Методические основы оценки эффективности управления муниципальными образованиями Красноярского края

Муниципальные образования (МО) все заметнее функционируют как самостоятельные субъекты экономического процесса. В связи с этим развитие рыночных отношений требует от них разработки и реализации эффективной экономической политики. Цель любого МО - социальноэкономическое развитие, включающее создание качественной «среды», понимаемой в широком смысле как совокупность условий жизни населения и функционирования хозяйствующих субъектов на территории данного МО.

Одним из основных условий прозрачности деятельности местных властей и контроля за исполнением принятых решений является полнота и доступность информации для населения, позволяющая производить оценку их деятельности.

Оценку деятельности местных властей, федерации и края по управлению МО можно представить в виде оценки эффективности управления МО. Согласно традиционному подходу, эффективность есть отношение полезного результата (эффекта) к затратам на его получение, определяемое на народнохозяйственном и отраслевом уровнях [ 1].

Исследования практики нормативного регулирования процессов оценки эффективности управления МО в РФ выявили отсутствие четкой терминологии, необходимой для оценки эффективности управления на уровне МО [2-5]. В существующих попытках оценки эффективности управления МО можно выделить следующие проблемы:

• 1.    Оценка эффективности управления МО сводится либо к оценке социально-экономического развития муниципальных образований, либо к изменению показателей качества жизни. При этом оценка эффективности управления МО производится чаще всего по узким показателям социально-экономического развития, в основном по бюджету и финансам. Публикации по результатам исследований и практическому опыту также ориентированы либо на «узкое» видение роли МО, либо на комплексный подход к оценке его социально-экономического положения.

• 2.    Существующие оценки эффективности управления МО не охватывают полностью деятельность территорий, в том числе хозяйствующих субъектов, расположенных на данной территории, и не позволяют произвести одинаковое толкование результатов.

• 3.    Показатели (индикаторы) оценки эффективности управления МО при объединении их в индикаторы более высокого уровня имеют одинаковую (равную) степень важности, т. е. имеют одинаковый вес в структуре полу

• 4.    Существующие инструменты и программные обеспечения не позволяют производить оценку эффективности управления по отдельным блокам эффективности, а также по уровням управления МО, разграничивая компетенции федерации, региона и местной власти.

чаемого индикатора, что не позволяет отразить реальную эффективность управления с учетом полномочий МО, закрепленных законодательными актами.

На наш взгляд, оценка эффективности управления МО зависит от цели развития, воплощаемой в форме подготовленных управленческих решений и действий для конкретного МО в зависимости от накопленного потенциала. Эго является основой для принятия решений и действий в области социально-экономического развития, являющегося следствием эффективного или неэффективного управления. Таким образом, развитие муниципальных образований зависит от полноты использования существующих возможностей местного сообщества, а также от эффективности управления их ресурсными потенциалами.

В целом, эффективность управления МО зависит не от отдельных показателей, а от их совокупности, значение которых определяется в значительной мере влиянием внешних факторов (общей социально-экономической ситуацией в государстве, политикой федеральных и региональных властей и др.), не зависящих от компетенций управления МО. Это вызывает необходимость производить оценку эффективности МО по результатам социально-экономического развития не только в целом, но и на основе разграничения компетенций МО, компетенций федерации и региона.

На наш взгляд, разработка модели оценки эффективности и качества управления МО должна осуществляться с учетом следующих предположений и посылок:

• -    муниципальные интересы выступают как база оценки и обоснования принятия управленческих решений и действий;

• -    цель оценки эффективности и качества управления МО состоит в повышении уровня ответственности МО за результаты своей деятельности и определении специфических факторов и причинно-следственных связей, влияющих на их социальное и экономическое развитие;

• -    модель оценки эффективности и качества управления МО основывается на обеспечении достоверности исходных данных, учете важнейших элементов, составляющих потенциал социально-экономического развития

территории (экономический, финансово-инвестиционный, природно-ресурсный потенциал и потенциал качества жизни).

Таким образом, модель оценки эффективности и качества управления МО базируется на том, что муниципальные образования:

• -    представляются как субъекты экономической деятельности и реальные участники экономического процесса на территории МО;

• -    несут ответственность за создание качественной «среды», понимаемой как совокупность условий жизни населения и функционирования хозяйствующих субъектов на территории, и ответственность за комплексное социально-экономическое развитие территории МО;

• -    представлены в виде единой системы показателей и индикаторов, которые отражают ситуацию во всех сферах экономики и социальной среды, находящихся как в прямом (муниципальном секторе), так и в косвенном (независимые предприятия и организации) управлении территории МО.

