Место комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в процессе становления государственной политики в отношении детей в Российской Федерации в 1994-1999 гг. (на материалах Челябинской области)

В 1990-е гг. кризисное состояние российского общества самым болезненным образом отразилось на судьбах детей. Негативные последствия перехода к модели рыночной экономики стали реальной угрозой существования здорового генофонда нации. В 1991—1999 гг. государственная политика в сфере социальной защищенности детей проходила период становления: разрабатывались новые концепции и механизмы реализации мер по улучшению положения детей. В создавшихся условиях комиссии по делам несовершеннолетних заняли особое место в системе органов государственной власти, основной целью которых стало решение проблем защиты и охраны детства. Основными задачами этих комиссий стали защита ребенка от бытового насилия, пагубного влияния асоциальной среды, противоправных действий со стороны родителей, вопросы общего обеспечения процесса формирования ребенка как личности и др. [4, c. 3].

В нашей стране комиссии по делам несовершеннолетних появились сразу после событий Октябрьской революции и заменили существовавшие до этого суды по делам несовершеннолетних [6]. В этой связи необходимо отметить, что наличие в современной российской действительности комиссий — не продукт периода реформ 1990-х гг., а интегрированный в новую социально-экономическую сферу опыт советского государства. С момента появления комиссий и до середины 1930-х гг. основой их деятельности стали борьба с беспризорностью и детской преступностью. Выполняя в то же время профилактическую работу в подростковой среде, комиссии перестали быть лишь карательным органом, в отличие от судов по делам несовершеннолетних, которым они пришли на замену [6]. Однако в 1935 г. из идеологических соображений было заявлено о ликвидации детской безнадзорности и беспризорности, соответственно комиссии по делам несовершеннолетних упразднялись. Восстановлены они были лишь в 1960 г. 29 августа 1961 г., в целях юридического обоснования деятельности комиссий было принято положение, регламентирующее их деятельность. Отметим, что редакция данного положения действовала вплоть до конца 1990-х гг., с внесением незначительных поправок, не меняющих первоначальных целей и задач комиссий [15].

Решение актуальных вопросов охраны и защиты детства не может быть отнесено к компетенциям какого-то отдельного органа исполнительной власти, так как подросток проходит процесс социализации через непосредственное осуществление своих гражданских прав при взаимодействии с различными государственными и общественными институтами (например, органами здравоохранения, органами опеки и попечительства, органами охраны правопорядка, образовательными учреждениями, спортивными кружками и секциями и др.). Однако существование отдельного органа, в чьи полномочия входит разработка и реализация мер эффективного межведомственного взаимодействия вышеперечисленных институтов, является гарантом защиты детства.

В соответствии с принятым 6 сентября 1993 г. Указом Президента РФ «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» соответствующие содержанию данного указа функции выполняли многочисленные органы и учреждения. Координация их деятельности стала исключительной функцией именно комиссий по делам несовершеннолетних [10].

Постановление Правительства РФ № 646 от 5 июня 1994 г. утвердило обновленное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних на федеральном уровне. На основании данного Постановления, в большей части субъектов РФ утверждались местные положения о комиссиях с учетом региональной специфики. Основным в этих положениях стало указание на то, что приоритетной целью комиссий по делам несовершеннолетних является обеспечение единого государственного подхода к решению проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их законных интересов и прав. Таким образом, комиссии легализовывались в системе исполнитель- ной власти и наделялись определенными правами и полномочиями, предписания комиссий, стали обязательными для исполнения всеми структурами государственной власти. Действенной и крайне важной мерой стало наделение комиссий полномочиями на наложение взысканий и привлечение к административной ответственности родителей и органов государственного управления, нарушивших законные права несовершеннолетних, а также полномочия по постановке вопроса о применении к несовершеннолетнему принудительных мер воспитательного характера [7].

К ведению комиссий также были отнесены и контроль за соблюдением закона в отношении несовершеннолетних, анализ и реакция на конкретные неблагополучные ситуации в учебных и воспитательных учреждениях, и требующие, порой, неординарных решительных мер критические ситуации в семьях. Таким образом, комиссии наделялись значительным объемом прав от имени органов исполнительной власти, их функции имели направленность на всестороннюю защиту прав и интересов несовершеннолетних. К примеру, без ведома комиссий учащегося несовершеннолетнего возраста не могли исключить из школы по инициативе ее администрации [1, с. 57—59].

