Майские указы президента: цель, показатели, динамика реализации (на примере Вологодской области)

Указы, принятые Президентом РФ В.В. Путиным в мае 2012 года, сразу же после его инаугурации на третий срок президентства, охватывают сратегические преобразо- вания таких важных сфер, как образование и наука, здравоохранение, демографическая и социальная политика, экономика и внешнеполитический курс, военная служба и раз- витие Вооруженных Сил России, жилищнокоммунальные услуги и др.

В указах намечены целевые ориентиры, которые должны быть достигнуты к 2020 году. Среди них многие имеют первостепенную важность: увеличение продолжительности жизни до 74 лет; снижение стоимости квадратного метра жилья на 20% путём ввода в эксплуатацию жилья экономического класса; увеличение производительности труда в 1,5 раза; рост заработной платы бюджетников; повышение позиции России в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса со 120-й до 20-й и другие [11].

С момента подписания майских указов прошло два с половиной года. Что же сделано по их исполнению?

Результаты двухлетней работы

Обратимся к официальной статистике, которую предлагает нам Правительство РФ. За два года из 218 поручений Президента выполнено 121, что выразилось в принятии 69 федеральных законов, 200 нормативных актов Правительства, в утверждении 150 программ, стратегий и иных мер. На 2014 год запланировано исполнение 25 поручений, на 2015 год – 13, а на 2016–2020 годы – 39.

Более 22% от всего числа поручений относится к компетенции Минэкономразвития [1, 3, 8]. Однако основной груз лёг на плечи региональных властей. Именно они почувствовали на себе всю финансовую тяжесть улучшения жизни россиян и повышения работоспособности российской экономики.

Так, Правительство Вологодской области в 2013 году направило на реализацию майских указов Президента 4,4 миллиарда рублей. На эти и федеральные средства в регионе сделано следующее [9]:

— доведён до целевого показателя уровень заработной платы педагогических работников общеобразовательных учреж- дений, социальных работников и работников культуры;

— создано 2658 мест для детей в детских садах;

— переселена 821 семья из аварийного жилья, площадь которого составляла 31,1 тыс. м2;

— открыто 7 многофункциональных центров и до 34% увеличена доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»;

— выплачена ежемесячная денежная выплата малоимущим семьям по 6398 рублей, общим объёмом 57,5 миллиона рублей, на третьего и последующего ребенка.

Выполнение данных целевых показателей осуществляется в соответствии со сроками, обозначенными Президентом России.

Однако не все целевые показатели были достигнуты в срок. В меньшей степени, чем того требует программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда, выросла заработная плата всех категорий работников медицинских учреждений, воспитателей детских садов, преподавателей и мастеров училищ, колледжей и техникумов.

Вверху постановили, внизу – решайте!

Для выполнения указов Президента в 2014–2016 годах бюджету Вологодской области необходимо 35,9 миллиарда рублей [5]. Однако где взять столько – непонятно, потому как рост собственных доходов региона планируется только на 7,3 миллиарда.

Отсюда следует, что за счёт собственных ресурсов область способна профинансировать только 55% потребности на реализацию президентских указов (табл. 1) .

Увеличить данный процент будет непросто, поскольку бюджетная ситуация в регионе тяжёлая и осложнена негативной динамикой ключевых бюджетных показателей.

Таблица 1. Объём и структура бюджетных ассигнований на реализацию указов Президента в Вологодской области в 2014–2016 гг., млн. руб.

