Местное самоуправление как демократический институт власти

С егодня ни у кого уже не вызывает сомнения утверждение о том, что главной предпосылкой демократического развития нашей страны выступает становление и успешное развитие гражданского общества. Вместе с тем практика российских реформ, проводимых правительством, со всей очевидностью показала, что без создания сильного государства данная цель представляется едва ли достижимой, и в такой ситуации принципиально важной и актуальной становится задача выявления форм и механизмов взаимосвязи гражданского общества и государства.

Одним из основных способов разрешения данной проблемы, обеспечивающей демократический характер взаимодействия сильной государственности и высокой гражданской активности, является местное самоуправление.

При этом следует особо подчеркнуть, что вопросы демократии и местного самоуправления как никогда актуальны именно в наши дни, причем эта актуальность обнаруживается не только в практической, но и в теоретической плоскости. Р-езультаты муниципального строительства в Р-Ф показывают, что данная проблема требует к себе самого пристального внимания и серьезного изучения, поскольку во многом бессистемная, непродуманная и теоретически слабо обоснованная практика реформирования административно-территориальной организации российского общества в постсоветский период привела к очевидным для всех промахам и негативным последствиям. Б-олее того, нельзя не отметить, что вопросы функционирования демократического государства и местного самоуправления сравнительно редко рассматривались во взаимосвязи и целостности.

АЛИЕВ

Тимур

Загидович – кафедра правовых основ управления МГу им. М. В. Ломоносова

Е-ще одним фактором, определяющим особую значимость проблем самоуправления для Р-оссии, является продолжающийся процесс реформирования политической системы, попытки найти оптимальное соотношение между исполнительными, законодательными и судебными органами, между центром и регионами2.

Только на основе всестороннего и добросовестного анализа указанных проблем может быть выработана та модель самоуправления, которая синтезирует в себе традиции и историческую предрасположенность самого российского народа, современный отечественный и зарубежный опыт в этой области. Б-ез научного обоснования такой модели вряд ли возможны не только подлинно демократическая организация граждан на локальном уровне, но и становление правового государства и гражданского общества в Р-оссии, создание условий для формирования самоценного полноправного и активного гражданина1.

К сожалению, в сознании большинства российских граждан пока еще преобладают формировавшиеся десятилетиями стереотипы по вопросам организации властных структур. Граждане слабо представляют суть местного самоуправления, а также свою роль и ответственность как первичных субъектов самоуправления, не преодолено отчуждение населения и отдельного индивидуума от публичной власти, не возникло достаточных предпосылок для социальной включенности граждан в решении проблем местных сообществ2.

Между тем результаты преобразования любых общественно-политических отношений во многом зависят от того, насколько люди, члены общества осознают суть происходящего и их итоги. Кроме того, многие представители публичной власти, включая государственных и муниципальных служащих, обладают низким уровнем организационной культуры и до сих пор находятся в плену устаревших традиций управления, что мешает в должной мере осознать те преимущества, которые может внести в их управленческую деятельность реализация местного самоуправления в Р-оссии.

Местное самоуправление, в отличие от государства, для решения местных задач обладает возможностью привлекать «невидимые» с государственного уровня местные ресурсы (природные, человеческие, географические и любые другие, присущие только данному территориальному уровню управления). В целом по стране они составляют значительную величину. Местное самоуправление в большей степени, нежели государственные структуры, восприимчиво к интересам и инициативам общественных организаций и самодеятельных групп, более мобильно в вопросе передачи своих отдельных полномочий таким самоорганизующимся группам. В опосредованном виде самоуправление реализуется через выборные органы сообществ. На местных выборах главную роль играет прямой контакт кандидата с избирателем, лицом к лицу. В интересах избранных руководителей сохранить этот контакт на весь срок их полномочий. Государственный чиновник подходит к населению как совокупности статистических категорий: назначенный управлять сверху, он несет ответственность в основном перед своим руководством и стремится угодить в первую очередь ему, и только во вторую – жителям территории, которой он управляет3.

