Лоббирование. Анализ деяния

I Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утв. Указом Президента РФ от 13 июня 2012 г. // Официальный сайт Президента РФ

В политико-правовой жизни России всё чаще звучат призывы к принятию закона о лоббировании [1]. Ряд исследователей пытается доказать, что в лоббировании не только нет ничего плохого, но оно является неотъемлемым институтом демократическо го общества [2; 3; 4]. Лоббирование пытаются представить в качестве разновидности «деятельности в области PR, имеющей своей целью повлиять на решения, принимаемые государственными органами» [см.: прим. 2]; [5]. То есть, в виде некоей безобидной рекламы, или же в качестве давления «на парламентария путём личного или письменного обращения либо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого — добиться принятия или отклонения законопроекта» [6]. Возникает вполне закономерный вопрос, а так ли безобиден лоббизм, как пытаются его представить?

Термин имеет англоязычное происхождения -«Лоббизм (англ. lobbyism, от lobby — кулуары)». В

Кратком экономическом словаре под лобби, лоббизмом понимается «система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещении правительственных заказов и т.п.» [7, с. 379].

Более открыто характеризуется лоббизм в Словаре иностранных слов советского периода: «высокооплачиваемые закулисные дельцы, агенты крупных банков и монополий, оказывающие большое влияние в кулуарах конгресса на конгрессменов и направляющие их действия по указаниям монополистов путём подкупа и взяток при проведении законов, размещении правительственных заказов, назначении «своих людей» на выгодные посты и т.п. [8, с. 370]. Стоит обратить внимание и на современное понятие лоббизма, приведённое в специализированном Профессиональном словаре лоббистской деятельности, где под последним понимается институт политической системы, представляющий собой процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти, с целью добиться принятия выгодного для них политического решения» [9]. Впрочем, этот подход к определению лоббизма реализован и в проекте Федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в Федеральных органах государственной власти», где под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разра работку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов».

Исходя из приведённых определений, можно выделить несколько объективных общественных отношений, складывающихся в сфере лоббистской деятельности: 1) общественные отношения между клиентом и лобби (лоббистом); 2) общественные отношения между лобби и должностными лицами органов государственной власти. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что лобби не имеет возможности, как это предполагается в вышеуказанном проекте, вступать в отношение в целом с Федеральным органом государственной власти. Причина банальна - в этом случае он будет выступать не в качестве лобби (как специализированного субъекта), а в качестве обычного участника общественных отношений уже урегулированных нормами права [10]. Первое общественное отношение между клиентом и лобби фактически носит гражданско-правовой характер оказания услуги, предметом которой является оказание воздействия [см.: прим. 1] на федеральные органы государственной власти и их должностных лиц с целью принятия решений в пользу кшш а В данюй мэдели правоотношения федеральные органы государственной власти и их должностные лица в качестве субъекта вообще не рассматриваются. Они выступают в качестве объекта, на который оказывает воздействие лобби. Указанное воздействие может осуществляться различными способами, которые можно классифицировать: 1) в зависимости от объёма участвующих лиц (индивидуальные и массовые); 2) в зависимости от времени оказания воздействия (разовые, продолжительные); 3) в зависимости от задействованных социальных институтов (политические, общественные, религиозные, медийные, экономические и т.п.); 4) в зависимости от законодательных запретов (законные и незаконные);

• 5) в зависимости от их открытости для общества (открытые и латентные). Возможны и иные классификации. Интересно отметить тот факт, что результативное воздействие лобби на «объект» не может осуществляться вне аффиляционных связей с последним, либо непосредственно лобби, либо опосредованно, через третьих лиц.

Клиентом лобби может выступать любое физическое или юридическое лицо: от своего имени и за свой счёт, от своего имени за чужой счёт, от чужого имени за свой счёт, от чужого имени за чужой счёт. Данное лицо может заключать договор с лобби как в своих интересах, так и в интересах третьих лиц, т.е. оно может выступать в роли представителя (в том числе адвоката), агента или посредника. При этом в роли посредника данное лицо может выступать как на основе признаваемых гражданским правом легальных договоров, так и на основе нелегальных и не гласных договорённостей. Не говоря уже о том, что выступая в роли агента, оно не обязано раскрывать информацию о своём клиенте. Характерно то, что на лобби невозможно возложить обязанность выяснения истинного лица, чьи интересы он лоббирует, поскольку осуществить такую проверку он будет не в силах, какими бы полномочиями мы его не наделили.

