Место антикоррупционного контроля в системе форм реализации государственной власти

Коррупция считается одним из самых опасных вызовов для стабильного развития любого государства. Данное негативное явление подрывает общественное доверие к институтам власти, деформирует конкурентную среду и снижает результативность государственного аппарата. Именно поэтому борьба с ним признана в Российской Федерации стратегическим приоритетом, что закреплено на уровне государственных стратегий и планов противодействия коррупции. Центральным механизмом здесь выступает антикоррупционный контроль, под которым понимается планомерная работа уполномоченных органов, нацеленная на предупреждение, обнаружение и пресечение коррупционных проявлений в деятельности госструктур и их должностных лиц. Вместе с тем в юридической теории до сих пор нет единства взглядов относительно того, какое место занимает антикоррупционный контроль в системе форм реализации государственной власти. В связи с этим в рамках настоящей работы осуществлена попытка устранить этот пробел путем теоретико-правового анализа имеющихся концепций и обоснования авторской позиции.

Нормальное функционирование любых правоотношений непосредственно обеспечивается государственной властью, в том числе в вопросах предупреждения коррупции. Стоит заметить, что государственная власть реализуется через формы, которые представляют собой различные способы, средства и направления деятельности по применению властных полномочий, на основе которых государство и государственные органы осуществляют свои функции и выполняют поставленные перед ними задачи. Таким образом, формы реализации государственной власти выступают воплощением законодательной, правоприменительной и судебной деятельности.

Стоит заметить, что государственная власть реализуется в том числе с помощью контроля и надзора (Прохоров, 2013). Отнесение контроля к одной из форм государственной власти поддерживает значительное количество ученых1.

Исходя из легального определения, государственный контроль включает в себя деятельность специальных субъектов правоотношений, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства (п. 1 ст. 1 Федерального закона № 248-ФЗ от 31 июля 2020 г. «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Фе-дерации»2). С учетом этого любой контроль, в том числе антикоррупционный, связан именно с превентивной деятельностью.

Предваряя определение места антикоррупционного контроля в деятельности государственных органов, необходимо рассмотреть само понятие и содержание форм реализации государственной власти. Ранее мы предпринимали попытку анализа данных аспектов. В частности, установлено, что антикоррупционный контроль является разновидностью контрольно-проверочной деятельности субъектов правоотношений, направленной на формирование объективного суждения о результативности антикоррупционной деятельности органа публичной власти, предприятия, организации, а также включает в себя принятие мер по противодействию коррупции (Крикорова, 2023, 2024). Дополнительно следует подчеркнуть, что антикоррупционный контроль может быть как внешним (осуществляемым по отношению к органу власти вышестоящими инстанциями, судебными или надзорными органами), так и внутренним (самоконтроль, реализуемый внутри самого органа). Подобная дихотомия имеет принципиальное значение для определения места контроля в системе форм реализации государственной власти, поскольку внешний контроль тяготеет к правоприменительной деятельности, а внутренний – к организационно-координационной форме. Формы реализации государственной власти условно можно разделить на правовые и организационные (Миняшева, 2013). В свою очередь, правовая форма представлена такими видами, как правотворчество, правоприменение и правообеспечение (правовая охрана).

Под правотворчеством понимается процесс по созданию, изменению или отмене норм права3. Рассматривая такую деятельность как форму реализации государственной власти, можно отметить, что она направлена на регулирование общественных отношений и установление обязательных правил поведения для всех участников общества, как для граждан, так и для организаций. Реализацию антикоррупционного контроля в правотворческой деятельности можно проследить на примере Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»1. Именно при принятии любой нормативно-правовой акт проверяется на коррупциогенные факторы уполномоченными на то субъектами.

Однако антикоррупционный контроль в правотворчестве не исчерпывается только экспертизой. Помимо этого, важную роль играет также мониторинг действующих нормативных правовых актов на предмет выявления коррупциогенных норм, который проводится Министерством юстиции РФ, прокуратурой и иными уполномоченными органами. Результаты такого мониторинга могут служить основанием для внесения изменений в законодательство или признания отдельных положений утратившими силу.

