающая применение в течение определенного периода более низкой ставки ввозной таможенной пошлины при ввозе определенного количества товара (в натуральном или стоимостном выражении)»;

к товарам, «ввозимым в Российскую Федерацию свыше установленного количества (квоты), применяется ставка ввозной таможенной пошлины в соответствии с Единым таможенным тарифом Таможенного союза»)1;

• —    количества рабочих мест, мест для приема на учебу. Инвалидам в целях «повышения их конкурентоспособности на рынке труда» устанавливаются квоты минимального количества специальных рабочих мест «в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности»².

Стоит также сказать, что преимущества в форме квоты напрямую влияют на поддержание суверенитета, независимости государства, в том числе через укрепление обороноспособности страны. Например, «в целях экономического стимулирования поставщиков, осуществляющих поставки продукции для поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, по важнейшим видам материально-технических ресурсов предприятиям — изготовителям этих ресурсов могут устанавливаться специальные квоты (государственного бронирования) по обязательной продаже указанных ресурсов государственным заказчикам и поставщикам»3.

Полагаем в этой связи, что квота сегодня — это привилегия, заключающаяся в нормативно установленном закреплении за определенным субъектом преимуществ в реализации прав на получение каких-либо благ, владение, пользование или распоряжение ими за счет выделения их гарантированной части, доли .

К характерным чертам квоты, отличающей ее от иных форм улучшения правового положения отдельных субъектов в общей системе привилегий, относится:

• —    сопряженность в первую очередь с количественным выражением или измерением свойств конкретных общественных отношений, величины предоставляемых благ, а не с их качественной характеристикой; квотирование, т. е. определение квоты, всегда связано с конкретными числовыми величинами (поставки ресурсов, товарообмена, предоставления рабочих мест и пр.); не случайно квота (от лат. — quot ) буквально означает «сколько» [1, с. 425]; например, квота приема для получения высшего образования за счет бюджета устанавливается ежегодно образовательной организацией в размере не менее чем 10 % общего объема контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет бюджетных ассигнований⁴;

• —    наличие компромиссного, сбалансированного вмешательства государства в сферу социальных отношений, построенного на необходимости защиты, оказания помощи тем их секторам, которые без поддержки не смогут осуществлять нормальную жизнедеятельность; так, государственная поддержка молодым семьям в решении

жилищной проблемы предусмотрена в рамках соответствующих целевых программ путем предоставления им социальных выплат, но при соблюдении целого ряда условий, среди которых одним из основных является статус нуждающихся в жилом помещении; тем не менее нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации может быть установлена квота для получения указанной субсидии в размере не более 30 % для молодых семей, не относящихся к семьям, поставленным на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий 1;

• —    воплощение правовой функции распределения благ (экономических, духовных, просветительских и пр.), с одной стороны — между всеми участниками общественных отношений, с другой — дифференцированно, сообразно заслугам, личному вкладу в наиболее востребованные сферы развития социального государства и гражданского общества; например, одной из распространенных мер регулирования экономических отношений в СССР было нормирование промышленных товаров; по сути, всесоюзная система карточек на продукты питания, промышленные товары — это и есть наиболее яркое проявление подобной формы квотирования [12, с. 313]; один из нормативных документов того периода требовал «установить для руководящих и инженерно-технических работников Донбасса 1500 обедов по специальным обеденным карточкам», а также «ввести с 1 ноября 1943 г. продовольственные и промтоварные карточки для рабочих, служащих, иждивенцев и детей рабочих и служащих угольной промышленности Донбасса»²;

• —    обеспечение стимулирования экономических отношений, привлечения новых инвестиций, путем выделения гарантированной доли сектора экономики (биологические, сырьевые или материально-технические ресурсы) тем участникам, которые готовы решать национальные стратегические задачи; так, приоритетное право на квоты по вылову водных биоресурсов получают компании, развивающие современную инфраструктуру — от вылова до переработки и реализации [16, с. 138];

• —    содействие воплощению равноправия, в том числе через защиту межнациональных интересов, потребностей этнических меньшинств, отдельных социальных групп, образовавшихся по признаку гендерного, возрастного неравенства; как известно, в переходный период Совет Союза являлся одной из двух (наряду с Советом Республик) палат представительного органа власти СССР — Верховного Совета. Совет Союза формировался «депутациями союзных республик из числа народных депутатов СССР по существующим квотам»³;

