Механизмы формирования государственной политики в туристической отрасли зарубежных стран

Туризм во многих странах мира является приоритетным направлением развития национальной экономики и культуры. Это предопределено динамичным и позитивным социально-экономическим и культурным влиянием туризма на развитие стран. Туристическая отрасль является специфическим и достаточно сложным объектом государственного управления. Необходимость государственной поддержки туризма как синтетической, сложной отрасли и многогранной экономической системы с разветвленной сетью связей, в орбиту которой входит свыше 40 смежных отраслей народного хозяйства (транспорт, связь, питание и тому подобное), является очевидной.

Развитие туризма все более настойчиво требует научных исследований. На Украине создаются научные подразделения (лаборатории, отделы и даже институт туризма), которые разрабатывают разные аспекты развития такой отрасли экономики, как туризм.

В этой области складываются два направления:

• -    прикладные исследования (оценка спроса с целью выявить возможности привлечения туристов в тот или другой район, сравнительная оценка туристических ресурсов, разработка проектов комплексного развития отдельных районов туризма и т. д.);

• -    теоретические (общий анализ проблем и перспектив развития индустрии туризма, анализ географии туристических потоков и факторов, которые определяют их интенсивность, методологию оценки ресурсов спроса и эффективности капитальных вложений).

Исследования туристического рынка имеют экономический и психологический характер. Экономический аспект исследования туристического рынка допускает расчет экономического потенциала региона, который исследуется, распределение национального дохода на душу населения, степень развития отдельных отраслей экономики. Кроме того исследуется политика страны в отношении развития туризма : стимулируется или ограничивается туризм, выделяются ли средства на строительство материально-технической базы туризма, проводится ли соответствующая региональная политика со стороны государства.

Анализ, проведенный Всемирной Туристической Организацией, свидетельствует, что в большинстве стран мира государственная туристическая политика внедряется непосредственно через центральные органы исполнительной власти - национальные туристические организации, другие институты, а также опосредствовано с помощью правовых рычагов, поддержки туристической инфраструктуры и международной политики.

Туристическая политика имеет характерные черты общей политики государства. Вместе с тем существуют и некоторые специфические факторы, которые влияют на ее формирование, : естественные условия страны, развитость транспортной индустрии, социальные факторы (условия жизни людей, система отпусков), факторы, связанные с созданием экономической основы для развития туризма (стабильные валютно-финансовые, внешнеэкономические отношения), правовые факторы, связанные с созданием и функционированием туристического законодательства.

По результатам анализа выявлено, что механизм управления туристической политики государства включает:

• 1)    формирование целевых программ по развитию туризма на уровне государства и регионов;

• 2)    разработку конкретных мер относительно достижения поставленной стратегической цели;

• 3)    государственное развитие туристической отрасли.

Следовательно, государственное управление развития туристической отрасли является одним из механизмов реализации политики государства в отрасли туризма. Развитие туристической отрасли характеризуется позитивной динамикой изменений количественных и качественных показателей туристической отрасли : увеличением туристических потоков, отчислений в государственный и местный бюджеты, повышением уровня занятости в туристической отрасли и тому подобное.

В связи с изложенным государственное управление туристической отрасли предлагается рассматривать как совокупность форм и методов целеустремленного влияния органов государственной власти на развитие туристической отрасли и создание условий для эффективного сотрудничества органов государственной власти, местного самоуправления и частного сектора относительно развития туризма через разные механизмы: административные, организационные, экономические, правовые, экологические и тому подобное.

Эффективное государственное управление требует научного и методического обеспечения. Невзирая на активизацию исследовательских усилий, направленных на анализ вопросов туризма, определенные аспекты государственного управления этой отрасли остаются недостаточно разработанными. Недостает работ, посвященных как теоретическому осмыслению отмеченных вопросов, так и разработке научно обоснованных практических рекомендаций относительно государственного управления туристической отрасли на национальном, региональном и местном уровнях. Выработка стратегии развития туристической отрасли и создание условий для ее эффективного внедрения является сложным заданием. Для успешного его решения, предотвращения политических ошибок и просчетов целесообразно воспользоваться опытом других стран.

