Место прокурорского надзора в реформировании судебной системы по Судебным уставам 1864 г.

Saint Petersburg, Russia, ,

Судебной реформе 1864 г. в истории государственного и правового развития Российской империи отведено особо место ввиду того, что она стала одной из максимально системных, последовательных преобразований в рамках эпохи Великих реформ Александра II. Внедрение в организацию суда принципов гласности, состязательности и независимости суда во всех отношениях изменило ее характер и обозначило новые действующие стандарты в правосудии. В этом трансформационном процессе важное место заняла прокуратура, поскольку произошло переосмысление ее роли, исходя из введенных принципов организации правосудия. Прокурорский надзор перестал ограничиваться лишь контролем административного характера и был ориентирован на непосредственное участие прокурора в уголовном процессе, реализацию обвинительной функции от имени государства и надзора за процессуальной законностью предварительного расследования.

Актуальность данного исследования обусловлена необходимостью комплексного анализа процесса прокурорского надзора за контролем законностью предварительного следствия в пределах Судебных уставов 1864 г. Изучение исторических трансформаций функций прокуратуры дает возможность не только проанализировать все этапы создания современной процессуальной модели, но и определить причины и последствия, к которым привели возникшие при осуществлении реформы противоречия. Судебной реформе и дореформенному прокурорскому надзору посвящено немалое количество трудов, однако вопросы изменения организационного положения прокуратуры и характера выполняемых ею надзорных функций по настоящее время проработаны не в полной мере. Так, логика институционализации прокурорского надзора в Судебных уставах 1864 г. обозначается, но не конкретизируется в имеющихся исследованиях.

Цель статьи – выявить и проанализировать место прокурорского надзора в процессе реализации Судебных уставов 1864 г. как основы реформирования судебной системы Российской империи1. Для достижения данной цели решены следующие задачи:

• 1)    дать характеристику состояния прокурорского надзора в дореформенный период с выявлением основных функций и факторов, ограничивавших их осуществление;

• 2)    исследовать положения Судебных уставов 1864 г. с определением статуса прокуратуры и ее полномочий;

• 3)    проанализировать и раскрыть содержание и особенности трансформации прокурорского надзора в условиях Судебной реформы 1864 г.;

• 4)    оценить возникшие на практике трудности в ходе реализации реформы и ее последствия с позиции дальнейшего развития прокуратуры как института.

В качестве объекта исследования выступили общественные отношения, складывавшиеся в процессе осуществления прокурорского надзора во второй половине XIX в. в Российской империи. В качестве предмета – процесс эволюции правового статуса прокурора, функций и практики прокурорской деятельности в ходе реализации Судебной реформы 1864 г. Гипотеза исследования – обусловленная Судебными уставами 1864 г. трансформация прокурорского надзора определила последовательность появления трудностей ее реализации и, как следствие, сформировала логику институционализации прокуратуры.

Хронологические рамки исследования определяются временем подготовки и проведения Судебной реформы 1864 г. и охватывают 1860–1870-е гг., когда были реализованы ее главные положения. Методологическую основу работы составляют общенаучные и специальные методы познания: историко-правовой, формально-юридический, системный и сравнительный методы. В качестве источников были использованы нормативные правовые акты Российской империи, включая Судебные уставы 1864 г., материалы судебной и прокурорской практики, а также научные труды дореволюционных, советских и современных ученых, которые анализировали Судебную реформу и эволюцию прокуратуры.

До осуществления Судебной реформы 1864 г. в Российской империи прокурорский надзор формировался в пределах действующей сословно-бюрократической модели управления государства, он реализовывался под общим административным контролем. Прокуратура, которая была учреждена при Петре I, первоначально выступала как государственный орган, призванный действовать в целях обеспечения принципов соблюдения законов и указов верховной власти и осуществлять контроль за деятельностью государственных учреждений государственного и их должностных лиц (Кони, 1914; Фойницкий, 1880). Прокурор являлся представителем государя-императора, его «оком», но никак не самостоятельным участником процесса правосудия.

В первой половине XIX в. деятельность прокуратуры регулировалась не приведенными в единую систематизацию нормативными актами и инструкциями, регламентами подзаконного характера, что влекло за собой отсутствие четкости в разграничении компетенций органов прокуратуры (Казанцев, 1986; Кони, 1914). Ее представители вели надзор за судебной деятельностью, работой органов следствия, управления на местах, тюремных казенных учреждений, а также за соблюдением принципов законности в целом. Указанная многофункциональности работников прокуратуры приводила к расплывчатому характеру ее задач и ощутимой зависимости ее деятельности от органов административной власти (Фойницкий, 1880).

