Место и роль госзаказа в системе факторов государственного регулирования экономики

На современном этапе развития экономики большинства развитых стран мира происходят институциональные изменения в системе регулирования экономики. В большинстве случаев административные методы воздействия заменяют методами экономического стимулирования. Одним из таких методов можно назвать размещение государственного заказа. Если в период начала становления системы госзаказа в России федеральным законом № 2859-1 «О поставках продукции товаров для государственных нужд» устанавливалась ответственность поставщика за необоснованное уклонение от заключения государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд в виде уплаты штрафа, то на сегодняшний день общепризнанным фактом является принцип добровольности заключения контракта. Соответственно, система размещения госзаказа должна быть построена таким образом, чтобы стимулировать поставщика добиваться победы в организованных заказчиком конкурентных процедурах.

Госзаказ занимает одно из наиболее существенных мест в системе факторов государственного регулирования экономики. Можно выделить следующие функции государственного заказа в современной экономике:

• 1)    инструмент хозяйственной, целевой реализации средств государственного бюджета и внебюджетных фондов в различных отраслях экономики в виде государственных контрактов на поставки товаров, работ, услуг;

• 2)    основной рычаг по мобилизации экономического, научно-технического, промышленного и военно-технического потенциалов страны для осуществления стратегических и тактических целей, задач и программ экономической, социальной, научно-технической и военно-технической политики страны;

• 3)    инструмент регулирования и управления государственным рынком товаров, работ и услуг.

Одним из методов реализации социальной политики и одновременно государственного регулирования экономики является при нятие целевых программ. Наиболее крупные и глобальные из них в последнее время получили название национальных проектов. В рамках каждой программы достижение конечной цели предполагает решение комплекса задач, взаимоувязанных по времени, ресурсам и другим ограничениям, причем реализация программы, как правило, предполагает период времени, превышающий один год. Сложность реализации долгосрочной программы состоит в необходимости увязки расходов по ней с цифрами принимаемого бюджета на конкретный год. До 2007 года федеральный бюджет России принимался сроком на один год. На период 2008-2010 года впервые осуществляется попытка принятия трехлетнего финансового плана страны. В экономической науке в качестве инструмента согласования расходов по принятым программам и бюджетов конкретных лет используется программноцелевой подход, описанный применительно к практике регулирования рыночной капиталистической экономики. В соответствии с этой практикой для достижения конкретной общественно значимой цели принимается нормативный акт, в котором определяются:

• 1)    органы государственного управления как заказчики и исполнители;

• 2)    прочие организации-исполнители;

• 3)    порядок взаимодействия исполнителей;

• 4)    перечень задач (подцелей), подлежащих решению (в том числе касающихся создания изделий с определенными качественными параметрами и стоимостью), с указанием сроков, критериев оценки и приемки полученных результатов, объемов финансирования и других ограниченных ресурсов;

• 5)    эффект от выполнения данной программы.

Практика реализации программноцелевого подхода выявила определенные противоречия. В частности, программы, принятые до вступления в силу федерального закона № 94-ФЗ, являющегося на сегодняшний день основополагающим документов в области размещения государственного заказа, предусматривали конкретных подрядчиков, т.е.