Кроме этого, модель оценки эффективности и качества управления МО должна учитывать направления реформы системы организации местного самоуправления и бюджетного устройства РФ, нашедшие отражение в следующих федеральных законах: ФЗ № 131 от б октября 2003 г. «Об общих принципах...» и ФЗ № 95 от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений... „Об общих принципах...”», а также специфику МО и разграничение предметов ведения в соответствии с ФЗ № 131 от б октября 2003 г. «Об общих принципах ...», и основываться на государственной, региональной и муниципальной статистике.

Модель оценки эффективности управления, основанная на представлении территории МО как экономического пространства, на котором происходит формирование его социально-экономического потенциала, представлена на рис. 1.

Как видно, каждый из потенциалов в разной степени находится в компетенции муниципальной и федеральной власти, поэтому их необходимо разграничивать.

В свою очередь, эффективность управления муниципальным образованием оценивается комплексом основ ных показателей (индикаторов) и дополнительных индикаторов, которые характеризуют использование социально-экономического потенциала (рис. 2).

Оценка эффективности управления муниципальными образованиями невозможна без соответствующей информационной базы. Анализ состояния муниципального управления в России выявил противоречия между информационными потребностями органов управления и возможностями действующих систем их информационного обеспечения. С одной стороны, аналитическая информация необходима как основа планирования деятельности любого социально-экономического объекта, с другой - как предварительная оценка последствий принимаемых решений с целью их оптимизации.

Авторы предлагают представить информационную базу оценки эффективности управления МО многоуровневой системой индикаторов (показателей). Исходные единичные показатели образуют нулевой уровень информационной системы оценки эффективности управления в МО и представлены в виде самостоятельных статистических показателей П/7. Расчетные индикаторы, получаемые сопоставлением исходных единичных показателей, образуют индикаторы первого уровня И/7. Для дальнейшего группирования индикаторов, ввиду разных единиц измерения, необходимо произвести процедуру нормирования единичных индикаторов. Частные ЧП/7, интегральные ИИ/7, сводные СИ/7 индикаторы информационной системы оценки эффективности управления в МО образуются сворачиванием по соответствующим уровням. Эффективность управления в МО определяется комплексом основных и дополнительных индикаторов. Уровни и иерархия основных показателей (индикаторов) методики оценки эффективности управления МО представлены на рис. 3, где ИКЖ - индикатор качества жизни (ИКЖ 1 - индикатор качества среды, ИКЖ 2 - индикатор качества человеческого потенциала, ИКЖ 3 - индикатор качества деятельности), ИФИП- индикатор финансово-инвестиционного потенциала (ИФИП 1 - индикатор потенциала финансов, ИФИП 2 - индикатор инвестиционного потенциала), ИЭП - индикатор экономического потенциала (ИЭП 1 - индикатор потенциала промышленности,

Экономическое пространство территории МО Социально-экономический потенциал территории
Приро ди о - ре с ур с ный потенциал (ПРП)	Э кон ом ич ес ки й потенциал (ЭП)	Финансовоинвестиционный потенциал (ФИО)	Потенциал качества жизни населения (ПКЖ)

Факторы, определяемые компетенциями федерации, края и местным самоуправлением

Рис. 1. Экономическое пространство и структура социально-экономического потенциала МО

Внешние факторы, не зависящие от МО

Факторы, определяемые компетенциями МО

ИЭП 2 - индикатор потенциала внешнеэкономической деятельности (ВЭД), ИЭП 3 - индикатор потенциала сельского хозяйства и агропромышленного комплекса (АПК), ИЭП 4 - индикатор потенциала муниципальной сферы экономики, ИЭП 5 - индикатор потенциала инфраструктурной сферы экономики); ИПРП - индикатор природно-ресурсного потенциала (ИПРП 1 - индикатор потенциала минерально-сырьевых ресурсов, ИПРП 2 - индикатор потенциала водных ресурсов, ИПРП 3 - индикатор потенциала земельных ресурсов, ИПРП 4 - индикатор потенциала лесных ресурсов, ИПРП 5 - индикатор демографического потенциала).