Как уже было отмечено ранее, комиссии по делам несовершеннолетних создавались при органах исполнительной власти всех уровней, в том числе муниципальных образований. Формирование районных и городских комиссий происходило из представителей органов местной администрации с привлечением работников образовательной сферы, органов здравоохранения, сотрудников правоохранительных органов, комитетов по молодежной политике, детских общественных объединений, что помогало всесторонне оценить конкретную ситуацию, в которой находятся семья и ребенок, попавшие в поле зрения комиссии и выработать адресную политику. Председателями городских и районных комиссий, как правило, становились заместители глав администраций, курирующие вопросы социальной политики. Также вводилась должность ответственного секретаря, ведущего протоколы заседаний комиссий, и непосредственно осуществлявшего координацию деятельности. Аналогичным был и состав региональной межведомственной комиссии [1, с. 57—59].

Однако, отсутствие нормативно-правовой базы, соответствующей функциям, целям и задачам комиссий влекло за собой недооценку многими органами исполнительной власти, администрациями районов и городов места и роли комиссий в государственной системе профилактики. Например, несмотря на то, что семейным кодексом РФ была нормативно закреплена защита детей, оставшихся без попечения родителей, в уставах некоторых муниципальных образований Московской, Ленинградской, Ульяновской областей и ряда других субъектов РФ вопросы организации опеки и попечительства даже не упоминались. Государственные органы попросту не оказывали комиссиям должной материальной поддержки. Подобная ситуация привела к тому, что в середине 1990-х гг. во многих регионах страны стали свертывать работу комиссии по делам несовершеннолетних, вопреки тому что комиссии, по большей части, проводили положительную работу в вопросах защиты прав ребенка и семьи. Как следствие, механизм взаимодействия органов исполнительной власти и учреждений по выявлению несовершеннолетних, которым необходима помощь государства, бездействовал, из-за чего увеличивалось число беспризорных детей, а затем и правонарушителей [8, c. 53].

На заседании Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве РФ 17 марта 1995 г. Генеральная прокуратура РФ в докладе «О состоянии исполнения законодательства о предупреждении преступности среди несовершеннолетних» констатировала, что власти муниципальных образований не в полной мере используют потенциал комиссий, вследствие чего работа в сфере профилактики правонарушений среди несовершеннолетних не ведется должным образом, а результатом неиспользования имеющихся возможностей по реализации конкретных мер профилактики является рост подростковой преступности [8, c. 53].

Челябинская область в 1991—1999 гг. переживала характерные для всех субъектов РФ социальноэкономические потрясения, связанные с переходом к рыночной экономике. В регионе становление новой государственности было связано с кризисом власти — противостоянием двух взаимоисключающих институтов политической системы — администрации Челябинской области в лице В. П. Соловьева и председателя Челябинского облисполкома в лице П. И. Сумина. Большая часть предприятий небольших городов области, являющихся градообразующими, снизили производственные мощности, в иных случаях — полностью были развалены. Крупные предприятия Челябинской области, в том числе военно-промышленного комплекса, прекратили взаимодействие с такими странами как Украина, Литва, Латвия, Эстония, Казахстан, так как ликвидация СССР привела к разрушению хозяйственных связей. Заработная плата не выплачивалась месяцами, а государственные пособия выплачивались с задержкой. Подобная ситуация привела к росту социальной напряженности, многие семьи находились на грани выживания. Такие условия создавали благоприятную среду для развития безнадзорности, подростковой преступности и девиантного поведения среди несовершеннолетних [3, c. 1].

В отличие от ряда других субъектов РФ в Челябинской области межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних существовала задолго до распада СССР и представляла собой коллегиальный орган, обеспечивающий координацию деятельности и взаимодействие районных и городских комиссий с иными органами государственной власти. Но необходимо отметить, что отдельное Положение о межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних законодательными органами власти региона в этот период не разрабатывалось, деятельность комиссий регламентировалось Положением 1969 г., а с 1994 г. — Постановлением Правительства РФ № 646 от 5 июня, которое не учитывало региональные особенности. Городские и районные комиссии разрабатывали индивидуальные для каждой территории положения.