Особенностью прокурорского надзора дореформенного периода необходимо в первую очередь назвать институциональную неразделенность судебных и административных функций. Прокурор был наделен возможностью принимать участие в процессе рассмотрения дел, выдавать собственные заключения о существе спора, контролировать деятельность самих судей и органов следствия, а также осуществлять вмешательство в процесс судебного производства дела (Казанцев, 1986). В итоге на практике принцип независимости суда полностью отсутствовал, а надзор прокурора зачастую обладал подменной функцией внутреннего судебного контроля, что в конечном счете негативно отражалось на гарантиях процессуального характера всех участников судебного производства и приводило к снижению объективного характера рассмотрения дел.

Также существенным недостатком дореформенной модели прокуратуры являлась ее включенность в систему административного управления, что обусловливало зависимость прокурорских органов от исполнительной власти, уменьшение эффективности надзорной деятельности (Лавров, 2020). Указанная зависимость административного характера вела к двойственному положению самого прокурора. С одной стороны, ему нужно было осуществлять контроль за надлежащим соблюдением законности действий органов государственной власти, с другой – он находился в непосредственной зависимости от собственно самой системы управления. В силу этого надзору прокурора часто придавался характер формальности и его использовали в основном как средство административного воздействия, нежели как инструмент защиты прав и законности всех поданных (Кони, 1914).

В области уголовного судопроизводства роль прокурора до осуществления реформы 1864 г. также имела неоднозначный и ограниченный характер. Прокуратур не выступал в полной мере в качестве стороны судебного процесса, как принято понимать сегодня, его участие было сведено в основном к роли наблюдателя за процессом следствия суда, а также выдаче заключений и внесению соответствующих представлений (Казанцев, 1986; Фойницкий, 1880). Отсутствие принципа состязательности и четкости в разграничении процессуальных ролей создавало препятствия к формированию роли прокурора с позиции самостоятельной стороны обвинения. Также одновременное выполнение надзорных и процессуальных функций создавало внутренние противоречия в деятельности прокуратуры, что в конечном счете приводило к снижению эффективности преследования уголовного характера (Актуальные проблемы…, 2010).

Анализ научной литературы позволяет сделать вывод, что деятельность прокуратуры дореформенного периода была направлена в основном на охранительные функции – защиту интересов власти, но никак не на непосредственную защиту прав личности. Понимание законности сводилось к формальному характеру исполнения предписаний от власти, а не к механизму правового обеспечения и защиты прав (Лавров, 2020). В указанных условиях надзор прокуратуры выступал непосредственным элементом структуры управления, которая базировалась на бюрократических принципах и не являлась правовым институтом независимого характера.

Следовательно, институт прокуратуры в дореформенный период находился в состоянии структурного и функционального кризиса, который предопределялся неразграниченностью полномочий и административной зависимостью. Неопределенность в полномочиях, зависимость административного характера, отсутствие процессуального статуса и отклонение от установленных принципов правосудия обусловили необходимость в коренном изменении прокурорского надзора. Именно указанные противоречия в большинстве своем смогли установить ориентиры для реформы прокуратуры в ходе Судебной реформы 1864 г. и выработки новой модели институциональной деятельности, направленной на процессуальную специализацию и участие в судебном разбирательстве (Кони, 1914).

Судебная реформа 1864 г. означала принципиально важный этап в эволюции правовой системы и судопроизводства в Российской империи. Она была ориентирована на непосредственное устранение пробелов и несоответствий дореформенной судебной системы принципам правосудия, которые были вызваны отсутствием принципа независимости суда, неразграниченностью функций судебного и административного характера, неполной состязательностью судебных процедур и ограниченным уровнем правовой защиты сторон (Кони, 1914). Ключевыми актами, определявшими правовое регулирование Судебной реформы, явились Судебные уставы 1864 г., призванные контролировать власть судов и процедурные правила судебной деятельности, а также отражающие функции прокуратуры как нового субъекта судебного процесса, сформированного в результате реформы (Фойницкий, 1880).

Важнейшим принципом реформы стала независимость суда от административной власти – произошел вывод судей из системы управления на местном уровне, что позволило обеспечить принцип объективности судопроизводства и способствовало снижению воздействия со стороны прокуратуры как субъекта административного контроля за вынесением решений (Сухарев, 2017). Установление принципов гласности и устности позволило обеспечить прозрачность всего судебного процесса, публичный характер разбирательств и расширение прав участников судопроизводства, в том числе и самих обвиняемых, и защищающих их лиц (Кони, 1914).

