Место регионального бюджета в бюджетной системе Российской Федерации

Для понимания места бюджета субъекта Российской Федерации в бюджетной системе РФ остановимся на принципах формирования бюджетных систем.

Бюджетные системы могут быть двух видов:

• 1)    системы, основанные на принципе бюджетного централизма, когда каждый нижестоящий бюджет входит в состав вышестоящего бюджета. Более мягким проявлением принципа бюджетного централизма является принцип единства бюджетной системы;

• 2)    бюджетные системы, основанные на принципе автономности бюджетов.

Для бюджетных систем, построенных на принципе бюджетного централизма, характерны: централизация управления бюджетами, строгая иерархия бюджетов, общность главных источников получения бюджетных доходов, организация бюджетного планирования по модели «сверху вниз», при которой каждый нижестоящий бюджетный план базируется на показателях вышестоящего. Такие системы присущи государствам социалистического типа, чья экономика основана на государственной собственности.

По такому принципу была организована бюджетная система СССР.

При такой организации бюджетной системы бюджеты подразделяются:

• а)    на сводные (или совокупные), которые объединяют в своем составе все бюджеты, действующие на данной территории. К сводным бюджетам относились: Государственный бюджет СССР, объединяющий все бюджеты, действующие на территории Союза, государственные бюджеты союзных и автономных республик, включающие в себя все бюджеты, имеющиеся в данных республиках, бюджеты областей, городов и районов;

• б)    обособленные (или изолированные) бюджеты, которые не включают в себя какие-либо бюджеты и предназначены для финансирования затрат на уровне своей административно-территориальной единицы.

Такими в рамках СССР были: союзный бюджет, финансирующий мероприятия союзного значения, республиканские, областные, районные, сельские бюджеты.

Преимущество бюджетной системы, организованной на принципе бюджетного централизма, заключается в возможности сосредоточения большей части финансовых ресурсов государства (а практически — и всего общества) «в одних руках», в распределении их по единому плану, концентрации значительных денежных средств на «решающих» направлениях, что позволяет добиться — и опыт СССР тому подтверждение — серьезных достижений (например, формирование военно-промышленного комплекса в СССР, развитие аэрокосмической промышленности, отдельные достижения в области точных наук). Недостатком такого рода системы является ее общая негибкость, проявление бюрократического централизма, жесткость и мелочность бюджетного планирования, отсутствие заинтересованности местных государственных органов в активной работе по сбору общегосударственных налогов и поиску дополнительных источников бюджетных доходов, так как источником финансирования нижестоящего бюджета выступает вышестоящий бюджет, безразличие получателей бюджетных ассигнований к экономному и бережливому использованию бюджетных средств, порождение у всех участников бюджетной деятельности иждивенческих настроений и отсутствие у них стимулов к активному ведению производственно-хозяйственной деятельности.

При построении бюджетной системы на принципе автономности все бюджеты являются обособленными (изолированными).

Для бюджетных систем, построенных на принципе автономности входящих в них бюджетов, характерны их относительная независимость друг от друга, наличие у каждого бюджета собственной доходной базы, самостоятельного аппарата управления, призванного обеспечить сбор доходов, права организовать распределение и контролировать ис- пользование выделенных из бюджета денег, что осуществляется по своему плану, не связанному с бюджетными планами, опосредующими другие бюджеты. По такому принципу обычно организованы бюджетные системы развитых стран либерально-демократического типа, чья экономика основана на частной собственности.

Преимуществами бюджетной системы, организованной на принципе автономности бюджетов, являются ее мобильность, более хозяйственное отношение к государственным деньгам, наличие стимулов у каждого звена бюджетной системы в лице соответствующих финансовых органов к изысканию дополнительных бюджетных доходов, самостоятельность в принятии бюджетных решений, более прямая ответственность этих органов перед населением за результаты своей бюджетной деятельности.