К сожалению, интересы вышестоящего органа не всегда совпадают с интересами жителей данного района. Подход муниципального руководства к гражданам более индивидуализирован. Принимая управленческие решения, он имеет ввиду не безличные категории граждан, а жителей конкретных домов, учеников конкретных школ, пациентов вполне определенных поликлиник4.

Местное самоуправление отличается от государственного управления своим более адресным и конкретным характером. А-дресность и конкретность – это и есть те параметры, которые определяют качество коммунальных и социальных услуг населению, тех самых услуг, с которыми так плохо управляется государство.

Местное самоуправление играет исключительно важную роль в системе сдержек и противовесов, характерной для устойчивой модели федерации. Б-ез укрепления местного самоуправления, с одной стороны, и без ведения эффективной системы контроля и надзора за местным самоуправлением, с другой, невозможно выстроить нормальную систему федеративных отношений. Е-сли этого не сделать, начнется перекос – власть опять будет сконцентрирована на региональном уровне. А- это крайне неустойчивая модель федерации. В связи с этим местное самоуправление – естественный союзник федерального центра в противовес центробежным устремлениям региональных элит1.

Местное самоуправление гораздо ближе к идеалу самоуправления, чем государство, оно может существовать только при опоре на общность, являясь при этом базовым уровнем демократии. Взаимодействие с населением у органов местного самоуправления более тесное, чем у государственных органов, поскольку органы местного самоуправления занимаются повседневными нуждами жителей, и, безусловно, местное самоуправление является самым «массовым» уровнем власти. Е-сли демократия окрепнет на местном уровне, то это будет стимулировать укрепление демократии и на других уровнях власти.

А-лександр Солженицын в своей книге «Р-оссия на обвале», рассматривая вопрос местного самоуправления, справедливо отметил: «Повседневная реальная жизнь людей зависит – на четыре пятых или больше – не от общественных событий, а от событий местных, и поэтому – от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе. Именно так регулируется жизнь в странах Запада: через эффективное местное самоуправление, где каждый имеет возможность участвовать в решениях, определяющих его существование. И только такой порядок есть демократия»2.

Исходя из вышеизложенного, вполне очевидна значимость становления и развития местного самоуправления как важнейшего элемента конституционного строя Р-оссии. Оно представляет собой ту специальную «ветвь власти», которая, с одной стороны, участвует в решении общегосударственных задач, выполнении отдельных государственных полномочий, а с другой – наиболее полно учитывает интересы населения. Органы местного самоуправления укрепляют государс- твенную власть, делая ее более гибкой и эффективной. Они наиболее доступны для людей, максимально приспособлены к использованию ресурсов для удовлетворения потребностей населения.

Вместе с тем необходимо признать, что за текущую эффективность деятельности органов местного самоуправления прямую ответственность несет государство, которое, декларируя правовые экономические и организационные гарантии, до сих пор так и не создало действенную законодательную среду, необходимую для ответственного и независимого функционирования местного самоуправления. В этой связи исключительно важное значение приобретает формирование такой федеральной политики по поддержке развития местного самоуправления, которая рассматривала бы его шире, чем просто систему местной власти. Необходимо на основе его конституционного статуса развивать местное самоуправление как стратегический долгосрочный инструмент создания устойчивого гражданского общества в Р-Ф, для формирования гражданской инициативы и достижения общественного договора. Отношение к местному самоуправлению как к чему-то второстепенному означает полное непонимание его общегосударственного значения, которая состоит в необходимости строить местное самоуправление как власть, наиболее приближенную к людям.

