Местное самоуправление и его внутренний контроль

Реформа местного самоуправления на основе Федерального закона № 131-ФЗ о принципах местного самоуправления выдвинула целый ряд актуальных непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления и укрепления в его системе народовластия, так и совершенствования института муниципального управления и контроля.

Очевидной становится проблема повышения эффективности самоконтроля в системе местного самоуправления. Внутренний контроль в муниципальном образовании основывается на деятельности органов местного самоуправления, в компетенцию которых входят вопросы организации и осуществления контроля за деятельностью иных органов и должностных лиц муниципальных образований. Механизм муниципального контроля становится не полным, если в него не включать основного субъекта местного самоуправления - население.

Несмотря на значительное совершенство нормативно-правового регулирования, в правовой базе муниципального контроля остается достаточное количество пробелов и неопределенностей. В этой связи «...по-прежнему важными остаются выработка и принятие принципиальной позиции о мерах развития и совершенствования правовой и организационной базы муниципального контроля, направленной на создание его субъектам реальных возможностей для эффективного осуществления своей деятельности в интересах населения»

В системе местного самоуправления эти и другие функции контрольной деятельности призван обеспечивать муниципальный контроль.

Муниципальный контроль - контроль, осуществляемый субъектами муниципальных правовых отношений, за обеспечением местного самоуправления, за решением вопросов местного значения, за исполнением органами и должностными лицами муниципальных образований переданных им отдельных государственных полномочий, за соответствием дея тельности органов и должностных лиц муниципальных образований уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

Муниципальному контролю присущи те общие черты, которые характерны для государственного контроля. Вместе с тем муниципальный контроль имеет и свои особенности.

Субъектами муниципального контроля являются органы и должностные лица муниципальных образований, население, граждане, обладающие по закону и в соответствии с уставом муниципального образования способностью иметь и осуществлять права и юридические обязанности в области контрольной деятельности.

Объектами муниципального контроля являются определенные общественные отношения, связанные с осуществлением в границах муниципального образования местного самоуправления, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина, соблюдением на территории муниципального образования физическими и юридическими лицами установленных законодательством и муниципальными правовыми актами требований и правил (порядка) осуществления того или иного вида деятельности, отнесенных к компетенции органов и должностных лиц муниципального образования.

Основными задачами муниципального контроля являются следующие:

• 1)    выявление отклонений от требований нормативных правовых актов, установленных норм, правил и стандартов, а также оценка эффективности, рациональности и целевого расходования денежных средств местного бюджета и использования материальных ресурсов муниципального образования на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях привлечь виновных к юридической ответственности;

• 2)    анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информирование о результатах контроля органов власти муниципального образования и местного сообщества;

• 3)    профилактика различных видов нарушений исполнительской дисциплины;

• 4)    принятие необходимых мер по результатам контроля и осуществление контроля за их исполнением.

Муниципальный контроль осуществляется как специальными органами контроля (контрольным органом муниципального образования, ревизионной комиссией, счетной палатой), так и всеми органами и должностными лицами муниципальных образований вследствие того, что контроль является неотъемлемой частью всякой власти и всякого управления. Муниципальный контроль многоаспектен. Он включает различные функции, полномочия, предметы, виды и формы, обладает различными средствами воздействия на объекты контроля и их должностных лиц, не соблюдающих исполнительскую дисциплину Муниципальный контроль должен быть нацелен на то, чтобы быть надежным средством обеспечения исполнительской дисциплины, улучшения результативности функционирования местного самоуправления, снижения расходов на муниципальное управление.

Полномочия субъектов муниципального контроля распространяются в пределах, установленных законодательством, не только на муниципальные организации, но и на различные государственные, частные, общественные организации, расположенные на территории муниципального образования.

Принципами муниципального контроля являются всеобщность, законность, системность, объективность, профессионализм, независимость, гласность, экономичность, результативность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, недопустимость причинения неправомерного вреда при проведении контроля, опора на общественные объединения и граждан.

Ведущая роль в сфере муниципального контроля принадлежит представительному органу муниципального образования. Контроль представительного органа муниципального образования, его постоянных комиссий и депутатов включает в себя следующие направления:

• 1)    контроль за обеспечением соблюдения и защиты прав и свобод человека и граждани

на на территории муниципального образования;

• 2)    контроль за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения;

• 3)    контроль за осуществлением органами и должностными лицами муниципального образования переданных им отдельных государственных полномочий;

• 4)    контроль за соответствием деятельности органов и должностных лиц муниципального образования уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительным органом муниципального образования.