Приоритетное внимание при реформировании было уделено новым принципам судопроизводства: состязательности и равенства сторон. В дореформенном периоде сохранялась неопределенность процессуального статуса участников судопроизводства – прокурора, обвиняемого и суда, что вызывало конфликт всех интересов и приводило к уменьшению эффективности уголовного преследования (Казанцев, 1986). Судебные уставы 1864 г. обеспечили закрепление самостоятельной судебной власти, которая получила обособленный от административного управления статус, прокурор теперь мог быть самостоятельной стороной обвинения в ходе участия в предварительном следствии, при реализации публичного интереса посредством обвинительной деятельности в суде и при осуществлении контроля за соответствием деятельности следственных органов установленным правовым нормам (Сухарев, 2017).

Как уже отмечалось, Судебные уставы 1864 г. позволили обеспечить установление институциональных границ между судебной и административной властью, что в корне изменило роль прокурора. В прошлой модели в его обязанности входило совмещение функций надзорного и административного характера, что в новой модели стало несовместимым с принципами независимости и состязательности суда (Кони, 1914). В принятой модели роль прокуратуры состояла в первую очередь в процессуальных функциях, что позволило ограничить вмешательство в судопроизводство и отказаться от выполнения функций общего надзора за административной системой (Фойницкий, 1880).

Юридически закреплены следующие трансформированные принципы деятельности органов прокуратуры:

• 1)    осуществление прокурором надзора за законностью действий на этапах предварительного следствия и дознания с возможностью осуществлять проверку действий органов следствия на законность;

• 2)    функциональные аспекты поддержания прокурором государственного обвинения в суде, в том числе и мировые суды, и суды присяжных;

• 3)    процессуальное участие прокурора в контроле законности судебных решений через протесты и кассационные жалобы;

• 4)    продолжение выполнения отдельных надзорных функций, которые ограничены процессуальным законом.

Следовательно, Судебная реформа 1864 г. позволила создать правовые и институциональные предпосылки в контексте реформирования системы прокурорского надзора, заложив основы модернизации прокурорского надзора через переход от общего административного контроля к процессуальной функции. Введенные принципы – независимость судов, гласность, состязательность и равенство сторон – породили необходимость переосмысления статуса и функций прокуратуры в судебной системе, создав новую модель ее работы в 1860–1870 гг. (Кони, 1914).

Осуществление реформы на практике позволило повысить профессиональный уровень работников прокуратуры, их правовую культуру, что способствовало формированию компетенций, достаточных для принятия непосредственного участия в уголовном процессе. При этом сохраненные отдельные составляющей системы дореформенного периода и зависимость прокуратуры от Министерства юстиции вели к противоречиям, которые ограничивали воплощение принципов независимости суда и состязательности в полной мере (Сухарев, 2017).

Судебная реформа 1864 г. не только позволила внести коррективы в процесс организации судопроизводства, но и кардинальным образом изменила роль прокуратуры в историко-правовом контексте судебной системы Российской империи. Основной целью реформирования прокурорского надзора выступило надлежащее обеспечение принципа законности в пределах состязательного процесса и формирование независимого процессуального статуса прокуратуры в уголовном судопроизводстве (Кони, 1914; Лавров, 2020).

В ходе осуществления реформы в новой модели судебной системы прокурора наделили четким процессуальным статусом – он больше не являлся органом общего надзора за всей административной властью и смог полностью сосредоточиться на непосредственном участии в уголовном процессе, надзоре за законностью действий на этапах предварительного следствия и дознания с возможностью проводить проверку действий органов следствия на законность (Кони, 1914). Данное разграничение в функциях прокурора создало возможность отделения его обязанностей процессуального назначения от функций административного контроля, что в полной мере стало соответствовать принципам состязательности и независимости суда (Лавров, 2020; Сухарев, 2017).

Ключевым направлением Судебной реформы выступило определение роли прокурора в осуществлении обвинения. Судебные уставы 1864 г. предоставили прокуратуре полномочия в поддержании обвинения в мировых судах и судах присяжных, возможность принимать непосредственное участие в судебных прениях, проводить проверку имеющихся доказательств и вносить возражения в связи с нарушением закона (Актуальные проблемы…, 2010). Теперь прокурор – представитель публичного интереса, который призван защищать и государственные, и общественные интересы, при этом он имел право вмешательства в деятельность суда только в пределах, установленных процессуальным законом.

