Местное самоуправление в системе конституционного права Российской Федерации: эволюция за 30 лет (1993-2023)

в системе конституционного права Российской Федерации – местного самоуправления, к оценке его эволюции и состояния на протяжении основных этапов его развития.

В 1993 году, когда была принята первоначальная редакция действующей Конституции РФ, местное самоуправление рассматривалось в ней как новая, не свойственная ранее ни одному предшествующему этапу развития государства и общества система местной власти. Идея, заложенная

Вестник Российского нового университетаСерия «Человек и общество», выпуск 1 за 2024 год

Дорохов Николай Иннокентьевич кандидат исторических наук, профессор, почетный работник сферы образования Российской Федерации, профессор кафедры публичного и уголовного права, Российский новый университет; профессор кафедры публичного права, Московский университет имени С.Ю. Витте; доцент Департамента международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва. Сфера научных интересов: государственно-правовая сфера; история, теория, методология государства и права. Автор более 270 опубликованных научных работ. SPIN-код: 3812-7428, AuthorID: 137986.

в Конституции, заключалась в том, что народ, управляя делами общества и государства, осуществляет свою власть как напрямую – посредством институтов местного самоуправления (выборы, референдумы, территориальное общественное самоуправление и пр.), так и через две основные системы: государственную власть и местное самоуправление, власть на местах в пределах территории муниципального образования. Иными словами, местное самоуправление приобретало статус формы народовластия на основе принципов самоорганизации, самообеспечения и самоконтроля.

В последние годы вопросы оценки сущности местного самоуправления как влиятельного института конституционного права, его места и роли в системе публичной власти, а также перспектив развития местного самоуправления в условиях конституционной модернизации стали предметом весьма заметного интереса исследователей [1–4]. Автор также имел возможность не раз обратиться к данной теме, рассмотреть современное состояние местного самоуправления как института конституционного права и как относительно самостоятельного звена в единой системе публичной власти в условиях цивилизационных вызовов современности и новых возможностей, оценить эволюцию публично-правового регулирования муниципально-правовых отношений за последние 30 лет, с момента принятия Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 года) [5–8].

Становлению местного самоуправления как института конституционного права предшествовал начальный этап , охватывающий период с 1991 года до принятия Конституции РФ (включительно), в содержании которой мы констатируем наличие отдельной главы – «Местное самоуправление» (глава 8) и по тексту Основного закона государства свыше 20 статей, посвященных тем или иным аспектам из области местного самоуправления (ст. 3, 8, 9, 12, 15, 18, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 71, 72, 80, 103.1, 130, 131, 132, 133 и др.).

В теоретическом и практическом плане в ходе данного этапа сложились и законодательно получили закрепление теоретико-методологические основы местного самоуправления как института конституционного права, в их числе:

• •    конституционная природа местного самоуправления как власти на местах с решающим участием местного населения и под его ответственность в решении вопросов местного значения;

Местное самоуправление в системе конституционного права Российской Федерации: эволюция за 30 лет (1993–2023)

• •    характеристика сущности местного самоуправления как: а) основы конституционного строя; б) формы осуществления народовластия; в) института формирующегося гражданского общества; г) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

• •    принципы местного самоуправления, в соответствии с которыми закрепились задачи и функции местного самоуправления.

В своей эволюции местное самоуправление как институт конституционного права, во многом благодаря закрепленному в Конституции РФ теоретико-методологическому потенциалу и наличию нескольких моделей прошло за относительно короткий период ряд этапов публичноправового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере организации и функционирования местного самоуправления.

В числе таких этапов, для которых была характерна своя модель публично-правового регулирования общественных отношений в области местного самоуправления, следует выделить следующие.

Этап становления модели местного самоуправления и его публично-правового регулирования. Охватывает период с принятия Конституции РФ (12 декабря 1993 года) до принятия Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (утратил силу с 1 января 2006 года). Начальная модель публично-правового регулирования института местного самоуправления выстраивалась с учетом элементов, свойственных для завершающих годов организации местного самоуправления как составной части самоуправления в условиях так называемой «перестройки» и принципиального нового видения самоорганизации граждан на местах в пределах формирующихся адми- нистративно-территориальных образований, муниципальных образований. Одной из особенностей данного этапа стали процессы формирования органов местного самоуправления на местах и принципиальное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и институтами местного самоуправления.