В период становления новой государственности первым председателем межведомственной комиссии с 1992 по 1996 гг. был Б. А. Мизрахи, — заместитель главы администрации Челябинской области В. П. Соловьева. Ответственным секретарем межведомственной комиссии была назначена Л. В. Авсянникова, которая проработала в этой должности до мая 1994 г. Этот период работы комиссий характеризуется отсутствием эффективной системы взаимодействия всех субъектов профилактической работы, размытостью целей и недостаточностью финансирования вопросов социальной политики. В период с мая 1994 по ноябрь 1995 гг. после ухода с должности Л. В. Авсянниковой в межведомственной комиссии вообще не было ответственного секретаря, а соответствующие данной должности обязанности поочередно исполняли лица, не имеющие никакого представления о деятельности комиссий. Это стало одной из причин того, что следующий год отметился ростом числа правонарушений и преступлений, совершенных несовершеннолетними. Например, в 1992 году было зарегистрировано 4991 преступлений, совершенных несовершеннолетними и при их соучастии, тогда как в 1995 г. — уже 5606 [2, c. 14], количество правонарушений увеличилось с 14 926 за 1993 г., до 31 178 за 1995 г. [2, c. 14]. Увеличилось и число преступлений совершаемых несовершеннолетними повторно, так называемых рецидивов с 572 за 1994 г. до 645 за 1995 г. [16, c. 25].

В 1996 г. главой региона становится П. И. Сумин, ставивший решение острейших вопросов социальной политики одной из приоритетных целей. Заместителем П. И. Сумина по социальным вопросам и председателем межведомственной комиссии был назначен А. Н. Косилов, пост ответственного секретаря межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних с конца 1995 г. заняла Татьяна Николаевна Ярушева, имеющая высшее педагогическое образование и достаточно серьезный опыт работы в образовательной и воспитательной сферах.

В целом критичных тенденций роста таких индикаторов социального положения семьи как детская смертность, количество бракоразводных процессов, беспризорность и безнадзорность в период с 1996 по 1999 гг. не наблюдалось. Это было связано и с тем, что финансирование деятельности комиссий на местах было увеличено, сложилась определенная практика взаимодействия всех субъектов деятельности, способствовавшая расширению деятельности комиссий. К примеру, одной из заслуг деятельности комиссий в 1999 г. стало снижение темпов роста преступности среди несовершеннолетних до —4,4%, против —3,2% по отношению к идентичному показателю 1996 г. [16, c. 16]. Однако в результате августовского финансового экономического кризиса в 1998 г., доходы населения снизились на 21,9%, тогда как в 1997 г. наблюдался их рост на 13,9%. Индекс роста цен по продовольственным товарам в 1999 г.составил 151,6% от показателя предыдущего года, в том числе по детской одежде — 166,0%. Для сравнения: в 1998 году — 183,3%, в том числе по детской одежде — 119,3% [9, c. 2].

Доходы государства также упали, — еще большее количество граждан оказались безработными и нагрузка на бюджет в связи с необходимостью выплат социальных пособий возросла. Тем не менее, уже в начале 1999 г. началось финансирование программы «Дети Южного Урала», программы, объединяющей ряд целевых программ различных ведомств, связанных с проблемами детства.

Как уже отмечалось ранее, отсутствие нормативно-правовой базы в РФ, эффективно регламентировавшей бы деятельность комиссий, было характерной проблемой и для Челябинской области в указанный период. Нормотворческая деятельность, направленная на улучшение положения детей в 1994—1998 гг. практически не велась, за некоторым исключением, например в 1998 г. был принят Закон Челябинской области № 46-ЗО «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединениях Челябинской области» [5]. Так, только 24 июня 1999 г. был принят Федеральный закон № 120 «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», который впервые установил параметры взаимодействия комиссий с иными органами власти [13].

Таким образом, комиссии являясь перспективной, необходимой и функционально значимой частью системы органов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав в период 1994—1999 гг., не были в полной мере оценены на местах, что приводило к снижению эффективности осуществления их деятельности. Очевидно, что процесс нормативного оформления деятельности комиссий шел с большим запозданием.

К позитивным сдвигам в сфере социальной защиты детства справедливей будет отнести период начала 2000-х гг. Именно в этот период издается ряд законов Челябинской области, способствующих реализации единообразной социальной политики в отношении всех категорий несовершеннолетних, например:

— Закон Челябинской области от 13.03.2000 г. №114-ЗО «Об организации опеки и попечительства в Челябинской области» [12];

— Закон Челябинской области от 29.11.2001 г. №54-ЗО «Об охране и защите прав детей в Челябинской области» [14];

Постановлением Законодательного собрания Челябинской области № 386 от 27 декабря 2001 г. принята новая региональная программа «Дети Южного Урала» на 2001—2005 гг., в состав которой вошли подпрограммы «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Безопасное материнство», «Одаренные дети», «Социальная защита семьи и детей», «Планирование семьи», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [11].

Внесение данных изменений в законодательство, позволило в последующем, закрепить уже существовавшие полномочия комиссий по делам несовершеннолетних городов и районов, и выработать положительную практику контроля и координации всех органов, отвечающих за вопросы охраны и улучшения положения детства.