предприятия-изготовители указывались в программе. С вступлением в силу закона о размещении государственного заказа выбор предприятия-исполнителя работ, финансируемых за счет бюджетных средств, в обязательном порядке должен осуществляться на конкурсной основе. Проведение конкурса с включением в документацию условий, предполагающих победу заранее известного поставщика-подрядчика, будет классифицироваться как административное преступление, не говоря об экономической нецелесообразности осуществления затрат на проведение данного конкурса. Вариант проведения конкурса по правилам, предусмотренным новым законодательством о размещении заказа, также не оптимален, так как смена подрядчика в ходе реализации программы, как правило, приводит к существенному снижению ее эффективности. На практике выход был найден в передаче функций государственного заказчика предприятиям, указанным в программе как подрядчики-исполнители. Большинство подобных предприятий имеют государственную форму собственности, однако часть предприятий в ходе реализации программы были акционированы, либо изначально являлись частными. Получение последними организациями функций государственного заказчика с экономической точки зрения не совсем обосновано. Процедуры, прописанные в законе о размещении заказа, направлены на их реализацию в рамках государственной системы. Частный подрядчик, получая эти функции, вынужден осуществлять специальную подготовку персонала в рамках программ дополнительного образования для государственных служащих, брать на себя ответственность за правильность проведения конкурсных процедур, осуществлять сбор информации о поставщиках. Последняя функция законодателем переложена на государственного заказчика с целью сокращения трансакционных расходов участия в конкурсе частных фирм. В состав такой информации включаются сведения о налоговой задолженности, отсутствии процедуры банкротства, приостановления деятельности и ликвидации. В настоящий момент осуществляется реформирование системы размещения государственного заказа. Реализация закона № 94-ФЗ в течение годового периода показала его существенные недоработки. Государственной Думой РФ рассмотрены поправки в № 94-ФЗ, в частности, расширяющие и уточняющие круг госу- дарственных заказчиков, в число которых были включены внебюджетные фонды и бюджетные учреждения. Частные и государственные предприятия остались, как и по старой редакции закона, потенциально возможными госзаказчиками в случае, если они являются получателями бюджетных средств, и органы государственной власти уполномочили их на размещение заказа. При реализации закона у практиков возникает множество вопросов, один из них - сколько уровней перераспределения средств подразумевает закон? Государство, вмешиваясь в систему закупочной деятельности, осуществляет это с двумя основными целями: первая - предотвращение коррупции в области расходования бюджетных средств, вторая - повышение эффективности бюджетных расходов. Первая цель имеет экономический смысл в случае отсутствия заинтересованности в экономии выделенных средств. Действительно, нередко государственный заказчик воспринимает как цель -«освоение» выделенных средств, не задумываясь об оптимальной структуре их расходования с точки зрения максимизации конечного результата. Это, естественно, в ситуации, когда чиновнику однозначно невыгодна экономия выделенных средств, так как это может привести к сокращению будущего финансирования, и отсутствует мотивация к достижению лучшего результата деятельности. Экономической наукой изучаются данные проблемы, они получили название «экономика бюрократии», основоположником данного раздела экономической теории является Вил-лиям А. Нисканен. Нисканен рассматривал бюрократа как рационального экономического агента, однако его функция полезности не имеет ничего общего с функцией благосостояния населения, на службе которого он находится, поэтому ожидать от бюрократа добровольных действий, способствующих максимизации функции полезности, не приходится. К числу переменных, которые Нисканен включал в функцию полезности бюрократа, относятся заработная плата, офисные блага, общественная репутация, власть, патронаж, легкость управления бюро и легкость осуществления перемен. В качестве целевой функции бюрократа Нисканен рассматривал общий бюджет бюро1. Применительно к системе размещения госзаказа можно сказать, что концепция экономики бюрократии однозначно обосновала неэффективность производства благ в рамках государственной организации, не имеющей стимулов к экономии средств. В то время, когда экономика частного предприятия нацелена на поиски резервов сокращения себестоимости своей продукции, экономика бюджетной организации нацелена на увеличение обоснованных расходов, что может привести к повышению суммы прямого бюджетного финансирования. Отчасти для цели борьбы с данной ситуацией предусмотрена регламентированная законом система размещения государственного заказа. Однако при закупке отдельных товаров для организации производства блага силами государственной структуры изменить ситуацию путем регламентации закупочной деятельности невозможно. Более того, в списке переменных функции полезности бюрократа Нисканена значится пункт - офисные блага. В современной российской ситуации этот пункт следует расширить автомобильной техникой и особыми условиями труда и отдыха. Система размещения заказа регламентирует лишь порядок проведения процедур по закупке конкретного товара, она не определяет структуру закупаемой продукции, это вопрос формирования бюджетов, выходящий за рамки компетенции проблем размещения заказа. Проблема, которая возникает в данном случае, связана с необоснованным повышением требований к функциональным характеристикам закупаемой продукции. Например, в состав требований к личному автомобилю включаются наличие подушек безопасности, климат-контроля, полного электропакета, гидроусилителя руля, объем двигателя от 3,5 литров, что существенно удорожает его стоимость. Более того, как правило, требования составляются таким образом, что отечественные автомобили однозначно им не удовлетворяют, т.е. косвенным образом ограничивается конкуренция на рынках, хотя действует запрет на использование торговых наименований в конкурсной документации. Очевидно, что с точки зрения общественного благосостояния закупка средств медицинского назначения имела бы больший положительный эффект, чем замена автопарка чиновников, даже проведенная по всем предусмотренным законам процедурам.