Следующий этап – этап осмысления, выявления и определения первых уроков и выводов структуризации местного самоуправления, и их трансформации в более цельное модельное представление о функционировании публично-правового регулирования в системе продолжающего набирать свой «политический вес» местного самоуправления. Важно заметить, что в отдельных научных и учебных изданиях данный период (1995 – начало 2000 гг.) порой называют периодом реформирования местного самоуправления и, соответственно, развития и приобретения качественного нового состояния с необходимыми критериями и атрибутами отраслеобразующего характера – муниципального права (последнее, кстати, за этот менее чем десятилетний период прошло путь от комплексного института до комплексной отрасли права).

Автор, в целом принимая основную аргументацию по обоснованию данного этапа как периода реформирования местного самоуправления, тем не менее считает, что такая оценка была бы преждевременной. Реформирование предполагает радикальное, качественное изменение чего-то; в нашем случае за эти годы обозначились всего лишь контуры модели местного самоуправления и его публично-правового регулирования, и о реформировании местного самоуправления применительно к данным годам вести речь как минимум преждевременно.

154 Вестник Российского нового университета154 Серия «Человек и общество», выпуск 1 за 2024 год

Сердцевиной данной складывающейся модели и публично-правового регулирования, безусловно, стал Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (утратил силу с 1 января 2006 года) и ряд иных федеральных законов, к примеру, от 25 сентября 1997 года № 126 – ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», Федеральный закон от 8 января 1998 года № 8 – ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» (оба закона утратили силу), а также множество Указов Президента РФ, нормативных правовых актов субъектов РФ и др.

Главной чертой публично-правового регулирования местного самоуправления стал, скорее всего, дуалистический подход к организации и функционированию местного самоуправления и его публично-правовому регулированию, с примерно равным вкладом в сущность и содержание природы местного самоуправления как государственного фактора (власти и управления, исходящего от региональных органов государственной власти), так и собственно потенциала организации местной власти с инициативами населения муниципального образования и институтов непосредственной демократии [9].

Тем не менее следует заметить, что именно к началу 2000-х гг. местное самоуправление как институт конституционного права объективно получил возможности трансформации в более содержательную модель, выходящую за рамки конституционного права, с перспективой приобретения статуса комплексного института права. Этому во многом способствовали такие правовые новеллы, как территориальные, экономические, финансовые, правовые, организационные основы местного самоуправления и др. [10].

Этап реформирования (применительно к данному периоду такая оценка полностью соответствует) местного самоуправления и, соответственно, реформирования модели публично-правового регулирования муниципально-правовых отношений (нач. 2000-х гг. – 2010-е гг.). Общим фоном и определяющим фактором данного этапа стала административная реформа, начавшаяся в начале 2000-х гг. Ее истоки исходили из ряда указов Президента РФ начала 2000-х гг.: от 15 августа 2001 года, которым была принята Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации; от 19 ноября 2002 года, утвердившего первую Федеральную программу «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)», впоследствии продолженную до 2007 года; от 23 июля 2003 года «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» и др.

Содержание административной реформы включало: модернизацию государственной власти, включающую в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти; реформу административно-территориального устройства; реформу региональной государственной власти и местного самоуправления; разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью; реформу государственной и муниципальной службы; реформу функций и структуры исполнительной власти и др. Специалисты полагают, что примерно одна треть задач, определяющих содержание и природу реформирования власти и управления с началом 2000-х гг., касалась непосредственно местного самоуправления [2, с. 12–29; 1, с. 14–27; 11, с. 3–7; 12, с. 3–11].

В этих условиях государство вполне объяснимо старалось выстроить общие лекала

Местное самоуправление в системе конституционного права Российской Федерации: эволюция за 30 лет (1993–2023)

для реформирования власти как в центре, так и на местах, как государственной, так и муниципальной власти (местного самоуправления). В силу этих обстоятельств практически предсказуемым был вариант направленности реформирования системы местного самоуправления и определения модели ее публично-правового регулирования. Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» фактически стал законодательным ответом на потребности реформирования всей системы власти, в нашем случае – применительно к муниципальному уровню. В России сложилась новая модель публично-правого регулирования местного самоуправления, включающая множество аспектов: определены границы функционирования местного самоуправления – территория муниципального образования; уточнены вопросы местного значения применительно к различным уровням (видам) муниципальных образований; определена структура местного самоуправления и др.

