Местное и центральное управление: кавказское наместничество и Владикавказская городская дума: опыт взаимодействия (начало XX в.)

П роцесс формирования административной системы на Кавказе в XIX – начале XX в. остается одной из ключевых тем российской историографии.

Анализ политико-административной модернизации на Северном Кавказе в XIX – начале XX в. нашел отражение в ряде работ современных исследователей [Айларова 2003; Невская, Кондрашева 2011; Дорская 2015; Прасолов 2016; Кобахидзе 2010]. Значительное внимание в историко-правовых исследованиях уделяется формированию, правовому статусу и функционированию государственных институтов в начале XX в. Вместе с тем понимание характера и особенностей функционирования бюрократического аппарата в позднеимперский период невозможно без изучения местной администрации. В настоящей статье мы попытаемся восполнить этот пробел и рассмотрим взаимоотношения кавказского наместника и местной власти Терской области.

В ходе исторического развития Россия присоединила огромные территории. Российская империя была поливариантно организованным государством с многокомпонентной и многофакторной системой управления. Здесь можно выделить целый спектр различных форм государственного объединения, определяемых как децентрализация, автономия, протекторат, генерал-губернаторства, наместничества, отдельно организованное в административном отношении управление казачьим населением и т.д. На различных территориях империи существовала своя организация суда и управления, различные формы сочетания российских и национальных правовых норм, дореформенных и пореформенных порядков. Управление и судебная реформа на национальных окраинах империи регламентировались особыми законами.

Кавказское наместничество представляло собой крупнейшую административно-территориальную единицу империи. Интеграция северокавказских народов в состав Российской империи сопровождалась длительным процессом формирования системы управления краем – от попыток перенести на кавказскую почву систему российских институтов управления до организации управленческих структур, приемлемых для горского населения края.

Если перечислять основные особенности административного устройства Северного Кавказа до 70-х гг. XIX в., то можно отметить, что власть была сосредоточена в руках одного лица, пользовавшегося особым личным доверием императора. В аппарате управления проводились попытки разграничения функций военной и гражданской властей, однако «фундаментальные основы стратегии управления кавказским регионом, выражавшиеся в доминирующих позициях военной власти в процессе административного подчинения региона, не были нарушены» [Невская, Кондрашева 2011: 178].

В начале XX в. отношения кавказского наместника с центром строились на основе ответственности перед императором и надзора со стороны Совета министров и образованного нового органа власти – Государственной думы. Первые серьезные шаги по преобразованию системы управления на Северном Кавказе в начале XX в. были предприняты И.И. Воронцовым-Дашковым, занимавшим пост наместника с 1905 по 1915 г. Структурные преобразования наместничества по плану И.И. Воронцова-Дашкова должны были кардинально изменить всю систему управления регионом. Предполагалось, что наместник должен активно сотрудничать как с центральными органами власти, так и с управленческими структурами внутри наместничества и согласовывать с ними свою деятельность. В целях эффективного осуществления правительственного курса на Кавказе И.И. Воронцов-Дашков предложил привлекать на государственную службу представителей местного населения. В своей программе по «умиротворению края» наместник отмечает, что «для выяснения местных нужд теперь же будут собраны совещания представителей населения» [Дякин 1998: 482]. Также Воронцов-Дашков предлагал реорганизовать Совет при наместнике, расширив его состав за счет представителей местной общественности. Для всемерного содействия наместнику в непосредственное подчинение И.И. Воронцова-Дашкова переводились все местные государственные учреждения.

Преобразовательная программа И.И. Воронцова-Дашкова охватывала широкий спектр реформ: решение земельного вопроса, поэтапную реформу судопроизводства, предусматривавшую участие местного населения, введение института присяжных заседателей в Терской области, реформирование системы местного управления для введения земских учреждений, реформу народного просвещения с предложением открыть университет и политехнический институт и многое другое.

В административном становлении и развитии Терской области важнейшую роль сыграл город Владикавказ – экономический, культурный, железнодорожный, промышленный и торговый центр региона. К началу XX в. Владикавказ был самым крупным городом Терской области. С введением в 1875 г. во Владикавказе местного самоуправления город стал интенсивно развиваться. Владикавказская городская дума сыграла важную роль в превращении города в центр экономического и культурного развития края.

Во Владикавказе находились все гражданские и военные учреждения обла-сти1. В 1901 г. по решению Государственного совета городское общественное управление в городах Терской области Владикавказе, Моздоке, Пятигорске,

Кизляре, Георгиевске и Грозном передавалось из ведения военного министерства под контроль министерства внутренних дел [Невская, Кондрашева 2011: 185]. Общественное городское управление находилось под властью городской чиновничьей администрации. Губернатор следил за законностью действий городского управления. Так как в Терской области не были введены земские учреждения, полномочия земского начальника были отданы в руки атаманов отделов, что привело к усилению их власти.

Быстрый рост административного аппарата за счет российского военного чиновничества, произвол полиции, а также мало продуманное, совершенно не учитывающее местных особенностей распространение на Терскую область законов, действовавших во внутренних губерниях империи, обострили глубокие противоречия между представителями власти и горским населением.