Недостатком такого рода систем является распыленность (в масштабе страны) бюджетных ресурсов, территориальная неравномерность их размещения (наличие бедных и богатых регионов), многоступенчатость различных видов налогов и других обязательных платежей. Например, в США, помимо федеральных налогов, существуют налоги штатов, местные налоги, которые существенно различаются в зависимости от региона страны. При этом каждый уровень бюджетной системы обслуживается собственными финансовыми ведомствами, не связанными друг с другом. Это не только приводит к раздуванию государственного аппарата, но и создает неудобства для предпринимателей и граждан, трудности в сбалансировании отдельных бюджетных фондов.

К сожалению, пока не выработана оптимальная бюджетная система, которая соединила бы в себе преимущества двух названных ее типов, не восприняв в то же время присущих им недостатков. Каждая из приведенных бюджетных систем имеет принципиально различный характер, является порождением определенного общественно-политического строя, основана на определенном виде собственности, имеет свои преимущества и внутренне отягощена собственными минусами.

В период становления РФ в качестве суверенного государства было решено перейти от принципа бюджетной централизации построения бюджетной системы на другой принцип — принцип автономности. Этот принцип, надо подчеркнуть, больше соответству ет условиям рыночной экономики, на которую уже было ориентировано государство.

Однако позже, по нашему мнению, произошел определенный отход от принципов либерально-рыночной экономики, и возобладало стремление усилить централизованное начало в бюджетной системе.

Следует сказать, что принцип единства бюджетной системы и принцип самостоятельности бюджетов — это сложно сочетаемые принципы.

Однако, говоря о принципах бюджетной системы РФ, Бюджетный кодекс РФ называет в их числе и принцип единства бюджетной системы, и принцип самостоятельности бюджетов. Такой подход к установлению принципов построения бюджетной системы вызывает большие сомнения.

Причем в реальной практике формирования бюджетной системы РФ взяло верх централизованное начало, обоснованное принципом единства бюджетное системы. Сказывается это в концентрации основных государственных доходов в федеральном бюджете, следствием чего является значительная финансовая зависимость бюджетов субъектов РФ от федерального. Неслучайно, что в теоретических разработках предлагается опираться на принцип федерализма, на основе которого можно было бы создать бюджетное устройство, в большей мере соответствующее государственному устройству России как федеративного государства.

Принцип единства бюджетной системы реализуется, как это предусматривает Бюджетный кодекс РФ, через единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Что касается принципа самостоятельности бюджетов, то он в соответствии с Бюджетным кодексом РФ означает:

• -    право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

• -    наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ, определяемых в соответствии с законодательством РФ;

• -    законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательством РФ;

• -    право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

• -    право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

• -    недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

• -    недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ).

Кроме того, Бюджетный кодекс РФ определяет еще следующие принципы бюджетной системы РФ:

• -    полнота отражения доходов и расходов бюджетов;

• -    сбалансированность бюджета;

• -    эффективность и экономность использования бюджетных средств;

• -    общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

• -    гласность;

• -    достоверность бюджета;

• -    адресность и целевой характер бюджетных средств (ст. 28).

Единство бюджетной системы РФ основывается на применении единой Бюджетной классификации РФ.

Бюджетная классификация РФ является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация РФ включает в себя:

• -    классификацию доходов бюджетов РФ;

• -    функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

• -    экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

• -    классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

• -    классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

• -    классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

• -    классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;

• -    ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Бюджетная классификация РФ в части классификации доходов бюджетов РФ, функциональной классификации расходов бюджетов РФ, экономической классификации расходов бюджетов РФ, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов РФ является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и утверждается федеральным законом.

Федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации РФ, не должны содержать положений, ее изменяющих (ст. 26 Бюджетного кодекса РФ).

Государственные доходы распределены между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ таким образом, что основная доля этих доходов попадает в федеральный бюджет, а те доходы, которые закреплены за бюджетами субъектов РФ, не покрывают их самых минимальных расходов. Поэтому приходится включать механизм бюджетного регулирования, то есть перераспределять доходы федерального бюджета в пользу бюджетов субъектов РФ посредством регулирующих доходов и бюджетных ссуд. Это ставит каждый бюджет субъекта РФ в зависимость от вышестоящего, в силу чего говорить об автономности и самостоятельности бюджетов, особенно низших ступеней, можно с большой долей условности.

