Механизмы регуляции социальных отношений и развития социальной политики в Китайской Народной Республике

Важным шагом на пути претворения в жизнь начальной стадии социализма и подтверждением приверженности руководства страны правовому пути развития государства явились принятые 15 марта 1999 года Всекитайским собранием народных представителей девятого созыва поправки к Конституции КНР 1982 года [1], которые «...закрепили сложившуюся практику государственной жизни, уже произошедшую смену партийных лозунгов или установок и даже изменения в законодательстве» [7]. Тринадцатая поправка устанавливает, что «Китайская Народная Республика управляется согласно закону и становится социалистическим правовым государством» [8]. Хотя лозунг становления КНР как социалистического правового государства нельзя отнести к нововведениям [9], однако, впервые в китайской истории он получил конституционное закрепление.

Закрепление принципа законности на конституционном уровне и дальнейшая его проработка в нормативных актах имеет особое значение в сфере управления. Законность является объективным условием эффективности управления, поскольку охватывает различные виды управленческой деятельности, обеспечивает единообразное понимание и применение правовых норм, как управляющими, так и управляемыми субъектами.

Обеспечение законности в управлении предполагает предусмотренную нормативными правовыми актами деятельность соответствующих субъектов, направленную на недопущение нарушений предписаний, закрепленных в законе и подзаконных актах, в деятельности органов исполнительной власти; своевременное и оперативное выявление и пресечение таких правонарушений; привлечение к ответственности виновных; а также принятие мер, направленных на устранение последствий нарушения законности.

Во исполнение положений Конституции КНР были приняты Административный процессуальный кодекс1 1989 года; Законы о государственной компенсации2 1994 года; об аудите 1994 года3; об административных наказаниях4 1996 года; об административном контроле 1997 года5; о пересмотре административных действий6 1999 года.

Важную роль в обеспечении законности в Китае играет административный правовой контроль ( 行政法制监督 ， синчжэн фачжи цзянду ). Данное понятие законодательно не закреплено и используется в научной и учебной литературе. Наиболее полным представляется следующее определение: административный правовой контроль – это основанный на законе контроль государственных органов, общественных объединений и народа за осуществлением государственными административными органами и их служащими управленческой и исполнительно-распорядительной деятельности, за соблюдением законности и административной дисциплины в процессе ее осуществления.

Административный правовой контроль включает в себя следующие виды: 1) контроль, проводимый государственно-властными органами (особое место отводится Всекитайскому собранию народных представителей, его постоянному комитету и собраниям народных представителей и постоянным комитетам местных уровней); 2) контроль органов правосудия (народные суды и органы народной прокуратуры); 3) контроль специализированных контрольных органов (к ним отнесена структура контрольных органов, возглавляемая Министерством контроля Госсовета и система органов аудита, возглавляемая Национальным управлением аудита); 4) общественный контроль (осуществляемый гражданами и организациями).

Субъектами административного правового контроля являются: государственные властные органы, органы правосудия, специальные контрольные органы и стоящие вне системы государственных органов физические лица и организации. При этом только государственные властные органы, органы правосудия, специальные контрольные органы могут напрямую применять по отношению к контролируемой стороне меры контроля, порождающие юридические последствия, такие как отмена административного действия, применение меры административного наказания к виновному государственному служащему.

Будучи субъектами административного правового контроля, организации и физические лица не вправе реализовывать напрямую мероприятия по контролю, вызывающие в качестве правовых последствий меры принуждения. В их арсенале такие меры, применяемые к подконтрольной стороне, как порицание, высказывание замечаний и предложений. Организации и физические лица могут доводить до сведения государственных органов – субъектов административного правового контроля – информацию о подконтрольных объектах, обращаясь с изложением сути вопроса, жалобой или донесением.

Особенностью института административного правового контроля является выделение в качестве самостоятельного субъекта административного контроля граждан и организаций, в то время как в отечественном праве они рассматриваются исключительно как инициаторы контрольных процедур.

Основным содержанием административного правового контроля является проверка законности деятельности административных субъектов, соблюдение закона и дисциплины служащими, проверка соответствия законов, подзаконных актов и актов управления Конституции КНР и иных актов высшей юридической силы. При этом контроль за эффективностью и целесообразностью актов и действий фактически осуществляется, но носит характер субсидиарного.

В науке разработаны и отчасти законодательно закреплены общие принципы контроля, призванные играть роль направляющего вектора и критерия контрольной деятельности. К этим принципам отнесены принципы определенности, публичности и открытости, демократичности, эффективности и регулярности.

Классификация видов административного правового контроля идентична применяемой в отечественной науке.

По субъекту контроля выделяют четыре вида административного правового контроля: 1) контроль, проводимый государственно-властными органами; 2) контроль органов правосудия; 3) контроль специализированных контрольных органов; 4) общественный контроль. Особенностью института административного правового контроля является выделение в качестве самостоятельного субъекта административного контроля граждан и организаций, в то время как в отечественном праве они рассматриваются исключительно как инициаторы контрольных процедур.