Наместник в первую очередь обращает внимание на земельный вопрос, ожидавший своего решения со времен покорения Кавказа. В начале XX в. ввиду усилившегося процесса обезземеливания разных категорий сельского населения, в т.ч. и казачества, необходимость четкого регулирования земельных отношений стала особенно очевидной. Если паевые наделы у терских казаков составляли в 1890 г. в среднем 21,5 дес., то в 1905 г. – 17,5 дес. Оставшиеся в запасе земли войсковое начальство сдавало в аренду горцам. В нагорной полосе этот процесс принял угрожающий характер. К 1917 г. из-за прироста населения их размер сократился до 0,01–0,3 дес. [Матвеев 2002: 17].

В 1905 г. начала свою деятельность по упорядочению земельного устройства нагорной полосы Терской области так называемая Абрамовская комиссия (по имени ее председателя – чиновника штаба Кавказского военного округа Абрамова). Трехгодичная работа комиссии дала следующие результаты: ввиду крайнего малоземелья в Терской области все земли нагорной полосы были объявлены казенными, и на этом основании комиссия постановила отобрать земли у частных владельцев, что вызвало крайнее разочарование у населения. В связи с данным постановлением комиссии на имя кавказского наместника поступали прошения, ходатайства, протесты, докладные записки, содержавшие просьбы об отмене изъятия частных земель. С таким же прошением к наместнику даже явилась депутация от горцев Терской области.

И.И. Воронцов-Дашков прекрасно знал, как обстоят дела в нагорной полосе Терской области. В частности, говоря об осетинах, он особо отметил, что имеющаяся у них пахотная земля «далеко не удовлетворяет насущных потребностей их» [Дарчиева 2015: 159]. Записка о необходимости справедливого законопроекта о землеустройстве нагорной полосы на имя наместника поступила и от члена Владикавказской городской думы Г.В. Баева. В 1911 г. Г.В. Баев выступил с критическим анализом итогов работы Абрамовской поземельной комиссии, касавшихся социального устройства и форм землевладения в горной Осетии. Ошибкой комиссии член Владикавказской городской думы считал разработку проекта на неверной основе «отрицания за местным населением права собственности на землю, тем самым стремления обратить эти земли в казенные статьи, а население – в государственных оброчных крестьян» [Баев 1911: 14]. По распоряжению наместника Баев был допущен к работе правительственных комиссий, где последовательно защищал права горцев на их землю.

В своей программе наместник выступает за проведение в регионе земской реформы, в ходе которой должно быть введено земское самоуправление. Канцелярия наместника разработала план созыва окружных и областных, а также уездных и губернских совещаний с привлечением к обсуждению представителей местных общественных сил. Почва для введения земских учреж- дений на Кавказе уже была подготовлена. По мнению наместника, сельские управления рассматривались в качестве низших ступеней земств, а компетенции уездных земств предполагалось расширить за счет прав, принадлежащих губернским управлениям. Вопрос о введении земских учреждений неоднократно становился предметом совещаний аппарата наместника с местными представителями. Этот же вопрос вновь был поднят участниками открывшегося в июне 1913 г. в Тифлисе съезда кавказских деятелей. На съезде выступил городской голова Владикавказской думы с проектом и пояснительной запиской о введении земских учреждений в Терской области по положению «о земских учреждениях на губернии Астраханскую, Ставропольскую и Оренбургскую» [Дарчиева 2011: 101]. Владикавказский городской голова указывал, что в «губерниях Астраханской и Оренбургской имеется, как и в Терской области, – незначительное казачье население со своими землями и особым устройством, а также кочевые инородцы, это не остановило Государственную Думу над вопросом о введении земских учреждений в этих губерниях» [Дарчиева 2011: 101]. Однако, несмотря на усилия наместника, местных сил Владикавказа, земское самоуправление в Терской и Кубанской областях не было введено. Только после Февральской революции 1917 г. Временное правительство 21 мая 1917 г. утвердило Положение о волостном земском управлении применительно к Терской области.

27 апреля 1906 г. начала работу первая Государственная дума Российской империи. Наместник отстаивал перед центральной властью право представителей Кавказа на участие в работе Думы. Публикация Положения о выборах вызвала оживленное обсуждение, после чего наместнику в многочисленных письмах, телеграммах и записках стали поступать предложения изменить нормы представительства таким образом, чтобы они более полно и справедливо отражали интересы народов Терской области. Присяжный поверенный, член Владикавказской городской управы Г.В. Баев обратился к наместнику с Запиской о выборах членов в Государственную Думу от Терской области1, в которой он подчеркнул, что Положение не учитывает интересы миллионного населения Терской области, и предложил закрепить за горскими народами право иметь своего представителя в Думе. Однако это предложение Г.В. Баева не было реализовано.

Резюмируя сказанное выше, приходим к следующему выводу. И.И. Воронцов-Дашков и возглавляемая им кавказская администрация продемонстрировали новый подход в деле управления Кавказом, основанный на тесном сотрудничестве наместника как с органами центральной власти, так и с местными структурами управления Терской области. Он учел все просчеты предыдущего управления и предложил комплекс реформ для обеспечения прочных позиций империи в регионе.