Анализируя роль государства в организации и развитии туристической деятельности в разных странах мира, выделяют три типа моделей государственного участия в управлении этой важной составляющей национальной экономики.

Первая модель допускает отсутствие центральной государственной туристической администрации, все вопросы решаются на местах на принципах рыночной "самоорганизации". Правительственные органы используют такую модель в тех случаях, когда туризм национальной экономике вообще не очень нужнен, или когда субъекты туристического рынка занимают сильные позиции, то есть способные разрешать свои проблемы без государственного участия. Подобная модель управления индустрией туризма принята в США после того, как в 1997 г. была ликвидирована государственная структура U.S. Travel and Tourism Administration (USTTA), что отвечала за развитие туризма в стране [1, c. 38].

Вторая модель предусматривает наличие сильного и авторитетного центрального органа - министерства, которое контролирует деятельность всех предприятий туристической отрасли в стране. Для ее реализации нужны соответствующие условия, а именно: значительные финансовые вложения в туристическую индустрию, в частности в рекламную и маркетинговую деятельность, инвестирование в туристическую инфраструктуру и тому подобное. Подобная модель организации управления туристической индустрией действует в Египте, Мексике, Тунисе, Турции и других странах, для которых туризм является одним из основных источников валютных поступлений в бюджет.

Третья модель преобладает в развитых европейских государствах. В странах, где используется такая модель, вопросы развития туристической деятельности в стране решаются в "недрах" определенного многоотраслевого министерства на уровне соответствующего отраслевого подразделения. При этом подразделение данного министерства, которое отвечает за развитие туризма в стране, осуществляет свою деятельность в двух направлениях: решает или регламентирует общие вопросы государственного управления (разработка нормативно-правовой базы, координация деятельности региональной представительской и исполнительной власти, международное сотрудничество на межгосударственном уровне, сбор и обработка статистической информации и тому подобное) и направляет и координирует маркетинговую деятельность (участие в выставках и международных объединениях в туристической сфере, управление туристическими представительствами своей страны за рубежом и тому подобное).

Такая модель участия государства в развитии индустрии туризма получила условное название "европейской". Целесообразно рассмотреть европейскую модель подробнее, поскольку она представляется наиболее приемлемой для Украины. Особенной актуальности исследованию данной модели предоставляет не только ситуация глобальных трансформаций в современном мире, но и выбор Украиной европейского вектора развития, необходимость построения в ней демократического, открытого гражданского общества.

Следует заметить, что центральная государственная туристическая администрация в развитых европейских странах работает в тесном взаимодействии с местной властью и частным бизнесом. Такая схема работы оказалась достаточно производительной с точки зрения нахождения форм конструктивного сотрудничества и взаимодействия административных органов разных уровней государственного и регионального управления, а также для привлечения финансовых средств частного сектора с целью выполнения соответствующих государственных заданий. Следствием такой политики стало появление смешанных по форме собственности (государственно-частных) институтов в сфере управления туристической деятельности.

Варианты реализации третьей модели управления туристическим сектором рассмотрим на примере четырех европейских стран : Франции, Испании, Великобритании и Италии, на долю которых, по данным Всемирной туристической организации (ВТО) приходится около 1/3 мировых туристической прибыли.

Во Франции вопроса управления туризом касаются компетенции Министерства транспорта и общественных работ, в структуре которого функционируют Государственный секретариат по вопросам туризма и Управления туризма. Данные органы отвечают за управление и регулирование отрасли, инвестирования и международные отношения в сфере туризма. Кроме того, существует еще целый ряд органов, которые участвуют в управлении туризмом "с правом совещательного голоса", : Совет туризма при Министерстве транспорта и общественных работ, Французское агентство туристического инжиниринга, Национальный надзирательский совет по туризму (маркетинговые исследования и статистика в туризме), Национальное агентство по вопросам отпускных путешествий (социальный туризм), Национальный комитет по процветанию Франции (вопрос экологии и озеленение городов). На региональном уровне действуют представители центральной исполнительной власти, которые решают вопрос развития туристической сферы и подчиненные непосредственно префектам. Деятельность этих представителей направлена на координацию региональных инициатив, поскольку полномочия местной власти в отрасли туризма достаточно весомы [2].