В эти годы заметное развитие получает муниципальное право, за которым закрепляется статус комплексной отрасли права – отрасли, в рамках которой используется потенциал как норм конституционного права, так и норм административного права. Заметно усиливается статус муниципального права как отрасли публичного права. Складываются предпосылки функционирования будущей модели единой системы публичной власти. Близкими по смыслу и содержанию утверждаются институты государственной и муниципальной службы, общими чертами и основами взаимодействия которых стали такие критерии, как единство основных квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы и долж- ностей муниципальной службы; единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы; единство требований к подготовке кадров для гражданской и муниципальной служб и профессиональному развитию гражданских и муниципальных служащих; учет (взаимоучет) стажа муниципальной службы и стажа гражданской службы; соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих; соотносительность основных условий пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильцев и другие критерии. Одновременно в предмете муниципального права как комплексной отрасли права утверждаются разновидности общественных отношений, которые регулируются нормами ряда отраслей частного права – гражданского, земельного, предпринимательского, трудового и иных.

Заметным результатом данного этапа развития местного самоуправления явилась вполне сложившаяся система субъектов муниципально-правовых отношений (субъектов публичных и частноправовых отношений), включающая в себя муниципальные образования, население муниципального образования, выборные и другие органы местного самоуправления, депутатов как членов представительных органов местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, сходы граждан, объединения муниципальных образований, в ряде случаев – государственные органы; предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования, независимо от их организационно-правовых форм; общественные объединения и др.

156 Вестник Российского нового университета156 Серия «Человек и общество», выпуск 1 за 2024 год

В условиях реализации ключевых положений закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (заметим, что закон вступал в силу в течение нескольких лет включительно до 2009/2010 гг., что стало крайне редким случаем в российской законодательной практике) и региональных законов (в течение 2004–2006 гг. в каждом субъекте были приняты соответствующие законы субъектов РФ) и осуществления основных направлений административной реформы в части, касающейся местного самоуправления, организации функционирования муниципальной власти, в муниципально-правовой сфере произошли радикальные перемены.

В числе наиболее заметных и радикальных преобразований в области местного самоуправления в рассматриваемый период особо выделим такие из них, как становление муниципального образования не только как субъекта местного самоуправления, но и как субъекта публичной власти [9]; уточнение структуры (системы) местного самоуправления с учетом исторических, местных и иных традиций в субъектах РФ; определение содержания экономических и финансовых основ местного самоуправления, исходя из собственных возможностей местного самоуправления, а также принимая во внимание содействие и помощь со стороны государства и его органов с учетом характера потребностей и вопросов местного значения; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как и возможностью участия государственных органов в совместном решении вопросов местного значения.

Такие перемены в природе муниципально-правовых отношений и новые тенденции в эволюции местного самоуправле- ния не могли не сказаться на содержании предмета местного самоуправления как института конституционного права, становлении новых институтов в системе муниципального права, совершенствовании механизма правового регулирования общественных отношений как на уровне местного самоуправления, так и на уровне государственной власти субъектов РФ.

Современный этап трансформации публично-правового регулирования общественных отношений в области местного самоуправления, возвышения роли местного самоуправления в регулировании муниципально-правовых отношений связан с обновлением Конституции РФ (2020 г.) и начавшимися самыми масштабными конституционными преобразованиями в России практически во всех областях общественного развития со времени принятия Основного закона Российского государства. Отметим, что по итогам обновления Конституции РФ было принято 206 поправок, которые, заметим, предполагают принятие 98 федеральных законов. Немалая часть данных поправок имеет непосредственное отношение к муниципально-правовым отношениям, к функционированию системы местного самоуправления.

Анализ содержания конституционных новелл дает возможность все поправки, относящиеся к предмету нашего исследования, выстроить в ряд тематических муниципально-правовых блоков, в их числе:

• 1)    местное самоуправление в единой системе публичной власти (ст. 71, 80, 131, 132, 133);

• 2)    роль местного самоуправления в реализации модели социального государства (ст. 71, 72, 75, 75-1);

• 3)    участие местного самоуправления в реализации социальных стандартов и гарантий (труд и занятость населения, мини-

  Местное самоуправление в системе конституционного права Российской Федерации: эволюция за 30 лет (1993–2023)

