Механизм стратегического развития территории в рамках системно-деятельностного подхода

Современные условия функционирования экономики характеризуются кризисными явлениями, в связи, с чем встает вопрос поиска адекватного инструмента, позволяющий социально-экономическим системам покинуть кризисную зону. Специалисты предлагают различные способы решения существующих проблем, которые характеризуются комплексностью и системностью, необходимостью использования имеющихся ресурсов в регионе, в том числе трудовых, материальных, финансовых и других. Вместе с тем в них почти не упоминается использование такого инструмента как стратегическое планирование.

В настоящее время необходимость социально-экономического планирования в системе стратегического управления субъектами России все в большей степени осознается государственным аппаратом. Отсутствие четких ориентиров развития на фоне социальных и экономических трудностей, переживаемых страной, создает опасность нерационального использования имеющихся ограниченных ресурсов и как следствие -дальнейшее снижение качества жизни населения. Планомерное решение социальных проблем в значительной степени обеспечивает стабилизацию трудовых отношений, выявляет дополнительные резервы роста материального благосостояния, содействует повышению общеобразовательного и культурного уровня, профессиональной подготовки и квалификации работников.

Системное планирование предполагает точно сформулированную цель, её количественное выражение, а прогнозирование характеризует лишь общие контуры будущего состояния объекта. Кроме того, стратегическое планирование определяет интервал времени, в рамках которого необходимо реализовать поставленную цель. Различие проявляется и в средствах достижения целей, ибо прогнозирование в основном ограничивается выявлением тенденций развития социальных и экономических процессов, в то время как планирование всегда вырабатывает инструменты (средства), при помощи которых достигается намеченный рубеж.

По мнению Ж. Т. Тощенко, формирование системно-деятельностного подхода планирования подготавливает базу, основу, опираясь на которую разрабатываются те или иные планы решения социальных и экономических проблем. Планирование, таким образом, в известном смысле является и прогнозированием для дальнейшего изучения процесса планирования социально-экономического развития муниципального образования необходимо, в первую очередь, определить его сущность [4] .

При системно-деятельностном подходе подходе к планированию, план предстает в виде нормативной модели социально-экономического развития объекта, поскольку здесь акцент сделан на отнесенности плана к развивающемуся объекту, а не к деятельности по его развитию. Зарождение, становление, создание социального объекта является в данном случае начальным звеном, пусть и специфическим, в длинной цепи общего движения объекта, его развития. Планирование выступает в роли атрибута данного объекта как системы и относится не только к развитию, но и к созданию объекта.

Планирование социально-экономического развития охватывает практически все сферы общественной жизнедеятельности, и в настоящее время речь может идти лишь об углублении этого процесса, его отработке и уточнении, нахождении более тонкого и совершенного механизма по регулированию социально-экономических отношений.

Первым этапом системно-деятельностного подхода стратегического планирования, является оценка текущего социально-экономического состояния территории. В настоящее время существует множество методов оценки стратегического развития муниципалитета. Большинство из них направлено на анализ внутренней и внешней среды развития.

Так, например, метод SNW-анализа представляет собой общий подход по анализу внутренней среды территории и является частью SWOT-анализа. В данном подходе рассматриваются слабые, нейтральные и сильные стороны территориального развития. На основе проведенной качественной оценки указанных показателей делается вывод о состоянии внутренней среды субъекта и его перспективах.

Методики SPACE- и SWOT-анализа позволяют оценить одновременно внешнюю и внутреннюю среду, влияющие на факторы территориального развития муниципального образования в совокупности рассматриваемых факторов. Кроме того, они позволяют получить более точный и комплексный прогноз по стратегическому развитию субъекта.

SPACE-анализ получил широкое распространение при проведении оценки позиционирования субъекта территориально-экономических отношений во внутренней и внешней экономической среде, а также для получения прогноза по направлению стратегического развития муниципалитета. Для проведения анализа производят оценку комплекса факторов муниципального образования: внутренних и внешних. К внутренним – относят факторы промышленного потенциала (IS) и факторы финансового потенциала (FS). К факторам внешней среды относят факторы стабильности обстановки (ES) и факторы конкурентных преимуществ (CA).

SWOT-анализ является одним из важнейших инструментов оценки стратегического планирования развития муниципалитета. Он представляет собой метод систематизированной оценки, осуществляемый путем выделения наиболее значимых факторов, которые определяют социальноэкономическое положение [3] .

Так же оценочным механизмом социально-экономического развития, является механизм формирования и реализации долгосрочных целевых программ устойчивого развития территорий. Заключается данный метод в том, что своевременно представляется возможность проводить мониторинг инвестиционной активности территории в целях экономических преобразований путем создания благоприятных инфраструктурных условий, а также грантовой поддержки инициатив граждан.

Ключевым инструментом реализации последовательной долгосрочной политики, в которой должны быть сбалансированы краткосрочные задачи, а также среднесрочные и долгосрочные цели стал Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1] .