• —    временный характер, обусловленный актуальными потребностями государства и общества, необходимостью реализации национальных проектов, перспективных планов по сохранению окружающей среды, сбережению животного мира и пр.¹;

• —    конкурсная процедура получения, при этом критериями отбора могут выступать самые различные основания: финансовая состоятельность, стабильность на рынке услуг и пр.; данный аспект обеспечивает конкуренцию между участниками, прозрачность выбора относительно всех претендентов на квоту;

• —    парная взаимосвязь с правовыми ограничениями и их разновидностями — пределами и лимитами . Характерно, что из всей системы правовых преимуществ наибольшее воплощение пределов характерно именно для института квотирования. Поскольку квота, как разновидность привилегии, по своему содержанию являет собой гарантируемую часть какого-либо блага, вполне объяснимо в этой связи, что для выделения этой доли, необходимо иметь четкое представление о её объемах, границах действия.

Более того, будучи разновидностью преимущества, квота имеет самостоятельный регулятивный потенциал, а также весьма эффективно действует в паре с другими преимуществами (льготами и их разновидностями компенсациями и пособиями; привилегиями и такими видами последней, как субсидиями, грантами и пр.). Полагаем, именно в этой связи для определения границ преимуществ в виде первоочередного поступления в образовательную организацию, внеочередного улучшения жилищных условий, современное законодательство использует относительно устоявшуюся формулировку — «в пределах квоты». Например, «гранты предоставляются образовательным организациям, в которые направлены иностранные граждане для обучения по образовательным программам в пределах квоты»2.

Затронутый аспект подтолкнул нас к гипотезе, что квота несколько схожа с организационно-правовым институтом бро ни, например, в части квотирования мест для приема на обучение на безвозмездной основе сотрудников органов внутренних дел (полиции) государств — участников Содружества Независимых Государств в образовательные учреждения высшего и дополнительного профессионального образования МВД России. Показательно, что обучение иностранных курсантов и слушателей за счет средств федерального бюджета является для них привилегией в виде квоты, а льготой будет выступать «обучение за счет средств федерального бюджета, содержание — за счет средств направляющей стороны»1.

Броня (в разговорной речи чаще всего говорят «бронь») имеет и иной аспект, сближающий ее также и с правовым иммунитетом как еще одной формой правового преимущества, поскольку к свойствам первой будет относиться нераспространение на кого-либо общих требований, его неподверженность общеустановленным обязанностям. Например, в период военного положения по брони ряд категорий граждан, закрепленных за основополагающими предприятиями военно-промышленной отрасли, освобождались от призыва на срочную службу. Остановимся на данном аспекте несколько подробнее.

С точки зрения общенаучного восприятия броня представляет собой официальное закрепление за кем-либо или чем-либо льготных прав на получение чего-либо или владение, пользование чем-либо [1, с. 98].

С таким определением понятия можно поспорить. Во-первых, применительно отнесения брони к разновидности льгот. Важной чертой льготы, отличающей её от иных типов преимуществ, будет то обстоятельство, что она выступает мерой юридического компенсирования утраченных финансовых, материальных, моральных, духовных и иных ресурсов субъектами права в ходе своей жизнедеятельности. При этом, как правило, объемы восполнения (в основном финансовые) эквивалентны результатам заслуженного поведения при осуществлении социально полезной деятельности. Здесь речь может идти не только о перевыполнении установленных показателей (служебной, спортивной, творческой деятельности), но и о существенных производственных и иных завоеваниях, прорывных достижениях, победах, гражданских и служебных подвигах2. Элемент заслуженного поведения характерен для большинства преимуществ в праве, однако в льготе он наиболее ярко прослеживается. Сама же льгота, теснее других преимуществ связана с компенсацией, восполнением, в том числе изначально отсутствующих качеств, свойств, благ, и необходима для выравнивания отношений в обществе, интересов групп населения, их сбалансированности. Ни для кого, думается, не секрет, что Герои Российской Федерации являются примерами выполнения гражданского и воинского долга, поскольку совершают подвиг, жертвуя своим здоровьем, а многие и жизнью. В целях компенсирования их утраченных сил, создания условий дальнейшего благополучия им устанавливаются такие льготы в виде компенсации, как «первоочередное обслуживание в амбулаторно-поликлинических учреждениях всех типов и видов; внеочередная госпитализация, лечение в стационарах, госпиталях, больницах; первоочередное обеспечение лекарствами, приобретаемыми по рецептам врача, доставка по заключению врача лекарств на дом; первооче- редное получение путевки в санаторий, профилакторий или дом отдыха один раз в год»1.

