Менеджмент знаний в сфере государственного управления: кейс проектов государственно-частного партнерства

Одной из главных тенденций развития современного общества является возрастание в нем роли информации и знаний. Ряд исследователей для характеристики экономики XXI века применяют термин «экономика знаний» (Тапскотт, Махлуп, Друкер) [7, с. 115]. Основой экономики знаний являются экономически значимые знания – интеллектуальные ресурсы, использующиеся предприятием для получения дохода и преобразующиеся в интеллектуальный капитал. Доля интеллектуального капитала в современном высокотехнологичном предприятии уже сейчас может составлять до 85% [2, с. 10].

В экономике знаний интеллектуальные ресурсы определяют добавленную стоимость бизнеса. Превышение рыночной стоимости компании над ее балансовой стоимостью связано с объемом и эффективностью их использования предприятием [2, с. 30]. Конкурентные преимущества предприятия на рынке обеспечиваются эффективностью использования интеллектуальных ресурсов для выпуска продукции [3, с. 5]. Экономика знаний формирует класс работников, «золотых воротничков», которые являются главными носителями корпоративных знаний и создателями новых, определяющих иннова-

ГРНТИ 06.81.23

Анна Сергеевна Тархова – аспирант кафедры информатики Санкт-Петербургского государственного экономического университета, начальник отдела инвестиционного маркетинга консалтинговой компании «Агентство ПМА».

Статья поступила в редакцию 19.02.2020.

ционный потенциал компании [9]. Применение основанных на знаниях современных управленческих и информационных технологий позволяет компаниям сокращать издержки при одновременном увеличении ассортимента и объемов выпускаемой продукции и услуг.

Доминирование интеллектуальных ресурсов ставит перед всеми экономическими агентами задачу по изменению управленческих моделей и их инфраструктуры. Государство как менеджер национальных ресурсов в масштабе страны также должно трансформировать свою систему управления.

Государственное управление и экономика знаний

На текущий момент почти в каждом государстве принята своя программа для трансформации системы государственного управления к вызовам экономики знаний. Например, в России трансформация государственного управления в условиях экономики знаний проводится в рамках национальной программы «Цифровая экономика» [6]. Национальная программа предусматривает работу по адаптации государственной системы управления к реалиям современной экономики. Программа содержит 6 ключевых направлений: совершенствование нормативного регулирования, модернизация информационной инфраструктуры, создание кадров для цифровой экономики, обеспечение информационной безопасности, развитие цифровых технологий и внедрение цифрового государственного управления.

Однако «цифровизация» государственного управления обеспечит лишь соответствующую экономике знаний инфраструктуру. Чтобы быть эффективным участником рынка в экономике знаний, государство должно целенаправленно управлять интеллектуальными ресурсами, задействованными в исполнении государственных функций. Необходимо говорить о внедрении менеджмента знаний в системе государственного управления.

Концепция менеджмента знаний (knowledge management) как самостоятельного направления в менеджменте появилась в конце ХХ века [11]. Менеджмент знаний (МЗ) – это целенаправленная организация деятельности компании, где интеллектуальные ресурсы, знания рассматриваются как главный стратегический фактор успеха. Управление знаниями включает в себя процессы по выявлению, созданию, распространению, обработке, хранению и предоставлению для использования знаний внутри предприятия [13].

Мировая практика свидетельствует об актуальности внедрения МЗ в различных сферах государственного управления, среди которых: системы местного и регионального управления, электронное правительство и электронные услуги, судебная власть, здравоохранение и образование и др. [10]. Заслуживают внимания и отдельные практические кейсы, например, внедрение сетевых технологий и экспертных сообществ для выдачи патентов в Ведомстве по патентам и товарным знакам США [5]. Применение менеджмента знаний в данном кейсе позволило значительно повысить эффективность работы государственного ведомства за счет привлечения частных экспертов к обсуждению патентных дел в онлайн формате.

В России также развивается МЗ в государственной сфере. В специализированном российском стандарте переведена и структурирована лучшая иностранная практика [4], проводятся эмпирические исследования применяющихся методов менеджмента знаний. В работе исполнительных органов государственной власти (ИОГВ) практикуются отдельные инструменты МЗ, например, проведение семинаров по обмену опытом между региональными чиновниками, использование типовой документации, проведение общественных обсуждений, использование специализированных экспертных систем.