мальный размер оплаты труда, прожиточный минимум трудоспособного населения, пенсионное обеспечение, индексация пенсий, справедливость и солидарность поколений, обязательное социальное страхование, адресная социальная поддержка, индексация социальных пособий и иных социальных выплат и др.), в обеспечении прав и свобод человека и гражданина (ст. 75 п. 5, ст. 75 п. 6, ст. 75 п. 6, ст. 75-1, ст. 132);

• 4)    укрепление статуса муниципального образования (ст. 131, ст. 132);

• 5)    усиление гарантий местного самоуправления на судебную защиту, на компенсации дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение, а также запретов на ограничение прав местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133);

• 6)    актуализация структуры местного самоуправления как института форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, а также органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 71, 131, 132, 133);

• 7)    актуализация вопросов местного значения (ст. 132);

• 8)    особенности осуществления местного самоуправления на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях (ст. 131, п. 3);

• 9)    уточнение требований к должностным лицам местного самоуправления (ст. 131-1 (п.-1));

• 10)    участие органов государственной власти в формировании местного само-

• управления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления (ст. 131-1);

• 11)    участие местного самоуправления в реализации государственной политики по обеспечению защиты исторической правды, памяти защитников Отечества; во всестороннем духовном, нравственном, интеллектуальном и физическом развитии детей, воспитании в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим (ст. 67-1);

• 12)    роль местного самоуправления в сохранении и укреплении русского языка как языка государствообразующего народа; развитии этнокультурного и языкового многообразия; защиты культурной самобытности всех народов и этнических общностей Российской Федерации (ст. 68, 69);

• 13)    расширение предметов ведения Российской Федерации в установлении ограничений для замещения муниципальных должностей, должностей муниципальной службы, в том числе ряда ограничений, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства и др. ограничения (ст. 71-т);

• 14)    расширение предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в установлении общих принципов организации системы местного самоуправления, в том числе в вопросах природопользования, сельского хозяйства, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, охраны памятников истории и культуры, координации вопросов здравоохранения, в том числе оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранения

  158 Вестник Российского нового университета158 Серия «Человек и общество», выпуск 1 за 2024 год

и укрепления общественного здоровья, создания условий для ведения здорового образа жизни и др. (ст. 72-1);

• 15)    актуализация структуры местного самоуправления как института форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, а также органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 71, 131, 132, 133) и др.

Таким образом, конституционные новеллы, относящиеся к институтам местного самоуправления, как и в целом к системе муниципально-правового регулирования (таковых, заметим, более 30 в тексте Конституции РФ), предопределили главное содержание нового этапа в трансформации публично-правового регулирования , существенно видоизменили основные направления и параметры реформирования системы местного самоуправления. В этих условиях, полагает автор, объективно назрела ситуация совершенствования системы законодательства в области местного самоуправления не путем внесения отдельных поправок в действующее законодательство – в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ и законы субъектов РФ, – а посредством разработки и принятия новой серии законодательных актов как на федеральном уровне, так и уровне субъектов РФ .

Конституционное обоснование и закрепление статуса института единой системы публичной власти существенно расширило потенциал местного самоуправления, придало ему во многом иные черты, возможности и уточнило его положение в системе власти как таковой. Наиболее наглядными проявлениями новых возможностей развития местного самоуправления в условиях новых конституци- онных реалий, на наш взгляд, могут быть следующие модернизации и перемены.

Во-первых , институт единой системы публичной власти укрепил систему управления общественными процессами на всех уровнях – федеральном, региональном и местном.

Во-вторых , данный институт усилил скоординированность деятельности государственного и муниципального уровней власти, которая была явно недостаточной на протяжении многих лет по причине однолинейного восприятия и оценки положений ст. 12 Конституции РФ.

В-третьих , введением данного института объективно повысился потенциал управляемости, организованности, контролируемости и порядка во всех жизненных областях и сферах, и прежде всего – в области обеспечения прав граждан.

В-четвертых , институт единой системы публичной власти не вступает в противоречие с уже называемой нами ст. 12 Конституции РФ, которая продолжает определять самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставляемых ему собственных полномочий, а напротив, подчеркивает многообразие форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и в эффективном и, главное, результативном решении вопросов местного значения, а также вопросов, делегированных для их решения государством в адрес органов местного самоуправления.