Таким образом, антикоррупционный контроль в правотворческой форме носит двусторонний характер. В первом случае он является предварительным (экспертиза проектов), а во втором – последующим (мониторинг действующих актов). Тем не менее непосредственное применение мер антикоррупционного воздействия (например, привлечения к определенному виду ответственности) относится уже к правоприменительной форме, что свидетельствует о тесной взаимосвязи различных форм реализации государственной власти в рамках антикоррупционной деятельности.

Вторая важнейшая правовая форма реализации государственной власти – правоприменение, которое в общем виде представлено деятельностью уполномоченных государственных органов и должностных лиц по реализации правовых норм путем индивидуально-правового регулирования (Миняшева, 2013; Тлегенова, 2009). В данном контексте необходимо подчеркнуть, что существует множество классификаций правоприменения2. Целесообразно разграничивать правоприменение в зависимости от органов власти, его осуществляющих, на следующие виды: судебное, юрисдикционное (рассмотрение нарушений) и административное. По сути, первый вид представляет собой деятельность суда при разрешении конкретных дел (Новицкий, 2011); второй – связан с рассмотрением компетентными органами дел о правонарушениях; третий – подразумевает использование административно-публичными органами и их должностными лицами материальных норм в отношении неопределенного или индивидуально определенного круга субъектов права в целях правовой регламентации (Ярковой, 2019).

В свете обозначенного можно говорить, что антикоррупционный контроль в значительной степени вовлечен в правоприменительную деятельность. В частности, при привлечении субъекта правоотношений к административной либо уголовной ответственности реализуется общая превенция, которая направлена на предупреждение совершения последующих правонарушений, в том числе в коррупционной сфере.

Говоря о другом примере, отметим, что при исполнении законодательных актов органы исполнительной власти принимают необходимые меры для достижения поставленных целей. Подобное можно проследить на базе Указа Президента РФ от 16 августа 2021 г. № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021–2024 гг.»3, а также последующего Национального плана на 2025–2027 гг., который сохранил преемственность антикоррупционных мер.

Следует также обратить внимание на такую форму правоприменительной деятельности, как рассмотрение обращений граждан и организаций о фактах коррупции. В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»4, государственные органы обязаны проводить проверки по каждому обращению о коррупции. Результаты подобных проверок могут служить основанием для возбуждения дел об административных или уголовных правонарушениях, а также для применения мер дисциплинарной ответственности. В связи с этим антикоррупционный контроль через правоприменение реализуется не только в форме юрисдикционных производств, но и в рамках административно-процедурной деятельности.

Третья правовая форма, правообеспечение (или правовая охрана), представляет собой форму реализации государственной власти, направленную на охрану правового порядка, воздействие на нарушителей правовых норм и восстановление нарушенных прав членов общества (Бабенко, Анисимова, 2020). Данную форму необходимо отличать от правоприменения, так как она в первую очередь обладает репрессивным характером, подразумевает использование санкций.

Хотя антикоррупционный контроль имеет преимущественно превентивный характер и напрямую не связан с правоохранительной деятельностью, следует признать, что отдельные контрольные мероприятия могут перерастать в подобную деятельность. Например, выявление в ходе антикоррупционной проверки признаков преступления коррупционной направленности влечет за собой за собой возбуждение уголовного дела и применение мер уголовно-правового принуждения. В этом случае контроль выступает в качестве первичной стадии, а правоохранительная - последующей. Значит, антикоррупционный контроль нельзя полностью изолировать от правоохранительной формы, однако его собственная сущность остается превентивной, а репрессивные элементы являются лишь следствием, а не содержанием контроля.

На наш взгляд, в контексте форм реализации государственной деятельности самостоятельное значение имеет координация. В научной литературе отмечалась необходимость ее учета в вопросах системы государственного управления (Адамович, 2010; Гаврилов, 2017; Комлев, 2022).