В каждом блоке индикаторы 1-го уровня делятся, с одной стороны, на позитивные индикаторы, рост которых характеризует увеличение потенциала МО, и негативные индикаторы, рост значений которых свидетельствует о снижении возможностей МО за счет неэффек тивного управления, с другой стороны - на индикаторы, значения которых определяются действиями, находящимися в компетенции МО, и те индикаторы, значения которых определяются действиями, находящимися в компетенции федерации и региона.

Одной из ключевых проблем группировки индикаторов в индикаторы более высокого уровня является их нормирование. Анализ российской практики нормирования индикаторов показал, что одним из наиболее эффективных методов нормирования индикаторов для оценки эффективности управления может стать индексный метод с некоторыми его модификациями, хотя в отличие от нормативного подхода он не дает возможности обоснования нормативных зависимостей, отражающих прогрессивный характер связи величины затрат на управление и его результатов [6-10]. В результате, указанный метод с определенными изменениями и дополнениями

OCHLOBOBIG ЫО1Сс13с1Т0АИ/ММДМ1£^0Г^
Индикаторы оценки природно-ресурсного потенциала (ПРП)	Индикаторы оценки экономическ ого потенциала (ЭП)	Индикаторы оценки финансовоинвестиционного потенциала	Индикаторы оценки потенциала качества жизни населения (ПКЖ)

(/^О11ОИОЛНИТ0АЪЫ   МЕ(ДИ1£с^^
Индикатор деловой активности	Индикатор инвестиционной привлекательности	Индикатор предпринимательской уверености	Индикатор качества развития человеческого потенциала

Рис. 2. Модель оценки эффективности управления в МО

уровни

(  ИКЖ 1  )       ( ИФИП 1 )           ( ИЭП 1   )           (  ИПРП 1 )

(  ИКЖ 2  )       ( ИФИП 2 )          ( ИЭП 2  )          С ипрп 2 )

( ИКЖ 3 )         ИФИП 3 )          ( ИЭП 3  3          С ИПРП 3 )

( ИЭП 4 )           ( ИПРП 4 )

( ИЭП 5 )          f ИПРП 5 )

• (                НОРМИРОВАННЫЕ ИНДИКАТОРЫ 1-го УРОВНЯ)

• (                        ИНДИКАТОРЫ 1-го УРОВНЯ)

___________________________________________t______________________________________________

• (                      ИСХОДНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ)

Рис. 3. Уровни и иерархия основных показателей/индикаторов методики оценки эффективности управления МО можно считать основой методики нормирования основных индикаторов оценки эффективности управления МО. имеющей в своем составе количественную характеристику уровня использования потенциальных возможностей региона по созданию эффекта. Для получения такой характеристики производится сравнение конкретного региона по каждому показателю с условным эталонным регионом, имеющим наиболее высокие и наиболее низкие результаты по всем сравниваемым индикаторам.

Выбор эталонного региона может осуществляться из совокупности однотипных или разнородных объектов. Это не является препятствием к использованию метода, потому что показатели сопоставимы для разнородных региональных систем (приведены, например, к численности населения или к площади территории).

Необходимость модификации индексного метода для оценки эффективности управления МО Красноярского края вызвано наличием часто встречающегося высокого максимального значения (в несколько раз выше основного значения). Из-за таких скачков значение максимума принимается очень высоким по сравнению с основным перечнем, вследствие чего 90 % ненормированных значений становятся очень низкими по сравнению с максимумом и поэтому неприменимыми для дальнейшего сравнения друг с другом (рис. 4).

Муниципальные образования

Рис. 4. Ненормированные значения индикатора 1-го уровня в разрезе МО

По нашему мнению, алгоритм индексного метода с учетом внесения модификаций заключается в следующем.

Сначала в перечне значений индикаторов производится выбор тех индикаторов, значения которых равны нулю. Нормированным индикаторам этих МО также присваивается значение 0. Перечень индикаторов, значения которых больше нуля разбивается на группы (в статистике принято разбивать весь перечень на 2 (медиана). 4 (квартиль) и 10 (дециль) групп). Число групп тесно связано с объемом совокупности. Здесь нет строго научных приемов. позволяющих решать этот вопрос при любых взаимосвязях названных величин. Всякий раз эта задача решается с учетом конкретных обстоятельств. Однако при равенстве интервалов для ориентировки существует формула. предложенная американским ученым Стерджессом. с помощью которой можно выделить число групп И при известной численности совокупности №

#= 1 + 3.3221g и.

где п - количество территорий (МО), значения индикаторов которых выше нуля; №- количество групп.