Контроль представительного органа муниципального образования, его постоянных комиссий и депутатов осуществляется посредством следующих форм и методов:

• 1)    организация и проведение расследований представительным органом муниципального образования, депутатских расследований;

• 2)    организация и проведение публичных слушаний для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, в том числе в обязательном порядке проектов устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений, местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, вопросы преобразования муниципального образования;

• 3)    заслушивание отчетов, сообщений и информаций главы муниципального образования, главы местной администрации, руководителей иных органов и должностных лиц муниципального образования, руководителей органов местной администрации, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по различным вопросам осуществления местного самоуправления;

• 4)    утверждение и принятие местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования и отчетов об их исполнении, структуры местной администрации и положений об органах местной администрации;

• 5)    дача согласия главе местной администрации на назначение заместителей главы местной администрации, руководителей органов местной администрации;

• 6)    направление депутатских запросов органам и должностным лицам муниципального образования, руководителям органов местной администрации, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений;

• 7)    истребование необходимых документов и материалов по готовящимся и рассматриваемым вопросам в представительном органе, его комиссиях и рабочих группах.

Действенной формой контроля представительных органов за деятельностью органов и должностных лиц муниципального образования являются их отчеты перед представительными органами, в ходе которых могут быть высказаны замечания и предложения, вынесена оценка их работе, а при необходимости принято решение о недоверии (доверии).

Одной из наиболее важных форм контроля за деятельностью местной администрации является рассмотрение и утверждение представительным органом представляемого главой местной администрации проекта местного бюджета - основного документа социально-экономического развития муниципального образования.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г представительный орган в ходе принятия и исполнения местного бюджета осуществляет следующие формы финансового контроля (ст. 153):

• - предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов решений о местном бюджете и иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам;

• -текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения местных бюджетов на заседании постоянных комиссий, рабочих групп представительного органа муниципального образования, в ходе публичных слушаний и в связи с депутатскими запросами;

  -последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении местного бюджета.

По аналогии с указанными формами финансового контроля представительные органы муниципальных образований осуществляют свой контроль как на стадии утверждения, так и на этапе исполнения схем территориального планирования, генеральных планов, всех планов и программ развития муниципального образования.

Для контроля представительными органами используются различные формы дея-

Местное самоуправление _________________ и его внутренний контроль тельности: проверки; получение объяснений; проверки данных учета и отчетности; отчеты депутатов и должностных лиц перед избирателями, населением, трудовыми коллективами и общественными объединениями; депутатские запросы; публикации в средствах массовой информации; письменные и устные обращения граждан; различные формы надзора и мониторинга и иные формы.

Задачами контроля представительных органов являются выработка и принятие мер, направленных на корректировку политики, планов и программ деятельности в целях преодоления негативных и поддержки позитивных тенденций; предупреждение и пресечение правонарушений, а в определенных случаях и привлечение к ответственности виновных в соответствии с действующим законодательством.

Депутату принадлежит ведущая роль в деятельности представительного органа муниципального образования. От того, насколько депутат активно, творчески выполняет свои полномочия, зависит в конечном счете успешная работа всего представительного органа.

Участвуя в работе представительного органа, его комиссиях, депутаты решают различные вопросы местного значения, принимая по ним решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Они организуют проведение принятых решений в жизнь, осуществляют контроль за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Общественный контроль за осуществлением местного самоуправления вправе осуществлять политические партии, различные общественные объединения, профсоюзы, органы территориального общественного самоуправления и органы общественной самодеятельности, трудовые коллективы, средства массовой информации, а также отдельные граждане. Все эти субъекты выступают от имени общественности и граждан, а не от имени государства и органов местного самоуправления.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправле- ния. Это во многом обусловливает формы и содержание общественного (гражданского) контроля за осуществлением местного самоуправления.

В этой связи контрольная деятельность, как правило, не обладает правовым властным характером, а носит общественный характер. Общественный контроль использует прежде всего меры общественного воздействия, а также обжалование противоправных решений и действий (бездействие) виновных органов и должностных лиц местного самоуправления в суды, правоохранительные органы, а также в муниципальные органы в порядке подчиненности.