Как показывает анализ источников по вопросам стратегического планирования, опубликованных до вступления в силу №  172-ФЗ, целеполагание как система включает в себя несколько уровней, на которых раскрывается ее содержание. Общепринятым методологическим принципом определения целеполагания является его понимание как осуществление -выбора целей с обеспечением количественных параметров, позволяющих производить контроль над процессом их достижения.

На прикладном уровне система целеполагания представляет собой конкретные формулировки направлений, целей и приоритетов социальноэкономического развития, которые согласно № 172-ФЗ, определяются участниками стратегического планирования. В контексте данной статьи можно привести следующие определения направлений, целей, приоритетов и задач социально-экономического развития муниципального образования.

К механизмам реализации системно-деятельностного подхода планирования развития территории можно отнести:

• -    правовой механизм, который включает создание нормативно -правовой базы стратегического планирования местного развития в регионе, мониторинга и коррекции стратегии, придания стратегии легитимности;

• -    финансовый механизм, который включает формирование бюджета развития, необходимого для реализации стратегических целей;

• -    организационно-управленческий механизм, который включает организационные структуры, управленческие технологии, механизмы совместного управления, кадровый потенциал, культуру местного самоуправления и т.п.;

• -    социальный механизм, который включает привлечение местных сообществ к стратегическому управлению развитием муниципального образования.

Во многих зарубежных странах стратегическое планирование социально-экономического развития основано на децентрализации: сообщества «на местах» участвуют в этом процессе. Например, в США принятие решений по данному вопросу делегировано местной общине и связано с разработкой стратегических планов развития территории, которые включают в себя:

• -    оценку допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду местной территории, занимаемой определенным сообществом людей;

• -    развитие системы местного самоуправления и добавление в нее новых работающих методов управления и развития;

• -    участие жителей местной общины в принятии решений по основополагающим вопросам социально-экономического развития территории;

• -    определение потребностей общины и доступных ресурсов для их обеспечения.

Таким образом, значительная часть вопросов планирования и прогнозирования лежит на местных общинах, которые более четко знают свои нужды, потребности и особенности региона, а потому смогут более точно спланировать направления развития и установить необходимую стратегию.

Также в США все органы исполнительной власти на уровне городов и штатов имеют агентства, специализирующиеся на вопросах экономического развития и подготовке целевых программ для повышения качества жизни общества. Профессионализация деятельности по стратегическому планированию социально-экономического развития территорий в США позволяет повысить качество разрабатываемых стратегий развития, а отсутствие административной власти у специалистов по развитию снижает вероятность злоупотребления полномочиями [5] .

По нашему мнению, важным являются пути и векторы, по которым будет осуществляться социально-экономическое развитие территориального образования на основе реализации комплекса взаимосвязанных по ресурсам, срокам и этапам преобразований в его экономике и социальной сфере.

До недавнего времени система стратегического планирования в Российской Федерации, в особенности на уровне региональных и муниципальных образований, во многом носила характер модной трендовой деятельности. Документы разрабатывались без привязки к местным реалиям, к полномочиям органов местного самоуправления.

Региональные и муниципальные стратегии (стратегические программы) показывают слабую взаимосвязь и координацию заявленных мероприятий и проектов по времени их реализации, ресурсам и исполнителям и в конечном счете низкую эффективность или и вовсе неисполнимость.

В рамках системно-деятельностного подхода целевая программа в общем случае должна включать следующие разделы [2] :

• -    описание проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

• -    социально-экономическое положение и основные направления развития территориального образования, обосновывающие необходимость осуществления данной программы;

• -    цели, задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы и показатели, характеризующие достижение ее результатов;

• -    система программных мероприятий;

• -    механизм реализации программы;

Анализ степени достижения плановых значений показателей (индикаторов) программ проводятся на основе следующих формул:

Для улучшения социально-экономического состояния требуется решение острых социальных проблем - значительное повышение уровня жизни большинства населения, качества и доступности здравоохранения, образования, культуры невозможно без кардинального улучшения ситуации в экономике и ускорения темпов ее развития, а решающей сферой для подъема экономики муниципального образования является промышленность.

Тем не менее, в ряде регионов запущен программный бюджет, а на федеральном уровне он методологически проработан. Каждая стратегическая программа, помимо общей характеристики текущего состояния и основных проблем соответствующей отрасли и целей и приоритетов территориального развития.

Программно-целевое планирование и управление в рамках системнодеятельностного подхода концептуально представляет собой управление по результатам, причем характерной чертой управления по результатам является строгая привязка денежных средств к планируемым результатам. Этим программно-целевое планирование отличается от нормативного (затратного) бюджетирования, которое, являясь традиционным, представляет собой «черный ящик», содержание которого скрыто и нет возможности оценить, то какие цели будут достигнуты, какие задачи решены и какой эффект будет получен.