Таким образом, система размещения госзаказа тесно связана с вопросами бюджетного планирования как одного из существенных элементов системы государственного регулирования экономики. Ограничение сумм, выделяемых на содержание государственного аппарата и органов местного самоуправления, может способствовать экономии бюджетных средств, в то время как регламентация закупочной деятельности в данной ситуации всего лишь увеличивает организационные и трудовые затраты персонала. При наличии выделенных денежных средств и привлечении эксперта в области размещения заказа конкурсная документация может быть составлена таким образом, что поставщик закупаемой продукции будет известен еще на этапе публикации извещения. Законодатель пытается всячески противодействовать данной ситуации, одним из элементов такого противодействия является прописанная в законе необходимость дополнять указание на торговую марку товара словами «или эквивалент», причем в поправках к закону № 94-ФЗ указано, что в документации должны содержаться технические критерии определения эквивалентности товара. Данное требование может быть подвергнуто серьезной критике со стороны практиков - государственных заказчиков. С одной стороны, в ситуации завышенных требований к поставляемой продукции необходимость указания допустимости эквивалентов ситуацию не изменит. Хороший технический специалист сможет указать такие характеристики, которым эквиваленты не удовлетворяют, особенно то, что касается сложных технических устройств. Однако значительная часть государственных заказчиков, и в особенности муниципальных, осуществляет закупки простых потребительских товаров - продуктов питания, одежды, мебели и т.п. В данной ситуации необходимость допуска эквивалентов на рынок государственных и муниципальных закупок может существенно снизить качество поставляемой продукции. В экономической науке существует даже такая классификация товаров по критерию возможности потребителя блага оценить его качество до момента приобретения:

• >    исследуемые,

• >    опытные, > доверительные.