В результате в случае легализации лоббистской деятельности на законном основании могут лобироваться интересы как преступных сообществ, так и различного рода экстремистских, террористиче ских организаций. Нетрудно представить себе ситуацию, в которой лицо, привлекаемое к уголовнойответственности, через лобби сможет повлиять на принятие решения об отмене уголовной ответственности за совершённое им деяние.

Такая ситуация не так давно имела место в Италии, когда Сильвио Берлускони в период привлечения его к уголовной ответственности, используя лобби пытался оказать давление на парламент с целью отменить уголовную ответственность за деяния, им совершённые.

Немаловажным элементом рассматриваемой модели правоотношения выступают лоббируемые интересы. Они изначально противозаконны. Согласно ст. 3 Конституции РФ единственным носителем суверенитета и источником власти в России является её многонациональный народ, который осуществляет свою власть через органы государственной власти. При этом никто не может присваивать себе властные полномочия. Из этого следует,что органы государственной власти и управления обязаны действовать в интересах всего многонационального народа РФ. В случае лоббирования интересов отдельных лиц суверенитет переходит к клиенту лобби, а властные полномочия к лобби, поскольку именно он, будучи уполномочен клиентом, оказывает воздействие на органы

государственной власти в целях принятия необходимого его клиенту решения. Как известно, тот, кто может повлиять на принятие другим лицом решения обладает и суверенитетом, и властью. Таким образом, в отношениях лоббирования органы государственной власти утрачивают суверенитет и власть, а, следовательно, и не могут рассматриваться в качестве субъекта, они становятся объектом воздействия лобби, о чём шла речь выше.

Следует обратить внимание и на ст. 169 ГК РФ, в которой указано, что «Сделка, совершенная с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности, ничтожна...» [11]. В случае лоббирования мы имеем дело с принятием нормативного правового акта, либо акта применения права в целях заведомо противоположных основам правопорядка, поскольку принимается он не в интересах всего общества, а в интересах отдельного лица. Если бы эти интересы не вступали в конфликт с интересами общества, то и не было бы необходимости в их лоббировании. Вполне достаточно было бы имеющихся на сегодняшний день политико-правовых институтов для их реализации.

Лобби как субъект рассматриваемой модели-правоотношения может лоббировать как собственные, так и чужие интересы. Он умышленно оказывает непосредственное, либо опосредованное воздействие (давление) на определённых лиц с целью добиться принятия ими определённого решения в своих интересах или в интересах своего клиента. Для того, чтобы оказать результативное давление, он должен иметь определённые аффиляционные связи, либо непосредственно с объектом воздействия, либо опосредованно, через третьих лиц. О способах воздействия (давления) было указано выше. В данном случае следует обратить внимание на аффиляционные связи, которые для лобби являются основным средством извлечения прибыли, ибо, не имея их, он не сможет осуществлять лоббирование чьих либо интересов. Аффиляционные связи могут устанавливаться и достаточно долго поддерживаться на основе экономических, личных, групповых или политических отношений. Таким образом, в случае введения лоббирования в правовое поле узаконивается установление экономической, личной, групповой или политической зависимости органов государственной власти и управления и их должностных лиц от лобби. Государственный суверенитет передаётся от народа к лобби, которые будут легально продавать его своим клиентам.

Лобби могут выступать как в форме частных лиц, так и в форме организаций. Важно отметить, что, как частные лица, так и сотрудники организаций, занимающиеся лоббированием для осуществления своей деятельности, должны иметь разнообразные аффеляционные связи с должностными лицами органов государственной власти и управления, общественных, религиозных и коммерческих организаций, партий, средств массовой информации и т.п.

Такими связями могут обладать ранее находившиеся на службе: высокопоставленные должностные лица государственных органов власти и управления; топ-менеджеры крупных корпораций; партийные и общественные деятели, родственники и друзья высокопоставленных должностных лиц, государственных, частных, общественных организаций и т.п. Вполне понятен интерес данных лиц к коммерческому использованию своих связей. Именно по этой причине в настоящее время происходит активное лоббирование проекта Федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в Федеральных органах государственной власти».