В-пятых , институт единой системы публичной власти открывает новые возможности для функционирования институтов непосредственной демократии, институтов гражданского общества; расширяет возможности по активному привлечению муниципального сообщества, инициированных им организационных форм непосредственного участия населения в осу-

Местное самоуправление в системе конституционного права Российской Федерации: эволюция за 30 лет (1993–2023)

ществлении местного самоуправления, особенно таких форм, как территориальное общественное самоуправление, сходы граждан, правотворческая инициатива граждан, голосования граждан по различным вопросам муниципального развития и т. д.

В-шестых , введенная конституционная новелла фактически дала ответ на давно сложившиеся в обществе потребности более тесного взаимодействия отдельных ветвей публичной власти – государственной и муниципальной; при этом поправки к Конституции РФ не исходят из того, что органы местного самоуправления становятся частью единой системы органов государственной власти, это достаточно самостоятельные и в меру независимые ветви органов власти, но важно понимать, что данные новеллы создают абсолютно иные возможности, чем это было ранее, для координации и взаимодействия деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления [6].

И еще одно весьма важное положение, вытекающее из природы «института единой системы публичной власти». На наш взгляд, данная конституционная новелла в какой-то степени реанимирует статусное положение муниципального образования, в пределах территории которого и функционирует местное самоуправление как относительно самостоятельное звено в единой системе публичной власти. Более того, в новых конституционных условиях муниципальное образование само выступает как субъект публичной власти [9].

В условиях новой конституционноправовой реальности потенциал местного самоуправления как субъекта в единой системе публичной власти имеет многовекторное проявление. Несомненно, в сложившихся условиях перед местным самоуправлением открываются новые возможности, перспективные направле- ния деятельности, природа которых во многом определяется, во-первых, конституционным разрешением тех противоречий и коллизий, которые нередко возникали в реальной правоприменительной практике в прежние периоды; во-вторых, новыми возможностями и новыми наполнениями народовластия в механизме реализации единой публичной власти на уровне местного самоуправления.

На наш взгляд, элементы принципиальной новизны в положении местного самоуправления как элемента публичной власти и его новых возможностей можно видеть:

• •    в наступлении нового этапа реформирования местного самоуправления;

• •    динамике функциональных основ местного самоуправления в контексте конституционной модернизации;

• •    совершенствовании взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти;

• •    определении новых перспектив развития местного самоуправления, уточнении его компетенций и полномочий в условиях конституционной реформы;

• •    совершенствовании нормативно-правового регулирования местного самоуправления на всех уровнях – федеральном, региональном и местном;

• •    укреплении статуса муниципального образования как субъекта публичной власти;

• •    участии местного самоуправления в реализации комплексных федеральных программ по развитию инновационной деятельности;

• •    участии местного самоуправления в реализации комплексных социальных программ;

• •    развитии потенциала народовластия в общем механизме реализации единой публичной власти;

• •    усилении позиции местного самоуправления, его принципов, форм в конституционной реформе государства;

Вестник Российского нового университетаСерия «Человек и общество», выпуск 1 за 2024 год

• •    способности к усилению и стимулированию общественной власти, власти институтов гражданского общества в рамках сложившейся конституционной платформы взаимодействия: государственная, муниципальная и общественная власти и др. [1].

Таким образом, подводя итог нашему исследованию, отметим, что за 30 лет становления, развития и функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации эволюционные процессы публично-правового регулирования муниципально-правовых отношений прошли ряд относительно самостоятельных этапов, каждый из которых характеризовался собственным содержанием, наличием определенных проблем, решаемых задач и спецификой тем, при этом общая направленность их поступательного развития подвела к радикальным процессам реформирования и модернизации местного самоуправления, трансформации публич- но-правового регулирования муниципально-правовых отношений.

Современные конституционно-правовые процессы, вызванные обновлением Конституции РФ и начавшейся модернизацией всей системы общественных отношений, а также рядом причин экономического, политического, социального и иного характера, предопределили очередной этап реформ, в эпицентре которых, безусловно, находится звено организации и функционирования публичной власти.

На наш взгляд, тесное взаимодействие местного самоуправления с другими субъектами публичной власти позволит обеспечить жизнедеятельность граждан, интегрировать органы государственной власти и местного самоуправления в сторону их активного взаимодействия и творческого совместного решения стоящих перед ними общих задач, укреплению позиций публичной власти в Российской Федерации.