Отметим также, что уровень автономности и самостоятельности субъектов Федерации как политической составляющей самой Федерации во многом зависит от круга тех финансовых источников, которые закреплены за этими субъектами, либо которые они вправе устанавливать самостоятельно. Как совершенно справедливо отмечал известный французский ученый Поль Мари Годме: «В зависимости от того, имеют ли участники федерации действительную финансовую автономию, могут ли они распоряжаться своими ресурсами или же расходы должны быть одобрены федеральными властями, можно говорить о том, является ли федерализм реальным или иллюзорным»1.

Надо сказать, что в РФ по данному поводу наблюдались различные тенденции. На начальном периоде формирования РФ возобладала тенденция бюджетной и налоговой децентрализации. Так, Президентом РФ был принят Указ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.», согласно которому органам власти субъектов РФ было предоставлено право устанавливать и вводить в действие без ограничения их размера любые налоги, уплачиваемые за счет чистой прибыли предприятий, что означало полную налоговую децентрализацию и отход от принципа единства налоговой системы и налоговой политики.

На основании данного Указа Президента РФ только в 1994 г. было введено дополнительно, сверх предусмотренных в Законе РФ «Об основах налоговой системы Российской Федерации» более 70 видов налогов субъектов РФ и местных налогов, в 1995 г. дополнительные налоги взимались в 66, а в 1996 г. — в 75 субъектах России2.

Поступления от налогов и сборов, введенных органами государственной власти субъектов РФ и местными органами власти, в 1994 г. возросли по сравнению с 1993 г. в 6,4 раза (1993 г. — 874 млрд руб., 1994 г. — 5479 млрд руб.). Удельный вес новых налогов составил 4,2 % от общих налоговых поступлений в бюджеты территорий. В некоторых регионах, например в Республике Саха (Якутия), Краснодарском, Приморском, Хабаровском краях, Белгородской, Курской, Саратовской и других областях, региональ ные налоги составили от 8 до 24 % доходов региональных бюджетов3.

В итоге на территории России к середине 1996 г. было введено более 200 налогов и сборов, не предусмотренных Законом РФ «Об основах налоговой системы Российской Федерации».

Такое положение вызывало обоснованную критику со стороны налогоплательщиков, которые и без дополнительных налогов несли значительное налоговое бремя в виде тех налогов, которые уже были предусмотрены указанным Законом4. Бесконтрольное введение новых налогов привело к непосильному налоговому бремени для налогоплательщиков, к налоговому произволу на местах, спаду предпринимательской активности. В результате процесс бесконтрольной децентрализации в сфере бюджетной деятельности субъектов РФ сменился на усиление централизации. С 1 января 1997 г. отменялось взимание всех налогов, которые были введены на местах и не предусмотрены Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Более того, вопрос установления налогов субъектов РФ и местных налогов был предметом специального рассмотрения Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 21 марта 1997 г. «О проверке конституционности положений абзаца второго п. 2 ст. 18 и 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» признал недопустимым установление налогов, нарушающих единое экономическое пространство РФ, а также установил, что введение налогов, не установленных Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (в настоящее время Налоговым кодексом), незаконно.

Дальнейшее сокращение финансовой базы субъектов РФ наступило в результате принятия Налогового кодекса. Так, если до принятия Налогового кодекса к числу местных налогов относилось 25 налогов и сборов, то в настоящее время их перечень составляет всего лишь 5 налогов и сборов. Правда, несколько возросло количество налогов и сборов субъектов РФ. Но это возрастание совершенно неадекватно сокращению местных налогов и сборов. В результате в настоящее время органы местного самоуправления за счет собственных доходных источников покрывают лишь два процента своих расходов и финансируются в основном за счет тех денеж- ных средств, которые получают от бюджетов субъектов РФ. Поэтому пока говорить о достаточной собственной финансовой базе местного самоуправления в общем-то нет оснований.