Продвижением образа Франции как туристического центра на международном рынке занимается ассоциация "Maison de la France", которая возникла в 1987 г. в результате соглашения о партнерстве между местными администрациями, туристическими фирмами, гостиницами, администрациями объектов экскурсионного показа. На данное время ассоциация насчитывает около 800 членов. В штате ассоциации "Maison de la France" больше 200 сотрудников, 31 его представительство работает в 26 странах мира. Руководящий орган ассоциации - совет директоров состоит из 27 лиц (1/3 - чиновники из госаппарата, а 2/3 - представители частного бизнеса)[4].

Деятельность ассоциации на 60% финансируется из госбюджета. В 2009 г. субвенция, которая предвидена в Законе о государственном бюджете Франции для "Maison de la France", представляет 30,3 млн евро. Как видно из анализа статистических данных, продвижения французского туристического продукта на заграничные рынки происходило очень успешно. Специалисты подсчитали, что каждый вложенный в продвижение франк приносил 100 франков поступлений. Приоритетными рынками для Франции по объему и потенциалу были Япония, США, Германия и Великобритания, поступления от которых представляли половину всех поступлений страны от международного туризма. Пример "Maison de la France" ярко удостоверяет, как многократно можно увеличивать эффект от государственных инвестиций, если их умело дополнять инвестициями частного сектора.

В Испании вопрос туризма координирует Государственный секретариат по вопросам торговли, туризма и малого бизнеса, подчиненный Министерству экономики. Кроме Госсекретариата Министерству подчиняются: Центральная дирекция по туризму (административные вопросы, разработка общих направлений государственной политики в сфере туризма); гостиничная сеть "Paradores" (83 гостиницы, размещенных в домах, которые представляют историческую ценность); два выставочных центра (в Мадриде и Малазе) и Испанский институт туризма - "Turespaca"[4 c.105].

Полномочия самого Министерства экономики небольшие. Такие важные функции, как лицензирование, сертификация услуг, разработка стратегии развития туриндустрии является прерогативой местной власти. С целью координации их деятельности в стране созданный Совет по развитию туризма, в состав которой входят представители государственных органов власти всех уровней и представители частного бизнеса.

Украине следует перенять в будущем опыт сотрудничества Совета по развитию туризма с представителями частного сектора, который осуществляется через внедрение в организацию и учет выдвинутых последними инициатив, особенно по вопросам продвижения специфических и экологических туристических продуктов.

Исходя из анализа состояния туристической отрасли ведущих зарубежных стран, можно очертить проблемы государственного управления туристической отрасли в Украине. Ведь отечественная туристическая отрасль является неотъемлемой составляющей мирового туристического процесса. Невзирая на все политические и социально-экономические неурядицы последних лет индустрия туризма стала той отраслью народного хозяйства Украины, которая из года в год без привлечения государственных дотаций стабильно наращивает объемы производства туристического продукта.

Туризм в Украине может и должен стать сферой реализации рыночных механизмов, источником пополнения государственного и местных бюджетов, средством общедоступного и полноценного отдыха и оздоровления, а также ознакомление с историко-культурным наследием и нынешним временем нашего народа и государства.

Приоритетным видом туризма для Украины остается иностранный (въездной) туризм как весомый фактор пополнения валютными поступлениями казначейства и создания дополнительных рабочих мест. В настоящее время Украина имеет свыше 4,5 тыс. заведений размещения туристов и отдыхающих на 620 тыс. мест, но они требуют модернизации и реконструкции в соответствии с международными стандартами [1, c.45]. Кроме того, поддержания в надлежащем состоянии требуют и рекреационные зоны, достопримечательности культуры и архитектуры Украины, другие объекты туристических или экскурсионных услуг.

Таким образом, по масштабам международного туризма и формой организации туристической отрасли для Украины наиболее приемлемая именно третья модель управления. Однако для эффективного функционирования данной модели целесообразно получить необходимое государственное финансирование (по меньшей мере, частичное) для участия страны в формировании и продвижении национального турпродукта, осуществление маркетинговых исследований, рекламно-информационной деятельности, организации и проведения международных туристических выставок, конференций, семинаров, формирования базового пакета инвестиционных проектов в отрасли развития туристической инфраструктуры и тому подобное.