Местное управление как способ эффективного хозяйствования на местах

Местное самоуправление в России в той или иной мере существует относительно давно — более четырехсот лет. В отечественной истории существовало множество форм местного самоуправления: Новгородское вече, общинное самоуправление, сельское самоуправление времен Екатерины II, дворянское самоуправление, земское движение, городское самоуправление конца XIX — начала XX веков, государственное самоуправление советского периода.

Прослеживая историю государства российского по данному вопросу, можно сказать, что государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Однако после демократических реформ, как правило, наступала полоса политической реакции, связанной с централизацией власти.

Уникальность России заключается в том, что Центр никогда добровольно не хотел с кем-либо делиться властью. Местное самоуправление допускалось лишь по таким вопросам, решение которых не приносило ни экономическую, ни политическую выгоду

Центру [1, с. 5]. Создание самостоятельных структур на местах происходило, по сути, путем наделения их частью полномочий, принадлежавших до того вышестоящим органам государственного управления. Поэтому, хотя формально земские, городские и сельские структуры самоуправления считались независимыми от государственной власти, фактически, они — в большей или в меньшей степени — представляли собой элементы единой государственно-властной вертикали. И, тем не менее, опыт, накопленный Россией в пореформенный период конца XIX века — начала ХХ века, позволяет с уверенностью утверждать, что сформировавшаяся тогда система городского и сельского управления во многом способствовала динамичному развитию российской экономики и созданию передовой по тем временам социальной инфраструктуры [1, с. 28].

В послереволюционный период местные советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоятельности, демократичности, на деле во многом являлись лишь нижним звеном центральной власти на местах, не имели должной самостоятельности. Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось, то, что местные Советы находились в зависимости от исполнительно-распорядительных органов.

Практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки. При этом надо учитывать, что сессия местного Совета проходила в течение одного дня. Поэтому она превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения.

В конце 80-х годов прошлого столетия были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны.

• 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [2], который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан.

В Законе СССР была разрушена существовавшая многие десятилетия в законодательстве о Советах народных депутатов вертикаль управления. Исполнительные и распорядительные органы местных Советов были выведены из подчинения вышестоящих исполнительных органов государственной власти и подчинены только Советам, их образовавших. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. То есть, фактически, создавали и регулировали деятельность исполнительно-распорядительных органов на местном уровне.

Данный закон о местном самоуправлении ввел в понятие «муниципальная собственность» и «местного самоуправления» такой важный его признак как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.

В рассматриваемый период 1 апреля 1993 г. был принят Закон Российской Федерации «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администрации» [3].

Данный Закон не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом Российской Федерации «О выборах главы администрации» [4] от 24 октября 1991 года.

В целом же можно сказать, что институт местного самоуправления в Российской Федерации в период 1990 — 1993 годов формировался достаточно успешно, несмотря на внутренние трудности и противоречия.

Правовой основой в данный период реформирования местного самоуправления послужили указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках полномочий Президента Российской Федерации, которые были определены его Указом от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» [5]. Указами Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» [6] от 9 октября 1993 г. и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» [7] от

26 октября 1993 г. деятельность местных Советов была прекращена, их функции были возложены на соответствующую местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления и обеспечения его государственной поддержки, 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» [8], в котором содержалось поручение Правительству Российской Федерации разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. 22 декабря 1993 г. Президент Российской Федерации издал Указ «О гарантиях местного самоуправления» [9], который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. Данный Указ Президента Российской Федерации предусматривал, в частности, что решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации мог быть членом соответствующего представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, начавшийся на основе указов Президента Российской Федерации процесс реформирования местного самоуправления заложил не только новые основы организации местного самоуправления, но, прежде всего, надо отметить, что существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления, согласно Указу Президента Российской Федерации от 26 октября 1994г. «О реформе местного самоуправления».

По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.

Указы Президента Российской Федерации послужили правовой базой для принятия субъектами Российской Федерации соответствующих правовых актов по местному самоуправлению. Вместе с тем надо иметь в виду, что указы президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации (вступила в силу 25 декабря 1993 г. — со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования).

Необходимо заметить, что процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, во многом по-новому решавший вопросы организационной структуры местного самоуправления, ознаменовал начало второго периода развития организационных основ местного самоуправления, который продолжался вплоть, до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года.

В тоже время Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 году и подписанная Российской Федерацией лишь в 1996 году, стала составной частью отечественной правовой системы только в 1998 году [10].

Федеральный закон 1995 года, впервые создал основы для функционирования автономных институтов местного самоуправления и наделил местные органы власти широкими полномочиями, включая собственные полномочия в области налогообложения и бюджета, контроль над муниципальной собственностью и право принятия в пределах своей компетенции решений, обязательных для всех организаций или предприятий, расположенных на подведомственной территории [11].

Необходимость дальнейшего развития федерального законодательства о местном самоуправлении объективно назрела в первые годы XXI века. С позиций практики насущными стали задачи обеспечения подлинной финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления одновременно с усилением роли законодательного регулирования процессов его институционализации и осуществления. При неразвитости форм непосредственной демократии и объективной сложности их использования в сложившихся экономических условиях только качественная законодательная база могла гарантировать эффективность местной власти и ее ответственность перед населением.

Главным побудительным мотивом подготовки и принятия 6 октября 2003 года новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№131- ФЗ) стало разграничение компетенции различных уровней публичной власти, упорядочение и унификация межбюджетных отношений [12].

Федеральный закон от 6 октября 2003 года не только установил обязательность двухуровневой модели организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, кроме городов федерального значения, но и четко разграничил полномочия каждого уровня.

Данный Федеральный закон фактически определил унифицированную структуру органов местного самоуправления. И, хотя в муниципальном образовании допускается существование иных органов и должностных лиц местного самоуправления, кроме представительного органа, местной администрации и главы муниципального образования, очевидно, что это не более чем формальная юридическая дань требованиям Конституции РФ статья 131 (ч. I), которая относит установление структуры органов местного самоуправления к полномочиям населения, а не федерального законодателя и говорит об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

В заключение хотелось бы отметить следующее:

• 1.    Попытка трансформации системы Советов в условиях господства президентских структур и станов-

• ления органов местного самоуправления не увенчалась успехом, а лишь ускорила процесс ликвидации советской власти. С одной стороны, принцип полновластия Советов противоречил основам института президентской власти. С другой, Советы не смогли реализовать себя в условиях муниципальной реформы. Разрешение вновь возникшего противоречия было осуществлено силовым методом и привело к ликвидации советских органов власти всех уровней.

• 2.    Отказ от советской формы организации местной власти, закрепленный в Конституции 1993 г., и формирование системы местного самоуправления на основе западноевропейских моделей породили множество трудностей в процессах управления на местах в современный период.

• 3.    Нельзя принижать роль местного управления в государственной системе власти — это пагубный шаг.

• 4.    Необходимо местное управление выделить в отдельную ветвь власти, тем самым реализовать ст. 3 Конституции России.

• 5.    При формировании законодательства в той или иной отрасли в настоящее время не прослеживается роль ученых и элиты государства.

• 6.    В трансформации институциональных структур нашего общества важная роль отводится становлению и развитию местного управления. С этим социально-политическим институтом связывают надежды на решение многих социально-политических и социально-экономических проблем.