Координационная (либо организационная) форма, связанная с выполнением государством действий, необходимых для обеспечения собственной деятельности, не имеющая юридических последствий, опосредованно влияет на деятельность членов общества путем создания для них комфортных условий. Подобная форма реализации государственной власти связана с решением текущих вопросов: информационной составляющей, материальным обеспечением, осуществлением технических операций и т. п. Примерами организационной формы выступают проведение инспектирования граждан и организаций; составление годового бюджета государства; управление воинскими подразделениями; создание цифровой автоматизированной системы для последующего проведения референдума или свободных выборов и т. д.

Разрешение вопроса о том, какое место в данной системе занимает антикоррупционный контроль, представляется однозначным. Антикоррупционный контроль основан на праве - следовательно, относится к правовой форме реализации государственной власти. При этом она напрямую не связан с правотворческой деятельностью: к нему не относится издание нормативно-правовых актов, обзоров судебной практики и т. д. Хотя антикоррупционная экспертиза является частью правотворческого процесса, она представляет собой лишь подготовительную стадию, а не сам контроль в его динамическом аспекте.

Антикоррупционный контроль также не связан с правоохранительной деятельностью, так как он сам по себе не использует репрессивный механизм, не применяет штрафные санкции и т. п. Как было отмечено ранее, антикоррупционный контроль имеет преимущественно превентивный характер. Поэтому представляется верным указание на то, что среди всех обозначенных форм реализации государственной власти антикоррупционный контроль имеет непосредственное отношение к правоприменению.

Вместе с тем, рассматривая антикоррупционный контроль в свете деятельности органов государственной власти, наблюдаем, что в рамках организации такой деятельности подобными субъектами осуществляется самоконтроль, в котором содержатся вопросы предупреждения коррупции. В связи с этим, на наш взгляд, антикоррупционный контроль следует относить к отдельной, самостоятельной форме реализации государственной власти.

Аргументируя данную позицию, отметим, что государство как субъект, единолично владеющий наиболее широким перечнем властных полномочий и инструментов, необходимых для их реализации, должно самостоятельно обеспечивать собственную деятельность: составлять бюджет, координировать взаимодействие между различными органами государственной власти, проводить организационные мероприятия для правовых процедур, в том числе референдума и свободных выборов. Как уже упоминалось, организацию и координацию собственной деятельности мы также трактуем как одну из функций государства и государственной власти. Соответственно, в качестве одной из форм ее реализации следует рассматривать организационную (или координационную) форму. Ее можно разделить на виды по двум критериям. Первый - правовая или неправовая форма осуществления, второй - осуществление функциональной деятельности в отношении объекта вне государства или в отношении объекта, являющегося его составной частью. Иными словами, деятельность, имеющая интровертированный, т. е. внутренний, и экстра-вертированный, т. е. внешний, характер. По данной классификации организационная форма реализации государственной власти является неправовой интровертированной, а правовая деятельность - правовой экстравертированной.

Классификация, основанная на этих критериях, будет неполной, если выделять лишь две формы реализации государственной власти. Система, базирующаяся на двух критериях, должна содержать также третью и четвертую формы – неправовую экстравертированную и правовую интровертированную.

Неправовая экстравертированная форма власти не выделяется нами вследствие того, что любая деятельность государства в отношении иных субъектов должна быть строго регламентирована и обособлена правом. Неправовая деятельность государства в отношении иных субъектов в современном обществе не допускается, потому ее выделение и исследование нецелесообразно в рамках правовой науки, в том числе несмотря на то, что фактически такая деятельность в некотором виде имеет место быть в незаконной форме или в форме, еще необособленной правом.