Также важным направлением Судебной реформы стало ограничение функций общего прокурорского надзора: если в дореформенный период прокурор был наделен функцией контроля деятельности судей и правом вмешательства в работу суда, то в результате реформ полномочия надзорного характера получили ограничение со стороны предварительного следствия, утверждения актов обвинительного характера, а также обеспечения законных оснований процедур уголовного процесса (Фойницкий, 1880). Таким образом, разделение полномочий по институтам позволило устранить предыдущую практику по части административного давления на суды и усилить правовой процессуальный аспект работы прокуратуры (Сухарев, 2017).

Соответствие новым принципам организации правосудия – состязательности и равенства сторон – определяло требования к профессиональной подготовке прокурора, его умению на должном уровне осуществлять взаимодействие с судом и защитой с применением навыков судебной риторики. В конечном счете это повышало профессиональный уровень прокурорского корпуса и способствовало закреплению практики участия прокуратуры в уголовном процессе (Кони, 1914).

Однако введение новых функций сопровождалось рядом препятствий: установленная ранее связь прокуратуры с Министерством юстиции, кадровая политика дореформенного периода, слабая подготовка работников приводили к противоречиям между новыми принципами и положением дел на практике (Казанцев, 1986; Сухарев, 2017). Указанные барьеры не позволили реализовать независимость суда и состязательный характер процесса в полном объеме, а совмещение функций надзора и обвинения зачастую приводило к обвинительному уклону (Фойницкий, 1880).

Следовательно, можно сделать вывод, что Судебная реформа 1864 г. позволила закрепить новую роль прокурора в качестве процессуального участника, функции которого сосредоточены на поддержании независимого процессуального статуса прокуратуры в уголовном судопроизводстве и соблюдении законности на этапе предварительного следствия. В дальнейшем формировалась специализированная модель прокуратуры, отличавшаяся от модели дореформенного периода, что послужило началом эволюции всего института прокурорского надзора в Российской империи (Кони, 1914; Фойницкий, 1880).

Исследование позволяет сделать следующие выводы. Судебная реформа 1864 г. явилась важнейшим этапом в процессе трансформации института прокурорского надзора в империи. В результате стало возможным закрепление новых принципов: независимости суда, гласности, состязательности и равенства сторон, что вызвало необходимость изменения роли прокуратуры. Анализ состояния последней в дореформенный период показал, что на тот момент прокурорский надзор характеризовался общей административно-надзорной направленностью, сочетал в себе функции контроля за деятельностью органов следствия, административных учреждений и судов.

Судебная реформа 1864 г. позволила создать юридические и институциональные основания для перехода к процессуальной модели прокурорского надзора. Прокурор получил право стать участником уголовного процесса при поддержании независимого процессуального статуса прокуратуры в уголовном судопроизводстве и соблюдении законности на этапе предварительного следствия. Данные перемены заложили основу дальнейшего развития специализированной модели прокуратуры, которая была ориентирована на принятие участия в процессе судебного рассмотрения дел и защите публичных интересов.

Одновременно с этим введение новых функций столкнулось с рядом препятствий. К ним следует отнести необходимость формирования процессуальных компетенций у сотрудников прокуратуры, а также разграничения функций надзора и обвинения, закрепленных за рассматриваемым институтом. Таким образом, гипотеза исследования подтвердилась – логику институционализации прокурорского надзора в рамках Судебной реформы 1864 г. определили ключевые направления трансформации функций прокуратуры, сформулированные в Судебных уставах 1864 г.

Несмотря на перечисленные трудности, Судебная реформа 1864 г. способствовала повышению профессионального уровня прокурорского корпуса, усилению процессуальной роли прокуратуры и формированию практики состязательного и публичного судопроизводства. Исторический опыт реформы свидетельствует о том, что эффективность прокурорского надзора напрямую зависит от четкого разграничения функций, институциональной автономии и соответствия принципам справедливого судопроизводства.

Таким образом, эволюция прокурорского надзора в ходе Судебной реформы 1864 г. явилась важнейшим этапом в развитии российской правовой системы. Исследование данного периода позволяет глубже понять закономерности формирования института прокуратуры; выявить исторические основания в контексте актуальных дискуссий о границах и векторах развития прокурорского надзора в современной правовой системе; выделить причины преобладающего обвинительного уклона деятельности прокуратуры, так как соответствующее противоречие не было устранено в ходе анализируемой реформы.