По соотношению субъекта и объекта проводимого административного контроля выделяют прямой и косвенный контроль.

По иерархической соподчиненности субъектов контрольных правоотношений контроль подразделяется на внешний и внутренний. Первый может осуществляться государственновластными органами, органами правосудия, специализированными контрольными органами и гражданами и организациями. В самом аппарате существуют разные организационноправовые формы контроля, среди которых необходимо различать осуществление соответствующих полномочий субъектами линейной власти (контроль в отношении подведомственных органов, внутриведомственный контроль) и субъектами функциональной власти (например, финансовый контроль и другие виды надведомственного контроля).

По содержанию различают общий и специальный виды административного правового контроля. К специальному виду административного правового контроля относят контроль органов аудита и органов системы контроля, возглавляемых Министерством контроля. Данные органы не являются органами управления, наделенными административными, управленческими полномочиями. Основным направлением их деятельности является соблюдение законности и дисциплины подконтрольными объектами.

По времени проведения административного контроля выделяют: предварительный, текущий и последующий виды контроля. Среди китайских ученых встречается следующая трактовка данной классификации. Предварительный контроль, направленный на недопущение нарушений в деятельности государственных органов, иных уполномоченных органов и их служащих, представляет собой нормативное закрепление правил и принципов. Текущий контроль, призванный на оперативное и своевременное выявление, пресечение и устранение нарушений, является процедурным контролем. И последующий контроль, заключающийся в выявлении нарушений законности и дисциплины и принятии мер по их устранению, носит характер правовой помощи [10].

Наряду с целями и принципами, субъектами и объектами административного правового контроля важным его элементом является институт административной помощи ( син-чжэн цзюцзи ). Административная помощь – это основанная на законе система восстановления ( буцю ) государством попранных действиями органов публичной власти прав физических, юридических лиц или иных организаций. Данный институт состоит из следующих структурных элементов, являющихся самостоятельными институтами административного права: 1) пересмотр административных действий; 2) защита нарушенных прав в процессе административного судопроизводства; 3) административная компенсация. Институт административной помощи как структурный элемент административного правового контроля является еще одной отличительной чертой отрасли административного права Китая.

В китайской науке административного права особое место отводится контролю, осуществляемому государственно-властными органами или законодательному контролю. Это контроль за актами и исполнительно-распорядительными действиями государственных административных органов и их служащих, осуществляемый собраниями народных представителей разных уровней, а также их постоянными комитетами.

В отличие от принятого в отечественном праве, в китайской науке понятие «контроль органов правосудия» включает в себя не только контроль со стороны судебных органов, но и контроль органов народной прокуратуры.

Контроль судебных органов уполномочены проводить Верховный народный суд и местные народные суды. Основной формой контроля, осуществляемого народными судами, является проводимая в порядке административного судопроизводства проверка законности административных действий, последствиями которой могут быть отмена конкретных противоправных решений, изменение очевидно несправедливых административных санкций. Помимо административно-процессуального контроля суды наделены так называемым правом судебного совета (сыфа цзяньи). Они могут рекомендовать административным органам исправить последствия неправомерного поведения и привлечь к ответственности виновных. Если суд обнаруживает в материалах рассматриваемого дела доказательства о нарушении должностным лицом административной дисциплины (чжэнцзи) по вопросам, не отнесенным к компетенции суда, то суд обязан передать материалы в соответствующий или вышестоящий административный орган, либо в орган контроля и учета кадров, с целью решения вопроса о привлечении служащего к ответственности. В случае обнаружения признаков состава преступления материалы передаются в полицию и прокуратуру (статьи 54, 56 Административного процессуального кодекса КНР).

Рамки контроля, проводимого органами народной прокуратуры, значительно у́же проводимого народными судами. Органы прокуратуры компетентны расследовать серьезные нарушения закона и дисциплины, допущенные государственными служащими, имеющие признаки состава преступлений. Проводятся расследования противозаконной деятельности государственных органов и их служащих, по результатам которых предъявляются соответствующие обвинения. В соответствии со статьями 5, 6, 19 закона КНР «Об организации народной прокуратуры» 1979 года органы прокуратуры осуществляют регулярный контроль за следственной деятельностью органов общественной безопасности, а также за работой тюрем, мест предварительного заключения и исправительно-трудовых учреждений.

Еще одним из видов административного правового контроля является контроль, проводимый специализированными органами. Субъектами данного вида контроля являются специально созданные органы административного контроля и органы аудита. Контроль, проводимый органами аудита, одновременно включается как в общую систему внутреннего контроля, так и в систему государственного административного правового контроля. При этом важно отметить, что системы внутреннего контроля и административного контроля неравнозначны и рассматриваются в науке китайского права как две самостоятельные, не пересекающиеся системы контроля за деятельностью государственных органов.