Тем не менее, на текущий момент отсутствуют согласованная стратегия и методики менеджмента знаний в различных областях системы государственного управления. Целенаправленный МЗ позволит настроить работу органов государственной власти с фокусом на процессы использования знаний и информации при управлении общественными ресурсами. Можно сказать, что на основе внедрения МЗ государство может стать «самообучающейся организацией» в масштабе страны [1]. Такая самообучающаяся организация сопоставима с живым организмом, обладающим способностью адаптироваться к изменяющимся условиям внешней среды. Она должна иметь организационный интеллект, который на основе обучения примерами, опытом и историческими событиями формирует новые решения в отношении будущих задач и проблем. В самообучающейся организации должно быть внедрено «научение с одинарной и двойной петлями» [1, с. 105], основанное на практике МЗ.

Автор предлагает рассмотреть особенности менеджмента знаний в государственном управлении на примере реализации проектов государственно-частного партнерства.

Проекты государственно-частного партнерства как область знаний

Проекты государственно-частного партнерства (ГЧП) являются одним из ключевых инструментов привлечения внебюджетных инвестиций для реализации государственных программ. Основными сферами применения этого механизма являются проекты строительства, реконструкции, финансирования и эксплуатации объектов общественной инфраструктуры. В России наработан значительный опыт применения ГЧП для объектов транспортной инфраструктуры – аэропортов, автомобильных и железных дорог, тоннелей, мостов; объектов коммунальной инфраструктуры – систем водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения, заводов по утилизации и переработке мусора; объектов социальной инфраструктуры – больниц, поликлиник, школ, детских садов, музеев.

В проектах ГЧП частный сектор берет на себя обязательства по разработке, строительству, финансированию и управлению объектами общественной инфраструктуры в соответствии с параметрами и стандартами, установленными государством. Частный сектор покрывает свои расходы и получает прибыль за счет государственных платежей, размер которых зависит от результатов, достигнутых в соответствии с заданными параметрами реализации проекта. Также используется модель, где частный партнер получает доход от коммерческой эксплуатации объекта.

С точки зрения менеджмента, реализация проектов ГЧП находится на пересечении проектного управления [8], инвестиционного проектирования и управления строительством. Для каждого проекта характерны индивидуальная инженерно-техническая структура (состав объекта), правовая модель (обязательства сторон и распределение рисков) и финансово-экономическая схема (механизм возврата инвестиций). В процессе реализации проектов ГЧП требуются навыки проведения переговоров, коммуникаций с инвесторами, знание бюджетного процесса и другие административные и управленческие компетенции.

При этом, для государственного сектора проекты ГЧП являются одной из форм закупочной деятельности, обладающей большей гибкостью в части формирования условий соглашения с поставщиком. Государственной стороне необходимо сравнивать данную форму закупок с традиционными «госзакупками», в которых жизненный цикл создания и управления объектом разделяется на отдельные контракты, а финансирование осуществляется чаще всего только за счет бюджетных средств. На практике для сравнения форм закупок в ИОГВ используются показатели соотношения це-на/качество (value for money) и оценки рисков.

Учитывая перечисленные факторы, можно сделать вывод о том, что для подготовки и реализации проектов ГЧП необходимо использование глубоких профессиональных знаний, редких компетенций и практических навыков. Внедрение МЗ в сфере ГЧП позволит повысить качество их подготовки за счет увеличения эффективности использования интеллектуальных ресурсов. Актуальность внедрения МЗ в сфере проектов ГЧП также подтверждается наличием соответствующей иностранной практики [12]. Для выделения конкретных задач МЗ, рассмотрим подробнее бизнес-процессы подготовки и реализации проектов ГЧП.

Трансфер знаний в жизненном цикле проекта ГЧП

Жизненный цикл проекта ГЧП в ИОГВ состоит из этапов инициации, планирования, коммерческого и финансового закрытия, контроля строительства и этапа контроля эксплуатации. Для каждого из этапов характерны свои особенности в части процессов трансфера информации и знаний по проекту.