Во-вторых, в целом восприятие брони только лишь как преимущества, т. е. формы улучшения правового положения субъекта, было бы односторонним. Современное законодательство, юридическая практика, общественная жизнь подсказывают, что данный термин имеет и иные проявления. Например, в форме предварительной договоренности о чем-либо (покупке товара, заказа места в санатории или номера в гостинице и др.), резервирования услуги (туристической путевки и пр.)2.

Резервирование, как источник запаса каких-либо благ, ресурсов, на наш взгляд, составляет стержень законодательного института брони. Не случайно, одной из причин установления такой разновидности брони, как относительно воинской обязанности, являлась и существует по настоящее время для концентрации, сосредоточения и применения в случае крайней необходимости высококвалифицированных кадров.

Прослеживающееся смешение понятий «квота», «броня», «предел», «лимит» предопределяет востребованность в конкретизации и унификации законодательства в данной сфере. Например, ряд региональных представительных органов власти вовсе не разграничивает данные термины. Так, статья 14 закона Алтайского края от 08.07.2010 № 67-ЗС «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов» именуется как «Лимит добычи охотничьих ресурсов и квота их добычи». Однако в тексте статьи слова «квота» мы не обнаружили, а ее содержание дает нам основание полагать, что субъект правотворчества либо синонимизировал термины «лимит» и «квота» (в данном случае через институт нормирования), либо отвел первому роль основного регулятора, а второму — факультативного. Этот вывод следует из толкования части пятой данной статьи: «Добыча охотничьих ресурсов, в отношении которых не утверждается лимит добычи, осуществляется в соответствии с нормативами и нормами в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов»3.

Убеждены, что правотворческим органам необходимо придерживаться следования правилу надлежащего выбора средства правового регулирования. На примере выглядит это следующим образом: для того, чтобы обеспечить поддержку наиболее активной, стремящейся к достижению высокого результата группы субъектов, стоит использовать институт привилегий с ее разновидностями — квотами и др. Если же речь идет о помощи нуждающимся, не стоит избегать категориального аппарата льготно-правового регулирования. В случае необходимости введения различного рода ограничений, должен быть задействован инструментарий пределов, лимитов, приостановлений и пр. Только в этом случае будет достигаться необходимый правовой эффект: одни субъекты получат дополнительные права, на других возложат обязанности по их воплощению и защите.

Затронутый аспект заслуживает особого внимания еще и в свете того, что сфера распределения квот в рамках бюджетных ассигнований, субсидий, а также на ограниченные блага (земельные участки, биологические ресурсы и т. п.) традиционно подвержена высокому коррупционному риску. И здесь следует задуматься о реализации дополнительных мер снижения подобных факторов, что возможно достичь путем:

• —    упрочения системы удаленного (онлайн) обслуживания государственными организациями субъектов (юридических и физических лиц), претендующих на подобную привилегию в форме квоты;

• —    сокращение административных барьеров для получения и реализации потенциала квотирования (к ним можно отнести запрос факультативных документов, затягивание времени на принятие управленческого решения, разработка дополнительных форм отчетности и пр.).

Предпринятая в настоящей публикации попытка осветить дефинитивные, сущностные и содержательные аспекты квоты, безусловно, не претендует на комплексное общетеоретическое исследование данного феномена. Скорее мы выдвигали цель осуществить постановку проблемы будущих перспективных теоретических и отраслевых разработок этой тематики. В условиях нарастающих процессов активного использования правовых категорий в экономической, производственной, технологической сферах, убеждены, что институт квотирования станет одним из ключевых рычагов стимулирования в указанных областях, формой оказания поддержки тем их секторам, от которых ожидается наибольший вклад в развитие государства и общества в целом.