Существенно сократилась и финансовая база субъектов РФ. Прежде всего, это выразилось в сокращении круга доходных источников бюджетов этих субъектов, что привело к изменению соотношения доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Так, если до 1993 г. ставка отчислений от налога на добавленную стоимость в бюджеты субъектов РФ составляла в среднем 50 %, то с начала 1994 г. для всех субъектов РФ установили 25-процентный норматив отчислений от НДС, а 75 % стал забирать себе федеральный бюджет. И если ранее 64,4 % собранных налогов оставалось в субъектах РФ и лишь 35,6 % получал федеральный бюджет, то теперь в субъектах РФ осталось 54,0 %, в центре оказалось 46,0 % налоговых доходов. В результате доля субъектов РФ в консолидированном бюджете составляла в 1998 г. 61,1 %, в 1999 г. эта доля снизилась до 56,2 %. Тенденция возрастания доли центра в консолидированном бюджете продолжала в последующие годы усиливаться и в 2000 г. доля соотношения доходов «регионы — центр» стало равным 44,2 к 55,8 %, в 2001 г. — 40,0 к 60,0 %, в 2002 г. — 37,8 к 62,2 %. При этом данная тенденция продолжает усиливаться. Во-первых, с января 2003 г. был отменен налог на пользователей автомобильных дорог и налог субъектов РФ с владельцев транспортных средств. Во-вторых, у субъектов РФ предполагается такой стабильный источник доходов, как акцизы на табачные изделия, которые до сих пор попадали в их бюджеты. Правда, в порядке «компенсации» субъектам РФ планируется передать 1,5 % налога на прибыль, поступления от нового транспортного налога и часть акцизов на бензин и ГСМ, но эта компенсация оказывается далеко не полной 5. Между тем Бюджетный кодекс РФ требует, чтобы доля составляла не менее 50 %.

В результате имеет место ситуация, при которой, как отмечает Б.А. Страшун, налоговая система превращается в рычаг воздействия центральной власти на поведение субъектов Федерации — налоговая компетенция распределяется между Федерацией и ее субъектами таким образом, при котором субъект Федерации не может существовать без финансовой помощи центра6.

Обобщая все сказанное по поводу бюджетной системы РФ, можно утверждать, что в целом она основана на принципе единства и тяготеет к финансовой централизации, хотя элементы определенной самостоятельности бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов все-таки существуют.

Определенный интерес представляет вопрос о соотношении понятий «бюджет субъекта Российской Федерации» и «казна субъекта Российской Федерации».

В соответствии со ст. 214 Гражданского кодекса РФ средства бюджета субъекта РФ и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет казну субъекта РФ.

Таким образом, бюджет субъекта РФ является частью казны этого субъекта и в основном выражает ее денежную составляющую. Следовательно, применительно к финансовому устройству субъекта РФ понятие «казна субъекта Российской Федерации» шире понятия «бюджет субъекта Российской Федерации».

Что же является характерным признаком бюджета субъекта РФ и отличает его от других денежных фондов, создаваемых на уровне этого субъекта: специальных внебюджетных фондов, отраслевых, децентрализованных и других фондов?

В отличие от всех других денежных фондов, создаваемых на уровне субъекта РФ, бюджет субъекта РФ — так сложилось исторически — является, во-первых, основным и самым крупным государственным денежным фондом данного субъекта РФ.

Во-вторых, бюджет субъекта РФ носит универсальный характер: он предназначен для финансирования общих потребностей субъекта РФ. Иные государственные денежные фонды предназначены либо для финансирования строго определенной функции субъекта РФ, либо для финансирования деятельности определенного субъекта (например, денежные фонды государственных предприятий предназначены для финансирования деятельности данных предприятий).

Таким образом, признаками, отличающими бюджет субъекта РФ от других государственных денежных фондов, создаваемых на уровне субъекта РФ, выступают, во-первых, его величина — бюджет является крупнейшим и основным денежным фондом в данном субъекте, во-вторых, его предназначение — бюджет призван финансировать об- щие задачи и функции субъекта РФ, то есть бюджет субъекта РФ выступает в качестве универсального денежного фонда субъекта РФ.