На этапе инициации происходит принятие решения о необходимости реализации проекта. Первичная информация по проекту проходит через различные участвующие в инициации ИОГВ, осуществляется сбор данных и экспертных мнений, анализ проектов-аналогов, обсуждение идеи проекта на совещательном органе в области инвестиций (например, Инвестиционном совете региона). Для эффективной работы необходима настройка механизмов межведомственного взаимодействия и трансфера информации и знаний между всеми участвующими в проекте органами власти, учет особенностей проектной системы управления региона.

В рамках этапа планирования (подготовки обоснования проекта) определяются оптимальные параметры реализации проекта, в том числе инженерная и технико-экономическая структура объекта, условия финансирования и возврата инвестиций, организационно-правовая форма. При этом, происходит совместная работа специалистов из различных областей компетенций (инженеров, экономистов, финансистов, юристов и управленцев), что ставит задачу создания условий для совместной ра- боты и трансфера междисциплинарных знаний. Кроме того, встает вопрос привлечения узких экспертных компетенций по специализированным объектам инфраструктуры (аэропортам, железным дорогам, морским портам, объектам ЖКХ и др.), а также использования знаний об инновационных технологиях и методах работы. Привлечение сторонних экспертов определяет задачи МЗ по трансферу знаний между привлеченными экспертами и ИОГВ. Отдельно необходимо отметить важность учета экологического и культурологического аспекта на планируемой территории реализации проекта, что добавляет задачу трансфера знаний от местных организаций и сообществ. Также существует необходимость создания банка знаний по ранее реализованным проектам, который можно будет использовать в процессе работы с новыми проектами, учитывать опыт различных регионов и стран.

Этап коммерческого и финансового закрытия включает в себя проведение тендерных процедур, переговоры и юридическое оформление взаимоотношений сторон, участвующих в проекте, организацию привлечения финансирования. Непосредственно на этом этапе происходит делегирование общественно значимой услуги (создание объекта общественной инфраструктуры и оказание «инфраструктурных» услуг населению с его использованием) частному сектору. При этом государственный сектор должен установить ключевые показатели деятельности и механизмы контроля для частного сектора, но одновременно оставить частному сектору возможность для внедрения инноваций и эффективного управления объектом инфраструктуры. Соответственно, для МЗ появляется задача по трансферу знаний между государственным и частным сектором в отношении ключевых показателей деятельности и методов управления создаваемым объектом инфраструктуры.

В рамках этапа строительства и эксплуатации происходит создание объекта инфраструктуры и его эксплуатация в соответствии с целевыми показателями, установленными сторонами проекта. В процессе работы частного сектора создается уникальное предприятие – специальная проектная компания (СПК). Сотрудники СПК становятся носителями уникальных знаний о фактическом строительстве и эксплуатации объекта. МЗ должен обеспечить трансфер их знаний в государственный сектор и последующее использование в новых проектах на этапах планирования и коммерческого закрытия. При этом участники таких проектов чаще всего географически удалены друг от друга, проекты обладают высокой продолжительностью (жизненный цикл может составлять несколько десятилетий), что обуславливает необходимость трансфера персонифицированных знаний в формализованный вид, формирование ИТ-инфраструктуры с четкой системой организации знаний.

Заключение

Менеджмент знаний может стать основой для адаптации системы государственного управления к вызовам экономики знаний. Для разработки конкретных методик менеджмента знаний необходимо исследование практических кейсов работы ИОГВ.

Актуальность менеджмента знаний в сфере проектов ГЧП обусловлена высокой стоимостью интеллектуальных ресурсов, использующихся для их подготовки и реализации. Менеджмент знаний должен быть направлен на решение задач по трансферу знаний на каждом этапе жизненного цикла проекта ГЧП. Учитывая концепцию «самообучающейся организации», менеджмент знаний поможет настроить работу ИОГВ таким образом, чтобы создать механизмы обучения и накопления опыта реализации проектов ГЧП. Это обеспечит повышение качества их подготовки и реализации.

Результаты исследования кейса ГЧП могут быть также использованы для внедрения менеджмента знаний в других областях государственного управления.