Современное демократическое государство не может развиваться и успешно справляться со своими задачами бездействующей системы местного самоуправления. Как сказано в преамбуле Е-вропейской хартии местного самоуправления, органы местного самоуправления являются одной из главных основ демократического государства. Существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечиваетодновременноэффективное и приближенное к гражданам управление. Наличие организованного местного самоуправления много дает государству и в целом обществу, поскольку, как писал А-. И. Солженицын, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Но провозглашаемая в условиях хронического безденежья и нищеты самостоятельность муниципальных органов зачастую способствует лишь дискредитации идеи местного самоуправления в глазах населения. Ожидания, возлагавшиеся гражданами на местную власть, не оправдываются, что приводит к падению престижа не только местных и региональных, но и федеральных властей. Самоуправление означает, что местная власть наделяется своей собственной компетенцией, в которую никто не имеет права вмешаться до тех пор, пока эта компетенция осуществляется в соответствии с законом. Для этого, разумеется, местная власть должна иметь необходимые властные и финансовые рычаги, а органы власти вышестоящих уровней – возможности, полномочия и четко очерченные механизмы контроля и вмешательства. То есть речь должна идти о самостоятельности в осуществлении своей компетенции, и речь не может идти о независимости от государственной власти1.

Р-еальное становление местного самоуправления непосредственно зависит от включения в процессы организации жизни в городе, районе большинства граждан. Крайне важно создание системы информирования населения о деятельности органов местного самоуправления. Р-ечь идет не только об опубликовании решений, но и о целом комплексе мер единой информационной политики местных органов власти2.

Информирование населения о деятельности муниципальных органов в Р-оссии находится на стадии становления. На сегодняшний день эта функция местных властей в законодательстве только декларируется как обязанность, но не разработаны механизмы предоставления информации. Представляется целесообразным разработать и утвердить перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны предаваться гласности. Подобные меры позволили бы свести к минимуму манипулирование информацией в муниципальных органах, сделали бы реальным право каждого гражданина контролировать деятельность муниципальных органов3.

Местное самоуправление в Р-оссийской Федерации, как уже отмечалось, гарантировано Конституцией Р-оссии 1993 г. и принятыми федеральными законами. Однако на этапе его становления и развития как базового уровня публичной власти необходима государственная поддержка. Она обусловлена следующими причинами.

Во-первых, местное самоуправление, помимо вопросов местного значения, призвано решать те же задачи, которые стоят перед государством в целом, но в силу своих особенностей оно имеет несколько иные приоритеты в их решении (на первом месте – социальные и экономические задачи, и только затем – политические).

Во-вторых, местное самоуправление – власть «подзаконная». В силу этого оно требует для своего развития законодательного обеспечения со стороны государства, особенно на этапе его становления. Тем более что право населения на местное самоуправление порождает ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Кроме того, ресурсы, необходимые для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий, в частности, бюджетные средства и имущество, являются частью общегосударственных ресурсов и предоставляются государством. Здесь заложена кадровая, научная, информационная и другие виды поддержки местного самоуправления со стороны государства. Не следует забывать и о том, что в Р-оссии местное самоуправление исторически сложилось (пусть спонтанно и в отдельные периоды) по принципу «сверху вниз».

В-третьих, сама задача имеет общегосударственный характер, так как речь идет не о поддержке отдельно взятых муниципальных образований и не о разовом «вливании» финансовых средств во все муниципальные образования, а о создании и совершенствовании условий для эффективного функционирования всей системы публичной власти, в том числе и на местах.

В-четвертых, необходимость поддержки государством местного самоуправ- ления определяется тем, что эта задача имеет комплексный характер, в ее решении необходимо участие практически всех ветвей и структур государственной публичной власти. С одной стороны, это обусловлено законодательным обеспечением местного самоуправления, в котором принимают участие все ветви власти. С другой – в компетенцию местного самоуправления включены вопросы, связанные с деятельностью многих федеральных министерств и ведомств.

В-пятых, задача носит научно-методический характер и требует формирования и функционирования соответствующей научной школы и системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления, которые в дальнейшем могут быть использованы и на государственной службе.

В-шестых, местное самоуправление является фундаментом публичной, причем демократической по сути власти, особенно в совместно решаемых проблемах. Немаловажно и то, что государственная власть должна определять стратегическую линию развития государства, в том числе и местного самоуправления1.