Исследуемые блага - это те блага, свойства которых легко, практически без издержек, оцениваются потребителем до момента собственного потребления. Например, цветы. Нет необходимости изучать их химический состав, по внешнему виду покупатель может с достаточно высокой степенью достоверности определить их качество. Второй тип благ - это, так называемые, опытные блага, те блага, свойства которых мы без издержек можем оценить только в процессе потребления. Третий тип благ носит название доверительные блага, свойства которых можно оценить лишь много времени спустя после момента их приобретения. Большинство простых потребительских товаров относится к опытным благам. Потребители в результате приобретенного опыта имеют информацию о качественных характеристиках товаров различных поставщиков. Желание не допустить в круг поставщиков тех, с кем имеет место негативный опыт, - естественно. Однако в отличие от частного закупщика государственный и муниципальный заказчик, по мнению законодателя, должен придерживаться, в первую очередь, концепции развития добросовестной конкуренции на рынках, чем сохранения или повышения качества поставляемой продукции. Задача развития добросовестной конкуренции - действительно одна из задач государственного регулирования экономики. Связана эта задача с необходимостью предотвращения процессов монополизации отдельных рынков. Желание законодателя объединить решение задачи размещения госзаказа и развития конкуренции подтверждается назначением в качестве органа, уполномоченного на контроль в сфере размещения заказа, Федеральной антимонопольной службы. Однако процессы монополизации, создания барьеров для входа новых производителей на отдельных рынках - проблемы, параллельные проблемам повышения качества продукции и завоевания места на рынке. Общемировые тенденции на товарных рынках иллюстрируют значимость торговых марок, качества продукции и связанной с ними репутации производителей. Огромные средства во всем мире производители тратят на создание своего бренда, на разработку системы контроля за качеством продукции. На получении положительного опыта использования продукции конкретного производителя основано большинство рекламных компаний. Таким образом, очевидно, что наличие положительного опыта применения продукции увеличивает на нее спрос в дальнейшем. Однако государственный заказчик не может следовать данным объективным тенденциям. В результате оказывается, что производитель, не нашедший своего по- купателя на частном рынке, находит его на рынке государственных поставок, и конечный потребитель вынужден испытывать качество незнакомой продукции на себе. Ситуация обостряется запретом на использование квалификационных характеристик при оценке конкурсных заявок. По действующей редакции закона № 94-ФЗ государственный заказчик вправе при оценке использовать критерии, прописанные статьей 28. Прямо указания на квалификационные требования в статье отсутствуют, однако многие заказчики использовали данные критерии, включая их в состав качественных характеристик продукции. Например, учитывали наличие у компании-поставщика сертификата системы менеджмента качества ISO 9001 как признака более высокого качества продукции. Поправки в закон меняют ситуацию к худшему, внося строгое требование запрета использования квалификационных характеристик компании при оценке представленных на торг заявок. Данные ограничения изначально имели целью расширение круга потенциальных поставщиков продукции для государственных нужд, т.е. отвечали задаче государственного регулирования экономики в рамках поддержки добросовестной конкуренции на рынках. Однако в результате за решением этой задачи законодателем была забыта немаловажная задача государственного управления, состоящая в стимулировании повышения качества, конкурентоспособности продукции отечественных предприятий, а также обеспечение предоставления общественных благ на современном уровне. Общественные блага в структуре потребления современного человека занимают все большую долю, и от их качества зависит уровень жизни населения. Для подтверждения можно привести пример с поставкой средств медицинского назначения. Противодействие допуску на рынок контрафактной продукции также является одной из задач государственного регулирования экономики. Однако далеко не всегда соответствующие структуры справляются с решением этой задачи. Определенной гарантией поставки качественной продукции служит известность поставщика, дорожащего своей репутацией, допуск малоизвестной фирмы на рынок данных поставок может привести к печальным результатам. Однако в поправках в закон четко обозначен запрет на использование критерия репутации при выборе поставщика, ориентация на соб- ственный положительный опыт работы с данным поставщиком может привести к серьезным проблемам. Контролирующие органы подвергнут более тщательной проверке заказчиков, на конкурсах которых один и тот же поставщик неизменно становится победителем. В ряде случаев это оправданно, однако когда речь идет о поставках продукции, качество которой имеет принципиальное значение, подобная строгость и превалирование принципа открытого доступа новых участников над принципом положительного опыта поставок может сыграть злую шутку. Для борьбы с недобросовестными поставщиками, в том числе поставляющими некачественную продукцию, в законе предусмотрен механизм реестра недобросовестных поставщиков, однако для включения фирмы в этот список необходимо подтвердить негативный опыт поставки ею продукции. Представители министерства обороны активно выступали за разрешение использовать квалификационные требования к поставщикам при реализации оборонного заказа. В итоге в декабре 2006 года было принято постановление правительства РФ, разрешающее исполь зовать квалификационные требования к поставщикам при поставках продукции для нужд обороны и безопасности. Таким образом, в данной сфере был признан приоритет качества над предоставлением возможности развития неизвестным фирмам. Однако в других сферах для недопущения на рынок поставщика некачественной продукции необходимо получить негативный опыт, а это может быть опыт использования данной продукции детьми в государственных и муниципальных учреждениях, пациентами государственных больниц и т.п.

Таким образом, система размещения государственного заказа играет существенную роль в государственном регулировании экономики. Зачастую за счет оптимального построения данной системы государству удается решить ряд смежных задач, в частности, расширения рынка сбыта для отдельных товаропроизводителей, стимулирование экономического роста за счет мультипликационного эффекта государственных расходов и т.п. Однако должен быть четко проработан приоритет задач для недопущения решения одной проблемы за счет создания другой.