Указ		2013 г.	2014 г.		2015 г.		2016 г.
			Потребность	Предусмотрено	Потребность	Предусмотрено	Потребность	Предусмотрено
О долгосрочной государственной экономической политике		4,9	4,1	4,1	4,2	4,2	4,4	4,4
О мероприятиях по реализации государственной социальной политики		2587,6	4910,1	4171,8	6449,3	5473,7	8 760,3	7 347,1
О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения		18,9	17,1	17,1	23,7	23,7	25,3	25,3
О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки		985,8	1423,2	0,0	1 333,2	46,5	1 429,3	44,3
О мерах по обеспечению граждан РФ доступным и комфортным жильём и повышению качества жилищно-коммунальных услуг		1030,7	1 923,4	967,2	3 498,1	403,0	1 605,4	100,0
Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления		182,9	747,7	69,3	428,2	27,1	229,4	27,0
О мерах по реализации демографической политики РФ		34,1	83,7	83,7	119,4	119,4	180,2	180,2
О национальной стратегии действий в интересах детей		1,6	517,3	5,4	673,4	7,7	861,9	10,6
О некоторых мерах по реализации демографической политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей		12,4	177,3	112,1	211,6	177,3	252,7	248,0
Итого		4859,0	9803,9	5430,6	12741,2	6282,8	13348,8	7986,9
Недостаток средств	%			55,4		49,3		59,8
	Млн. руб.			-4373,3		-6458,4		-5361,9

Источник: Приложение к Пояснительной записке к проекту Закона области «Об областном бюджете на 2014 и плановый период 2015 и 2016 годов».

Во-первых , собственные доходы бюджета продолжают падать из-за недопоступления налога на прибыль.

В 2014–2016 гг. прогнозные значения совокупных и собственных доходов в текущих ценах превысят докризисный уровень, хотя собственные доходы окажутся в 2014 г. ниже уровня 2008 г. на 0,9 млрд. рублей. Однако при пересчёте объёмов собственных доходов в реальном выражении, т.е. с корректировкой на индекс потребительских цен, выйти на траекторию докризисного объёма не удастся: 40,8 млрд. рублей в 2016 г. против 55,9 млрд. рублей в 2008 г. [10, с. 148] (рис. 1).

Ситуация в области катастрофична: поступления по налогу снизились на 46% в 2013 году по сравнению с 2012 годом (по России – на 13%).

Прибыль крупнейшего предприятия области ОАО «Северсталь» в предстоящую трёхлетку планируется как нулевая, а прибыль ещё двух крупных налогоплательщи-

Рисунок 1. Налоговые и неналоговые доходы бюджета Вологодской области в реальном выражении, в ценах 2016 г., млрд. руб. [10]

Рисунок 2. Поступления по налогу на прибыль в консолидированный бюджет Вологодской области, млрд. руб

ков – ОАО «ФосАгро-Череповец» и ЗАО «Агро-Череповец» – к 2016 году снизится до 0,2 миллиарда рублей (рис. 2) .

В то же время собственные доходы бюджета без учёта налога на прибыль, напротив, увеличились на 13%. Не зря эко- номисты называют налог на прибыль «налогом на грани».

Он зависит от рыночной конъюнктуры, слабость которой в последнее время, а также рост издержек на рынке бюджетообразующей металлургической отрасли и введение в России системы консолидированных групп налогоплательщиков вызвали падение налоговых доходов бюджета региона.

Во-вторых , долговая нагрузка регионального бюджета в 2013 году превысила собственные доходы на 6,3%.

В предстоящие три года треть собственного бюджетного «кармана» область будет отдавать на возврат кредитов и погашение дефицита региональной бюджетной системы (табл. 2) .

Данные тенденции характерны для подавляющего большинства российских регионов. Необходимость финансирования президентских предвыборных программ, несмотря на сокращение доходных поступлений, спровоцировала беспрецедентный рост дефицита региональных бюджетных систем, который по итогам 2013 г. составил 670 млрд. рублей, или 11,6% к собственным доходам бюджетов.

Отметим, что 77 из 83 регионов имели отрицательный результат исполнения бюджетов. В свою очередь, закредитованность субъектов РФ выросла в 4,5 раза, долговая нагрузка – в 3,4 раза (рис. 3) .

Государственный долг по регионам составил почти треть собственных доходов их бюджета. А в ряде субъектов РФ объём долга превысил 80 и даже 100% налоговых и неналоговых доходов (рис. 4) .

По субъектам РФ в целом в 2013 году наблюдалось превышение темпов роста расходов над темпами роста доходов бюджетов (6% против 1%).