Б-езусловно, все это с позиции достижения наибольшего эффекта должно решаться в системном единстве. И государственная власть должна использовать все имеющиеся в ее распоряжении инструменты: правовое регулирование, научно-методическое и информационное обеспечение, ресурсную, кадровую и иную необходимую поддержку.

Процесс становления местного самоуправления не может осуществляться вне рамок общего процесса государственного строительства как самостоятельное направление развития российской государственности в отрыве от других направлений, прежде всего от системы публичной власти, системы управления, включающей в качестве подсистем государственное и муниципальное управление, бюджетно-налоговой системы и др.

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода Р-оссии к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной общегосударственной программы2.

Представляется, что роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти. Усиление роли государства и в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех вопросов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

Опыт развития местного самоуправления показывает, что российское государство сталкивается в настоящее время с дилеммой: или развитие в сторону унитарной государственности с жесткой вертикалью власти (до самого нижнего уровня власти), состоящей из назначенных лиц, или развитие в сторону федеративного государства с децентрализацией полномочий и полноценным институтом местного самоуправления. Не может быть федеративного государства при отсутствии автономного местного самоуправления – иначе усиливаются процессы самодостаточности большинства субъектов федерации, что неминуемо ведет к сепаратизму и несет в себе угрозу самому существованию такой федерации. В современном российском опыте становления и развития местного самоуправления, к сожалению, нельзя не видеть того, что в большинстве субъектов Р-оссийской Федерации региональные органы государственной власти явно или скрыто проводили (а некоторые проводят до сих пор) курс на огосударствление местного самоуправления при отсутствии экономической независимости последнего, используя при этом различные приемы – от политической нейтрализации местного самоуправления до прямого противодействия деятельности местного самоуп- равления. Федеральная государственная власть в этих случаях должна объективно оценивать действия региональных властей в отношении местного самоуправления и их мотивацию. Е-сли объективные условия в регионе не позволяют говорить о полной реализации конституционной модели местного самоуправления, следует оказывать поддержку органам государственной власти субъектов Федерации на федеральном уровне. Однако там, где региональные должностные лица искусственно тормозят становление местного самоуправления, не желая делиться собственной властью и финансово-материальными ресурсами, необходимо федеральное воздействие на ситуацию, правовые формы которого являются предметом отдельного рассмотрения1.

Вышесказанное является подтверждением того, что именно федеральная государственная власть должна наиболее активно осуществлятьпрограммыподдер-жки местного самоуправления, потому как особенности российской действительности таковы, что местное самоуправление развивается в основном при активной поддержке региональной государственной власти. И только в случае восстановления программ государственной поддержки можно будет говорить о том, что федерация реально поддерживает местное самоуправление2.

Местное самоуправление является элементом демократического государства и общества. И оба эти феномена тесно взаимосвязаны, так как становление одного служит условием становления и развития другого. Тем самым местное самоуправление выступает не только в качестве элемента демократии, но и представляет собой один из важнейших, ключевых факторов развития последнего.

Р-еформа муниципальных образований в Р-Ф показала, что в настоящее время мы имеем дело с целой системой этих проблем, и анализ любого политического, правового, социального и т.д. вопроса, касающегося местного самоуправления, невозможен вне учета системного харак- тера процессов, протекающих сегодня в российском обществе. Б-олее того, не следует забывать и о том, что декларируемые в Конституции Р-Ф основы местного самоуправления являются лишь данной «сверху» идеальной конструкцией, реальное наполнение которой подлинным и адекватным российским условиям содержанием возможно лишь в результате напряженной и упорной работы всего сообщества, то есть усилий идущих «снизу»3.

Для этого необходимо преодолеть две тенденции, образующие проблемные «поля» в процессе становления местного самоуправления. Это:

При этом важно, чтобы разработка стратегических целей его развития осуществлялась в рамках общенациональной стратегии развития и реформирования российской государственности в целом. Комплексность этого требования подразумевает, что развитие местного самоуправления должно осуществляться на общей концептуальной основе с другими направлениями (правовым, административным, социально-экономическим, финансовым, бюджетным, национальным и т.п.) реформ, проводимых в современной Р-оссии.