Весьма показательна многочисленная реклама компаний, занимающихся «лоббизмом». В качестве примера можно привести рекламу консалтинговой компании Стенли Соммерсби: «Лоббирование . обеспечивает вас следующими возможностями: оперативной информацией о любых событиях, которые каким-либо образом затрагивают интересы вашей фирмы (готовящихся законопроектах, постановлениях, проверках, тендерах, прессинговых акциях, настроениях во властных кругах и др.) рядом сторонников в органах власти, СМИ и политических объединениях, убеждённо защищающих ваши интересы ... Информационное и политическое лобби - это гарант взаимопонимания ваших нужд в высших эшелонах власти и поддержки ваших идей среди заинтересованного круга лиц» [12].

Следует обратить внимание на то, что в первом случае речь идёт либо об открытой информации, свободно размещаемой в сети интернет на официальных сайтах государственных органов (проекты законов, постановлений, планируемые проверки, тендеры и т.п.), но в таком случае в действиях лобби содержится состав преступления, предусмотренного ст. 159 УК РФ «Мошенничество» [13]. Либо об инсайдерской информации, что также является противозаконным [14], не говоря уже об информировании клиента о планировании проведения в отношении него неких «прессинговых акций». В последнем случае информация должна поступать не клиенту, а в правоохранительные органы. Умалчивание же о планировании таких акций весьма похоже на соучастие в преступлении.

Во втором случае речь идёт о приобретении в органах власти, СМИ, политических партиях сторонников, убеждённо защищающих интересы клиента лобби. Для того, чтобы убеждённо защищать чужой интерес, необходимо иметь свой собственный. При этом достижение последнего напрямую связано с достижением чужого интереса. Именно на такой взаимосвязи интересов и выстраивается «взаимопонимание», т.е. отношение зависимости или аффиляционная связь. Какие интересы должностных лиц органов власти, работников СМИ, членов политических партий лобби могут связать с интересами своих клиентов? Во-первых, сами собой напрашиваются экономические интересы, что является коррупцией. Во-вторых, это могут быть личные интересы нематериального характера, построенные по принципу взаимного решения вопросов (ты мне - я тебе), что также является коррупцией. В-третьих, это могут быть политические интересы (пиар самого лица, либо представляемой им партии, СМИ), что само по себе коррупцией не является, но нарушает нормальный политический процесс, поскольку выдвигает на лидирующие позиции лиц, не способных осуществлять политическое лидерство. Как видим, в большинстве случаев речь идёт об обычной коррупции [15], которая подменяется понятием лоббирования.

Сторонники лоббизма ссылаются, как правило, на то обстоятельство, что избранные народом политики, в силу самой выборности, представляют интересы своих избирателей [16, 17, 18, 19].

Однако следует указать на тот факт, что представи-тельство интересов и лоббизм - разные явления. В первом случае речь идёт о легальном представительстве интересов части общества (избирателей), во втором - продавливании тех или иных решений в интересах конкретных (физических или юридических) лиц. Конечно, можно лоббировать законные интересы [20], можно лоббировать морально оправданные общественные интересы (например, интересы профсоюзов) [21], но где гарантия того, что уже не лоббируются или не будут лоббироваться интересы преступных сообществ, которые на сегодняшний день фактически легализовались в предпринимательстве и политике [22; 23]? «Криминал настолько сросся с властью, что ставит на руководящие должности своих людей. Главы преступных сообществ, контролировавшие ранее большинство видов бизнеса, начали вкладывать полученные средства в дело, и, таким образом, со временем сами стали легальными компаньонами. Подобная ситуация наблюдается в алюминиевой промышленности, ещё недавно находившейся в сфере влияния измайловского ОПС, спиртовом бизнесе на юге страны, контролировавшимся через родствен-ников Дедом Хасаном, нефтепереработке, где «смотрящим» был Шакро молодой... Таким образом, члены ОПС, ранее делившие страну на зоны влияния, в последнее время переходят на передел по сферам бизнеса и стараются легализоваться [24].

«По оценкам МВД России, в современный период организованная преступность контролирует 40% частных предприятий, 60% государственных предприятий, от 50 до 80% банков. По официальным данным, в 1992 году с помощью организованной преступности за рубеж было вывезено 67% добытой в нашей стране нефти» [25, с. 24].

Институт лоббизма очень хорошо отвечает интересам и чаяниям данной категории лиц.

Таким образом, лоббистская деятельность вступает в противоречие с Конституцией и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, основывается на негласных аффи-ляционных связях, в большинстве случаев представляет собою деяния, уже запрещённые законно-дательством, противоречит нормальному политическому процессу.