При этом федеральная финансовая помощь уменьшилась на 7%. В заключении на проект федерального бюджета на период 2014–2016 годов Счётная палата РФ1 отметила среди прочих проблем предстоящего исполнения бюджетов риск недостижения в установленные сроки отдельных целевых показателей [7]. Поэтому критичность финансового положения большинства субъектов Федерации требует лавирования при выполнении майских указов Президента.

Коридор возможностей…

На различных уровнях власти то и дело высказываются возможные варианты исполнения указов Президента в установленный срок. Предлагаются следующие инициативы.

Таблица 2. Влияние государственного долга на бюджет Вологодской области

Показатель	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.
Расходы на возврат кредитов, млн. руб.	509,4	1336,7	4120,4	5735,8	7043,9
Процентные расходы, млн. руб.	161,1	488,8	789,1	1322,1	1769,0
Итого, млн. руб.	670,5	1825,5	4909,5	7057,9	8812,9
Доля в расходах областного бюджета, %	1,8	4,2	10,6	15,6	19,9
Фактический дефицит областного бюджета, млн. руб.	6487,7	7048,9	7177	2814,8	3952,9
В % к собственным доходам областного бюджета	34,1	27,3	25,0	8,9	13,1
Реальный дефицит* областного бюджета, млн. руб.	6997,1	8385,6	11297,4	8550,6	10996,8
В % к собственным доходам областного бюджета	36,8	32,4	39,3	27,1	36,3

* С учётом расходов на возврат кредитов, которые в соответствии с Бюджетным кодексом не включаются в состав расходов бюджета субъекта РФ.

Источники: рассчитано автором по отчётным данным Казначейства России; Минфина РФ.

Рисунок 3. Динамика дефицита, государственного долга и полученных кредитов консолидированных бюджетов субъектов РФ, млрд. руб.

□ Дефицит Кредиторская задолженность □ Государственный долг

Источник: рассчитано по данным отчётности Казначейства России, Минфина РФ.

Рисунок 4. Рейтинг субъектов Российской Федерации с максимальной долговой нагрузкой в 2013 году

I I Млн. руб.     ♦ % к собственным доходам

• 1.    «Не всегда то, что вы хотите, действительно вам нужно» (Далай Лама).

• 2.    «Пренеприятнейшее известие: к нам едет ревизор» (Н.В. Гоголь).

• 3.    «Долг – начало рабства» (В. Гюго).

• 4.    «Чтобы власть стала сильнее, следует её ограничить» (Л. Бёрне).

В Минфине слышны разговоры о возможности «корректировки круга бюджетников, которым необходимо повысить зарплату в рамках майских указов. К примеру, уточнить требования к категории «врач» или исключить из списка представителей силовых ведомств» [4].

Член экспертного совета Института социально-экономических и политических исследований Алексей Зудин считает, что

«проблема с исполнением майских указов в регионах порождена неумением правильно выстроить приоритеты» [12]. «Большинство чиновников симулируют работу по исполнению поручений и только делают вид, что исполняют», – добавляет вице-президент Центра стратегических коммуникаций Дмитрий Абзалов [12]. Кстати, в Госдуме РФ разрабатывается законопроект об усилении ответственности за неисполнение указов и распоряжений главы государства.

Проект предполагает внесение в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс изменений, подразуме- вающих установление ответственности чиновников за неисполнение, ненадлежащее исполнение и срыв сроков исполнения актов президента. По словам одного из авторов законопроекта – члена комитета Госдумы РФ по безопасности и противодействию коррупции Дмитрия Горовцова, ответственность может предполагать штраф в пределах 100–150 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), лишение классных чинов, запрет на занятие государственной должности, лишение государственных наград, воинских и специальных званий. Эффективное управление следует рассматривать как резерв денежных средств [4].

По мнению депутата Госдумы РФ Антона Ищенко, необходимо «частичное списание задолженности субъектов перед федеральным центром или перекредитование регионов более дешёвыми займами за счёт Резервного фонда и Фонда национального благосостояния» [13]. В то же время, как отметил заместитель министра финансов Леонид Горнин, «списание бюджетных кредитов применяется в исключительных случаях». Однако Минфин не исключил возможность рефинансирования коммерческих кредитов бюджетными.

