Механизм государства и перспективы развития миграционной политики в Российской Федерации: общетеоретический анализ

В настоящее время в Российской Федерации незаконная миграция трудовых мигрантов представляет большую проблему, поскольку связанные с ней процессы являются факторами, оказывающими существенное влияние на все сферы жизнедеятельности в обществе. Состояние контроля за соблюдением трудовыми мигрантами установленных правил въезда, выез да свидетельствует о том, что до настоящего времени не удалось найти адекватные средства противодействия правонарушениям в этой области. К сожалению, действующее российское законодательство в этой сфере не соответствует современным реалиям. В частности, до сих пор остаются не урегулированными должным образом вопросы иммиграционного контроля.

Голоса молодик

__________________________________________ Дискуссионная трибуна

Федеральная миграционная служба (ФМС России) является основным федеральным органом исполнительной власти (ФОИВ), осуществляющим обеспечение соблюдения гражданами и должностными лицами требований законности в сфере правоприменительной деятельности по осуществлению мер, направленных на предупреждение, пресечение и привлечение к ответственности правонарушителей.1

Участие России в процессах глобализации, ее вовлечение в международный рынок труда требуют государственного регулирования миграции. Миграционная политика Российской Федерации формировалась на протяжении последних семнадцати лет, и условно ее можно разделить на несколько этапов. Первый этап миграционной политики нашей страны приходится на начало 90-х гг. XX столетия. Нормативно-правовые акты этого времени в большинстве своем ориентированы на граждан бывшего СССР. Два важных фактора — провозглашение государственного суверенитета России и появление новых независимых и суверенных государств на территории бывшего Советского Союза — определили необходимость совершенствования действующего и развития нового миграционного законодательства Российской Федерации. На формирование миграционной политики данного периода оказывала влияние сложная криминогенная обстановка в стране. Не последнюю роль в этом процессе сыграли мигранты, потянувшиеся с различных мест постсоветского пространства. Экономика в большей степени была теневой, иммигранты также пополняли именно этот сектор, вливались в моноэтнические преступные группировки, действующие на постсоветском пространстве.2

Со второй половины 1990-х гг. начинается следующий этап миграционной политики России. В этот период интенсивно формируется законодательство Российской Федерации как самостоятельного, независимого государства. Были приняты законодательные акты, направленные на регулирование иммиграционных процес сов, приведение их в соответствие с международной практикой. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. М114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»3 установил порядок въезда, транзита и выезда иностранных граждан и лиц без гражданства в зависимости от цели въезда. Принятие данных законов можно считать системообразующим этапом, так как они определили правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Еще одним новшеством российского законодательства, ужесточающим контроль над иммиграционными процессами, стала ст. 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции», введенная Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Объективная сторона данного преступления заключается в организации незаконной миграции путем: а) организации незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства; б) организации незаконного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства; в) организации незаконного транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства.4

Началом следующего этапа миграционной политики Российской Федерации можно считать принятие Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. М256-р, которая заложила систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами.

Важной вехой в построении либеральной миграционной политики было выяснение количества незаконных мигрантов

на территории Российской Федерации. Для этого во исполнение поручения Совета Безопасности РФ, в соответствии с распоряжением МВД России от 7 мая 2004 г. Ы/3134 Федеральной миграционной службой с января по март 2006 г. было организовано проведение экспертного исследования с целью определения масштабов незаконной иммиграции на территории Российской Федерации в настоящее время.

Следующим шагом в формировании новой миграционной политики можно считать проведение миграционной амнистии для легализации правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации. Миграционная амнистия проводилась с 22 сентября по 1 декабря 2005 г. в качестве эксперимента в десяти регионах России: Москве и Московской области, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Красноярском, Приморском и Краснодарском краях, в Омске, Иркутске и Сахалинской области.5

Чем в настоящее время является миграция для России — вызовом национальной безопасности или ресурсом развития? Чем более динамичным становится мир, тем сложнее оказываются проблемы, с которыми сталкиваются человечество и отдельные страны. Доля мигрантов удвоилась за последние 25 лет, достигнув почти 200 млн. человек, или 3% мирового населения. 6

Концептуальные представления о безопасности, распространенные в России, прямо влияют на осмысление феномена миграции, а значит, и на государственную миграционную политику. Причем пока это влияние в основном отрицательное — в том смысле, что узкий подход к безопасности не позволяет увидеть глубинную связь между ней и миграцией.

Негативистское отношение государства к миграции, прослеживающееся в Концепции, обусловлено в первую очередь нынешним положением России, которая по возможностям экономически обеспечить процесс приема и интеграции мигрантов, конечно, далеко отстает от благополучно го Запада. Адаптированные Конституцией РФ нормы Декларации прав и свобод человека отнюдь не делали человека более свободным и не давали ему больше прав, поскольку не было правовых механизмов , реализующих данные нормы в различных сферах общественной жизни. Более того, появлявшиеся законы страдали не меньшей абстрактностью, затрудняя правовое регулирование. При этом слабое правовое поле создавало широкий диапазон интерпретаций, означая фактически неурегулированность миграционных отношений. Последнее объясняет характер и смысл второго этапа правовой реформы , который фактически состоял в практике «латания дыр», когда законодатель был вынужден реагировать на конкретные правовые события, обнаруживающие слабость законодательного обеспечения в области регулирования миграционных процессов. Фрагментарность миграционного законодательства России, которая не изжита и сегодня, объясняется именно этим феноменом, в основе которого лежит изначальная концептуальная слабость правовой реформы страны. Позитивные тенденции начала XXI столетия связаны как раз с преодолением этого недостатка.

На основе изложенного можно утверждать, что сегодня мы видим черты формирующегося миграционного права и миграционной политики. Показательны попытки систематизации миграционного законодательства , решающую роль в котором играет кодификация. Однако данная проблема не может быть решена без исследования текущего состояния системы современного права, сложившейся на основе определения соответствующих предметов и методов правового регулирования, кодификация возможна лишь при условии достаточно развитой отрасли права.7 Таким образом, можно отметить, что в XXI в. актуальность проблемы правового регулирования незаконной миграции в России будет возрастать. Миграционная политика на сегодняшний день должна иметь селективный характер, формироваться на

Голоса молодик

__________________________________________ Дискуссионная трибуна

основе прагматических демографических, экономических и геополитических интересов страны.

• 1    О гражданстве РФ : Закон РФ от 28 ноября 1991 г. (с изм. от 17.07.1993 и 06.02.1995) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N6, ст.243.

• 2    Кобец П.Н. Борьба с преступностью иностранных граждан и лиц без гражданства: опыт и проблемы! : монография. М.: Институт современного права, 2002; Кобец П.Н. Преступность и ее предупреждение в субъектах Центрального федерального округа : монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004.

• 3    О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию : Федеральный закон от 15 августа 1996 г. Ж14-ФЗ // Сборник законодательства РФ. 1996. N34, ст. 4029; 2003. Ж, ст. 159.

• 4    Кобец П.Н. Преступность и ее предупреждение в субъектах Центрального федерального округа.

• 5    Российская газета. 2006. 20 июля.

• 6    Юсуповский А.М. Миграционные вызовы. URL: http://www.perspektivy.info/.htm .

• 7    Брик А.Д. , Хуринов Г.А. К проблеме о сущности и эпистемологии феномена «миграция». Идеал порядка общества в истории политико-правовой мысли и современность : сборник научных статей. Ростов-на-Дону, 2007.