Органы и должностные лица муниципального образования обязаны осуществлять свою деятельность открыто, гласно, обеспечивать возможность получения гражданами, общественными объединениями, средствами массовой информации полной и достоверной информации о деятельности муниципальных органов, не составляющей охраняемой законом тайны. Все это создает необходимые условия для осуществления широкого и всестороннего общественного контроля.

Законодательство и практика предоставляют гражданам и общественным объединениям достаточно широкий круг форм для осуществления местного самоуправления и контроля за ним через муниципальные органы и их должностных лиц. В числе этих форм -правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, опросы граждан, собрания (конференции) граждан, письменные и устные обращения граждан в органы местного самоуправления, наказы избирателей, народное обсуждение проектов муниципальных правовых актов, отчеты депутатов перед избирателями, отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование и иные виды деятельности, не противоречащие законодательству

Действенность общественного контроля прямо зависит от становления в муниципальных образованиях сильных местных сообществ, от стимулирования и развития общественной активности граждан. Все чаще в принимаемых законах закрепляются правовые нормы, устанавливающие требования, чтобы каждое социально значимое решение органа муниципального образования пропускалось через механизмы общественного согласования.

Государственный и общественный контроль способствуют повышению правовой культуры в системе местного самоуправления, повышению эффективности в управлении территорией, недопущению фактов беззакония и безответственности.

Важнейшим элементом экономической безопасности страны является финансовая безопасность. Сущность финансовой безопасности государства (в данном случае - России) в целом можно определить как состояние экономики, при котором обеспечивается формирование положительных финансовых потоков государства в объемах, необходимых для выполнения его задач и функций.

Особую же роль в решении данной проблемы, как представляется, должна играть действенная система государственного финансового контроля. Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти.

Конкретным субъектом государственного финансового контроля, наряду с другими органами, является Счетная палата РФ Счетная палата РФ была создана для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению. Правовой статус Счетной палаты является наиболее высоким среди всех иных федеральных органов, осуществляющих контрольную деятельность, за исключением Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ Это единственный федеральный контрольный орган, осуществляющий свою деятельность на основе соответствующего федерального закона. Правовой статус Счетной палаты РФ определен Конституцией РФ (ч. 5 ст. 101), Федеральным законом от 11 января 1995 г «О Счетной палате Российской Федерации» и другими законами РФ

К специализированным контрольным органам муниципального образования в соответствии сп. 1 ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ о принципах местного самоуправления относится контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др., которые образуются в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета муниципального образования, отчета о его исполнении.

Основными видами деятельности контрольных органов являются проведение комплексных и тематических проверок по отдельным разделам и статьям бюджета, целевых бюджетных фондов; экспертиза проектов местного бюджета, отчетов о его исполнении; анализ нарушений в бюджетном процессе; подготовка и представление отчетных, аналитических и информационных документов по вопросам их ведения; контроль за порядком управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Формирование контрольных органов предусматривает два способа: во-первых, они могут избираться на муниципальных выборах, а, во-вторых, контрольный орган может формироваться думой. Первый вариант является дорогостоящим и имеет к тому же много неясностей. Совершенно очевидно, что избирательное законодательство в его полном объеме к таким выборам не применимо. Вот почему данный вариант формирования контрольного органа, на наш взгляд, не найдет последователей, хотя в этом случае контрольноревизионный орган становится в наибольшей степени самостоятельной структурой в систе-

Местное самоуправление _________________ и его внутренний контроль ме местного самоуправления. Второй вариант менее затратный, более оперативный, а главное эффективный, поскольку представительная власть получает рычаги влияния на новую структуру Формирование контрольного органа думой предусматривает либо избрание, либо назначение, либо сочетание той и другой формы. Так, председатель контрольного органа может избираться на срок, установленный думой. В то же время его специалисты назначаются на должность представительным органом по результатам конкурса.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Все результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, должны быть обязательно опубликованы либо обнародованы иным способом.

Таким образом, местному самоуправлению необходим действенный и слаженный внутренний контроль, который должен быть нацелен не только на соблюдение законности, но и на целесообразность и рациональность действий и принимаемых органами местного самоуправления решений.

Статья поступила в редакиию 12 мая 2008 г.