К третьей форме, имеющей правовой интровертированный характер, относится контрольнонадзорная функция. Необходимость ее существования следует из того обстоятельства, что государство – явление, не обладающее признаками однородности и гомогенности, его субъектность «распадается», в результате образуется некоторое множество субъектов – формально несамостоятельных, но фактически обладающих собственной волей государственных органов, должностных лиц и т. п. Вследствие этого государство должно осуществлять функции по контролю за соблюдением права не только по отношению к гражданам и юридическим лицам, но также в отношении самих государственных органов. Логично, что контроль за соблюдением правовых норм в отношении иных субъектов и в отношении себя имеет в значительной степени различающуюся специфику, во многом в силу наличия у государственных органов большого объема властных полномочий.

В настоящее время государственный орган фактически осуществляет основной антикоррупционный контроль в отношении себя самого – путем выделения уполномоченной комиссии или назначения специального должностного лица. На наш взгляд, подобное действие не является эффективным, поскольку не достигает позитивного результата ввиду аффилированности. Таким образом, подобный подход не учитывает специфику контроля как деятельности, имеющей интровертированный характер, что недопустимо. В связи с этим, по нашему мнению, в системе государственных органов Российской Федерации необходимо выделить специально уполномоченный орган, осуществляющий функции антикоррупционного контроля.

Спорность вопроса эффективности внешнего контроля ввиду скрытности коррупционных механизмов представляется преодолимой. В частности, специализированный орган, наделенный надведомственными полномочиями, независимостью и правом применять определенные меры, способен обеспечить гораздо более глубокую и объективную проверку, чем внутренние комиссии, аффилированные с руководством проверяемого органа. Международный опыт (например, Независимая комиссия по борьбе с коррупцией Гонконга, Бюро по расследованию коррупции Сингапура) подтверждает, что создание самостоятельных антикоррупционных органов с широкими полномочиями значительно повышает результативность противодействия коррупции именно благодаря их внешнему положению по отношению к проверяемым структурам. Хотя первоначальные затраты на создание такого органа могут быть существенными, они компенсируются снижением ущерба от коррупции и возрастанием доверия к государственным институтам.

Подводя итог анализа места антикоррупционного контроля в системе форм реализации государственной власти, можно сделать следующие выводы.

• 1.    Любая государственная деятельность реализуется посредством форм, к которым относятся различные методы деятельности по применению властных полномочий. В рамках работы выделяются традиционные формы реализации государственной власти: правотворчество, правоприменение, правообеспечение (правовая охрана), а также организационная (координационная) форма. При этом обосновано, что антикоррупционный контроль может быть как внешним (экстравертированным), так и внутренним (интровертированным), что имеет принципиальное значение для определения его места в системе форм.

• 2.    На сегодняшний день, согласно научным разработкам, антикоррупционный контроль возможно отнести к правоприменению как одной из форм реализации государственной власти. Однако с учетом того, что такой контроль по содержанию выходит за рамки правоприменения (включая элементы внутреннего самоконтроля и координации), это детерминирует теоретическую неопределенность.

• 3.    По результатам анализа доказано, что антикоррупционный контроль непосредственно задействован как в правоприменении, так и в организационной (или координационной) форме реализации государственной власти. В свою очередь, в организации (либо координации) деятельности органов власти названный контроль имеет правовой интровертированный характер. Обоснованность данного тезиса связана с тем, что любой государственный орган власти осуществляет самоконтроль, в том числе антикоррупционный.

• 4.    В настоящее время антикоррупционный контроль в контексте организационной (или координационной) формы реализации государственной власти реализуется посредством выделения уполномоченной комиссии или назначения специального должностного лица. Однако подобный подход не учитывает специфику контроля как деятельности, имеющей интровертированный

характер. Более того, аффилированность внутренних контроляеров с проверяемыми должностными лицами ведет к формализму и низкой эффективности. В противовес этому создание специально уполномоченного внешнего органа с надведомственными полномочиями, независимостью и правом применять оперативные меры способно реально повысить результативность антикоррупционной деятельности. С учетом этого считаем необходимым выделение в системе государственных органов Российской Федерации специально уполномоченного органа, осуществляющего функции антикоррупционного контроля.