В том случае, если ^= 1, нормирование индикаторов происходит по индексному методу. Если N > 1. определяются границы значений интервалов. Для этого необходимо рассчитать частоту значений в каждом интервале:

F = n!N, где F- частота значений в одном интервале; п - количество территорий МО. значения индикаторов которых выше нуля; N-количество групп.

Таким образом, за нижнюю границу А-го интервала принимается значениеЛ' , при /и = F(№- 1) +1. а его верхняя граница равнаЛ' при /к = F • А'+ L где / - порядковый номер индикатора в упорядоченном по возрастанию массиве индикаторов. Верхняя граница Мго интервала одновременно является нижней границей А' + 1-го интервала. Для каждого интервала определяются максимальное и минимальное значения нормированного индикатора. Следующим шагом является нормирование индикатора внутри интервала, в который попал индикатор:

и' о л .)/(т. - л; >.

z (2) х z z mmz х z max z mmz 7

где И'. р)- нормированный индикатор в интервале; X/n]in-нижняя граница интервала, в который попал индикатор; X - верхняя граница интервала, в который попал индикатор.

С помощью нормированного индикатора в интервале и полученного количества интервалов рассчитывается нормируемый индикатор по формуле

И'^И'^О/АЗ + ^-О/й.

где И'.^- нормированный показатель внутри интервала; А - номер интервала; №- количество интервалов, на которое делится весь перечень индикаторов.

Таким образом, происходит сглаживание ненормированных значений индикаторов 1-го уровня и перечень нормированных индикаторов вышеописанным способом выглядит, как на рис. 5.

Муниципальные образования

Рис. 5. Нормированные значения индикатора 1-го уровня в разрезе МО

Подобным методом нормируются индикаторы оценки эффективности управления всех муниципальных образований за требуемый период времени.

Оценку качества управления предлагается проводить по скорости и синхронности экономических процессов, осуществляемых территорией МО.

Направления развития процессов на территории МО рекомендуется оценивать с помощью скоростных характеристик (темпов прироста потенциалов).

Совокупная оценка эффективности территории МО проводится по двум составляющим: сводному индикатору использования потенциала и скорости его изменения, где обозначены интервалы оценки, дано определение характеристики, предложены критерии оценки МО по всей совокупности потенциалов.

При объединении индикаторов оценки эффективности МО в индикаторы более высокого уровня необходимо учитывать их степени значимости на основе системы экспертной оценки, позволяющей определять их значения для частных и интегральных индикаторов. Проведенный опрос и обработка анкетных данных определили значения важности интегральных показателей для совокупной характеристики эффективности управления МО Красноярского края (табл. 1,2):

Нормирование и расчет индикаторов 1-го уровня, расчет частных, интегральных, сводного, дополнительных индикаторов, построение рейтингов МО требуют трудоемких математических расчетов, что обуславливает применение специализированного программного обеспечения (ПО) для автоматизации расчетов. Существующие программные обеспечения в основном используются для хранения статистических показателей социально-экономического развития и не позволяют заложить инновационную методику расчета индикаторов различных уровней. В связи с этим требуется разработка ПО для автоматизации расчетов оценки эффективности управления МО (рис. 6).

При разработке программного обеспечения для оценки эффективности и качества управления муниципальными образованиями Красноярского края были использованы следующие языки программирования и базы данных: PHP, БД MySQL, HTML.

Для внесения исходной информации в базу данных необходимо пройти авторизацию или регистрацию в том случае, если соответствующей учетной записи не существует. Эго позволяет вносить информацию одновременно нескольким администраторам с разных удаленных точек доступа, а обработка исходной информации происходит на центральном сервере (рис. 7).

Таким образом, представленная методика оценки эффективности управления МО позволяет:

• -    получать по результатам контроля информацию, необходимую для анализа причин и источников неэффективных управленческих решений, а также выявления процессов, не поддающихся или трудно поддающихся управленческим воздействиям;

• -    оценивать влияние управленческих решений на эффективность использования всех видов местных ресурсов и потенциала территории МО;

• -    обеспечивать поддержку принятия управленческих решений и определять направления совершенствования процессов муниципального управления и в конечном итоге воздействовать на тенденции социально-экономического развития МО;

• -    выявлять внутренние ресурсы (потенциалы) и создавать механизмы экономических, правовых, социальных, обучающих, управленческих, организационных решений, способных обеспечить достижение поставленных целей.