Как считает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич, «сверхконцентрация власти на федеральном уровне достигла предела неэффективности, пора двигаться в противоположную сторону». Курс на децентрализацию бюджетных полномочий был объявлен тогдашним Президентом РФ Дмитрием Медведевым на заседании Госсовета 26.12.2011 года. Основными причинами затяжной работы Правительства стал важнейший аргумент сторонников централизации о том, что обеспечение макростабильности и макроуправ- ляемости огромной территорией возможно лишь посредством распределительных межбюджетных отношений «сверху вниз».

Однако федеральное устройство РФ представляет собой сложную многоуровневую систему, компоненты которой (регионы и муниципальные образования) в условиях централизации в большей степени подвержены негативным воздействиям внешней среды и риску потери устойчивости. Потому логично возникает вопрос: почему расходные обязательства о повышении зарплаты бюджетников (что является полномочием регионов) спускаются сверху без соответствующего и полного финансового обеспечения?

Все эти предложения в первую очередь направлены на то, чтобы не растерять имеющиеся инвестиционные возможности российских территорий, а продолжать развивать социальную, транспортную и коммунальную инфраструктуру. Проблемы растущего бюджетного дефицита, долга и процентов по займам не способствуют высвобождению дополнительных средств, и, следовательно, без федеральной помощи регионам не обойтись.

Минфин РФ называет бюджетную конструкцию страны неповоротливой из-за нерациональности бюджетных расходов, которые уже давно следует оптимизировать, в частности провести рестрикцию государственных затрат на население2.

В то же время Минэкономразвития РФ считает более предпочтительной политику роста бюджетных расходов, которые в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе приведут к развитию экономики

Таблица 3. Расчёт возможного увеличения поступлений в бюджетную систему региона за счёт совершенствования некоторых инструментов бюджетного регулирования (на материалах Вологодской области)*

Мероприятие Фактическое значение Предлагаемый вариант Дополнительные доходы, млн. рублей в год Финансирование делегированных полномочий (необходимо полностью покрывать реализацию нормативноправовых актов вышестоящих органов власти субвенциями) 95–99% 100% 5–69 Доходность остатков бюджетных средств (необходимо расширять законодательные нормы, позволяющие муниципальным образованиям получать неналоговые доходы от размещения остатков бюджетных средств на депозитах) 0 % по депозитам 12–55 Повышение ставки налога на дивиденды 9% 15% 191–194 Использование целевых трансфертов (необходимо обеспечить своевременность перечисления субсидий) 2–5% суммы трансфертов 0 212–457 Объём нефинансируемых федеральных льгот (требуется оптимизация политики налогового стимулирования) 55–69% исчисленной суммы в бюджет 0 3650–6507 Дебиторская задолженность в бюджет (необходимо сокращать имеющуюся недоимку по платежам в бюджет) 13,5–18% 0 5400–6300 Итого 9471–13 582 * Расчёты проведены автором в рамках периода 2010–2012 гг. и расширению доходного потенциала территорий3.

По расчётам ИСЭРТ РАН, действительно, имеются потенциальные резервы роста территориальных бюджетов. Так, осуществление некоторых мер по совершенствованию бюджетного регулирования в регионе позволит привлечь, например, в бюджетную систему Вологодской области до 13 млрд. рублей, что повысит на 26% доходы консолидированного бюджета региона (табл. 3) .

Вышеназванные мероприятия по совершенствованию бюджетного регулирования позволят нейтрализовать существующую фрагментарность управленческих воздействий, повысить прозрачность и ответственность органов власти в бюджетно-налоговой сфере, закрыть возможности для минимизации доходной базы территориальных бюджетов, привлечь в них дополнительные доходы, повысить эффективность использования бюджетных средств, что максимизирует обеспеченность населения региона собственными бюджетными ресурсами.

В заключение отметим, что поиск путей реализации всех социально-экономических программ и достижения приоритетных показателей улучшения качества жизни населения, обозначенных в президентских указах, нужен сейчас, пока регионы не дошли до предела исполнения «нефинансируемых мандатов» в долг. А то получается: цель поставлена, но намерений и средств к её достижению недостаточно.