Основным содержанием деятельности органов контроля является соблюдение закона и административной дисциплины государственными служащими при исполнении ими своих обязанностей. Органы контроля проводят контрольные мероприятия по собственной инициативе либо на основании заявления, обращения или жалобы. По результатам проведенного расследования в случае выявления нарушения государственным служащим закона и/или административной процедуры принимаются меры к восстановлению нарушенных такими действиями прав и законных интересов граждан. Так, органы контроля могут напрямую привлечь виновного государственного служащего к административной дисциплинарной ответственности ( чуфэнь ) или дать необходимые рекомендации должностному лицу, возглавляющему соответствующий государственный орган.

Основным содержанием деятельности органов аудита является контроль за финансовой деятельностью Государственного совета и его подразделений и местных народных правительств и их подразделений. В случае обнаружения в результате проведенных контрольных мероприятий нарушений закона или административной дисциплины в сфере финансовых доходов и расходов данные органы в пределах имеющихся полномочий самостоятельно принимают меры по восстановлению нарушенных правоотношений и наказывают виновных.

Контроль, проводимый органами аудита в отношении финансовой деятельности учреждений, предприятий и организаций, не являющихся административными органами, не относится к административному правовому контролю и проводится в рамках административного контроля (статьи 17-36 Закона КНР об аудите).

Контроль граждан и организаций, также именуемый как «общественный контроль», будучи внешним контролем, представляет собой составную часть административного правового контроля. Данный вид контроля предполагает осуществление основанных на праве контрольных мероприятий в отношении законности управленческой деятельности государственных административных органов и их сотрудников. Общественный контроль реализуют политические партии, общественные объединения, граждане, а также иные субъекты, выражающие общественное мнение.

В российской науке административного права граждане и организации рассматриваются только как инициаторы, но не субъекты контроля, что, как представляется, приводит к оскудению понятия контроля за деятельностью органов власти. Следуя логике и традициям советского права, китайские административисты считают граждан и организации самостоятельными субъектами контроля. Целесообразно было бы и в России восста- новить общественный контроль. В частности, в свете разработанного в рамках федеральной целевой программы "Административная реформа" Министерством экономического развития РФ законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающего досудебное (внесудебное) обжалование гражданами и организациями нарушающих их права, свободы и законные интересы решений и действий (бездействия) должностных лиц органов государственной власти или органов местного самоуправления1.

Не все китайские ученые-административисты относят данный вид контроля к административному правовому контролю. Основания сторонников его причисления к таковому следующие: хотя данные субъекты и не принимают по результатам проведенного контроля властных решений, обязательных для исполнения контролируемым органом или должностным лицом, но деятельность некоторых из них основывается на делегированных полномочиях; процедура проведения контрольных мероприятий предусмотрена законами, регламентирована законами и подзаконными актами. При необходимости принятия более действенных мер, требующих государственного принуждения, законодательно предусмотрена обязанность обращения данных субъектов контроля в соответствующие государственные органы, уполномоченные на то.

Административный правовой контроль, как институт, комплексно сочетающий в себе несколько видов контроля, нельзя отнести к внешнему или внутреннему виду контроля. По субъектному составу и содержательно понятие административного правового контроля, используемое китайскими административистами, очень емкое.

*

• 1.    Конституция Китайской Народной Республики.

• 2.    Административный процессуальный кодекс КНР.

• 3.    Закон КНР о государственной компенсации.

• 4.    Закон КНР об административных наказаниях.

• 5.    Закон КНР об административном контроле.

• 6.    Закон КНР о пересмотре административных действий.

• 7.    Поправки к Конституции Китайской Народной Республики. Л.М. Гудошников. – В кн.: Новое законодательство КНР. – Экспресс-информация, №9. - М.: «Центр научной информации и документации ИДВ РАН», 1999.

• 8.    Жэньминь жибао, 17.03.1999.

• 9.    Фали сюэ (Теория права). Под гл. ред. Чжан Вэнь-сяна. – Пекин, 1997. (на китайском языке).

• 10.    Лю Пин, Чжу Сяомин. Дуй синчжэн дэ цзяньду сяньчжуан пигу цзи дуйцэ баогао (Доклад с оценкой контроля в административной сфере). (на китайском языке).

• 11.    Синчжэн фа юй синчжэн сусун фа (Административное право и административно-процессуальное право). Под гл. ред. Цзян Минань. Пекин.2005. (на китайском языке).

• 12.    Центральное правительство КНР. URL: 14. Правовое управление Государственного Совета

• 13.    Национальное управление аудита КНР. URL: 15. Министерство экономического развития РФ URL:

*   *

Интернет-ресурсы:

                                        КНР. URL: