Методические подходы к оценке результативности и экономической эффективности риск-ориетированной контрольно-надзорной деятельности Роспотребнадзора

в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

На основе базовых законодательных актов разработаны административные регламенты исполнения государственных и муниципальных функций, которые позволили систематизировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, упорядочить их деятельность и повысить эффективность [1, 6, 8-10]. При этом методология анализа риска признана надежным и эффективным инструментом совершенствования деятельности надзорных структур [2-5, 11, 12].

С целью снижения административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности при одновременном повышении эффективности функционирования органов Роспотребнадзора разработана риск-ориен-тированная модель надзорной деятельности, основанная на следующих принципах:

• -    использования методов оценки рисков здоровью на всех этапах организации контрольно-надзорной деятельности;

• -    классификации поднадзорных объектов в зависимости от степени угрозы и риска причинения вреда жизни и здоровью граждан;

• -    дифференцированного подхода к проведению контрольно-надзорных мероприятий с концентрацией усилий на объектах, формирующих недопустимый риск для здоровья;

• -    системности информационно-аналитического обеспечения задач по оценке и управлению рисками здоровью, в том числе в рамках социально-гигиенического мониторинга;

• -    учета показателей экономической эффективности контрольно-надзорных мероприятий и мер по управлению рисками здоровью;

• -    оптимизации контрольно-надзорной деятельности по системе критериев риска, вреда здоровью и экономических потерь.

В общем виде модель представляет собой систему взаимосвязанных структурнофункциональных элементов службы, использующих методологию анализа риска для здоровья (оценки и управления рисками) на всех этапах сбора, обработки, анализа сведений об объектах управления. К последним относятся поднадзорные хозяйствующие субъекты и, опосредованно, среда обитания граждан страны и состояние их здоровья.

Контрольно-надзорная деятельность как инструмент управления основывается на:

• -    результатах оценки рисков для здоровья и их экономических эквивалентах;

• -    определении профилей риска для здоровья, которые формируются отдельными хозяйствующими субъектами;

• - выборе адекватного рискам режима надзора (частоты, видов, объемов и содержания надзора).

В настоящее время риск-ориентирован-ная модель поддержана актуальными нормативными и методическими документами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, разработанными органами и организациями Роспотребнадзора, Российской Академией медицинских наук, Минздравсоцразвития. Документы касаются оценки рисков здоровью при воздействии химических, биологических, физических факторов внешней среды. На текущий момент органами и организациями Роспотребнадзора используется более 50 документов по различным аспектам оценки и управления рисками.

Вместе с тем актуальным остается развитие методических подходов к оценкам экономических потерь, позволяющих оценить вред здоровью в результате нарушений санитарного законодательства и эффективность контрольно-надзорных мероприятий по их минимизации и профилактике [7].

Проблема определила основную цель исследования : разработку научного обоснования подходов к расчету фактических и предотвращенных в результате контрольно-надзорной деятельности экономических потерь от смертности, заболеваемости и инвалидизации населения, ассоциированных с негативным воздействием факторов среды обитания.

Материалы и методы. Предложенные методические подходы к решению поставленной задачи учитывают и развивают «Методологию расчета экономических потерь от смертности, заболеваемости и инвалидизации занятого населения страны»¹. Экономические потери от указанных нарушений здоровья населения определяются как:

– потери, связанные с недопроизводством валового внутреннего продукта (ВВП) из-за выбытия человека из трудовой деятельности по причинам, связанным с негативным воздействием факторов среды обитания;

– потери, связанные со снижением поступлений в федеральный бюджет РФ в результате недопроизводства ВВП из-за выбытия человека из трудовой деятельности.

В качестве исходной информации для выполнения расчетов используются данные государственного статистического учета Росстата и отраслевого статистического наблюдения Роспотребнадзора, а также результаты социально-гигиенического мониторинга.

Расчет случаев нарушений здоровья, ассоциированных с факторами среды обитания, и случаев, предотвращенных действиями Роспотребнадзора, выполняется на основе моделирования зависимостей между показателями качества среды обитания, здоровья населения и параметрами деятельности Роспотребнадзора.

Общий алгоритм расчетов предусматривает выполнение следующих этапов:

– установление причинно-следственных связей показателей состояния здоровья от показателей качества среды обитания;

– определение количественных параметров управления качества среды обитания в результате деятельности органов и учреждений Роспотребнадзора;

– расчет количества случаев нарушений здоровья, предотвращенных в результате деятельности органов и организаций Роспотребнадзора;

– расчет экономических потерь от случаев смертности, инвалидизации и заболеваемости населения, ассоциированных с негативным воздействием факторов среда обитания и предотвращенных контрольнонадзорными действиями

При установлении зависимостей показателей здоровья населения от качества среды обитания как зависимые переменные выступают показатели заболеваемости, инвалидизации и смертности населения, как независимые – характеристики качества среды обитания, к примеру, доли проб объектов среды обитания, не соответствующих гигиеническим нормативам.

Единицами наблюдений могут являться: для уровня Российской Федерации – субъекты федерации; для уровней регионов – их административные образования и т.п. Для повышения адекватности моделей объем выборочных данных должен включать наблюдения не менее чем за три года.

Метод моделирования – пошаговый регрессионный анализ, модифицированный перебором линейной, квадратичной и экспоненциальной и иных функций для независимых переменных.

Общий вид модели зависимости показателей здоровья от показателей качества среды обитания представлен соотношением (1):

y = a 0 + a 1 f 1 (ФСО 1 ) + a 2 f 2 ((ФСО 2 ) +…, (1)

где y – зависимая переменная (смертность, инвалидность, заболеваемость населения, сл./100 000); ФСО 1 , (ФСО 2 , …) – независимые переменные – факторы среды обитания; a 0 – свободный член модели, характеризующий предел управляемости показателя здоровья за счет изменения качества среды обитания; a i – параметры модели, характеризующие влияние i -го показателя качества среды обитания на показатель здоровья; f i (ФСО i ) – функция от независимой переменной модели, для которой получен наибольший коэффициент детерминации.

Для выполнения расчетов дополнительных случаев нарушений здоровья используются только модели, соответствующие критериям достоверности и адекватнос- ти. Относительное число дополнительных случаев нарушений здоровья (заболеваемость, инвалидизация, смертность) рассчитывается как разность оценок по модели при фактических уровнях независимых переменных и минимально наблюдаемых (целевых) (2):

A y k = af t ((ФСО 1 k ) + af ; ((ФСО 2 k ) +., (2) где A y k - нарушения здоровья населения (показатели смертности, инвалидности, заболеваемости), ассоциированные с факторами среды обитания в к -м наблюдении (регионе); ФСО 1 _k , ФСО_{2 k} , ... - значения независимых переменных для к -го наблюдения (региона, территории).

Абсолютные показатели рассчитываются с учетом данных о численности населения.

Установление зависимости показателей качества среды обитания от контрольно-надзорных действий Роспотребнадзора выполняется на основе статистической информации о качестве среды обитания, используемой при оценке зависимостей «среда-здоровье», и параметрах деятельности органов и организаций Роспотребнадзора, собираемой в рамках ведомственного статистического наблюдения: форма 1-11 (в 2011 г.), форма 1-12 (в 2012 г.) «Сведения о результатах осуществления федерального государственного надзора территориальными органами Роспотребнадзора». В качестве зависимых переменных выступают показатели состояния среды обитания, в качестве независимых - параметры надзорной деятельности. При этом характеристики надзорной деятельности переведены в относительные величины (например: «число внеплановых проверок хозяйствующих субъектов на 100 тыс. населения», «сумма наложенных штрафов на 100 проведенных проверок» и т.п.).

Моделирование выполняется методом пошаговой регрессии с выбором оптимальных функций для независимых переменных. При моделировании для зависимых переменных применяется временной лаг, равный одному году, позволяющий учесть причинность связи: влияние действий на качество объектов среды обитания.

Полученные модели содержат следующие характеристики:

• -    формула зависимости, содержащая значения всех коэффициентов;

• -    параметры достоверности;

• -    значения показателей, отражающих качество модели.

Общий вид модели зависимости показателей здоровья от показателей качества среды обитания представлен соотношением (3):

ФСО i = b 0 + b 1 f . (Дв 1 ) + b 2 f , №2 ) +., (3)

где ФСО - зависимая переменная (показатель качества среды обитания); Дв 1 , Дв₂,. - независимые переменные (показатели контрольно-надзорной деятельности Роспотребнадзора); b 0 - свободный член модели, характеризующий предел управляемости показателя качества среды обитания за счет деятельности Роспотребнадзора; b j - параметры модели, характеризующие влияние j -го показателя показателя деятельности на показатель качества среды обитания; f k (Дв z_k ) - функция от независимой переменной, при которой коэффициент детерминации максимален.

Для выполнения расчетов по определению влияния контрольно-надзорной деятельности Роспотребнадзора на качество среды обитания используются только модели, соответствующие критериям достоверности и адекватности.

Предотвращенное в результате деятельности органов и организаций Роспотребнадзора число случаев смерти, инвалидности, заболеваемости определяется на основании результатов первых двух этапов моделирования (4).

A y k = a 1 (f 1 (ФСО 1 k + A ФСО 1 ) -

• - fv (ФСО 1 k )) + a 2 (f • (ФСО 2 k + A ФСО 2 ) -

  - f, (ФСО 2 k )) +. .          (4)

Абсолютное число предотвращенных случаев нарушений здоровья (умерших, инвалидов, заболеваний) определяется по соотношениям (5):

A Y k = A y k ЧН к / 100 000,        (5)

где A Y k - абсолютное число случаев нарушений здоровья (смерти, инвалидности, заболеваний), предотвращенных действиями Роспотребнадзора, в к -м наблюдении (регионе, территории); ЧН _к - численность населения к -го региона (территории).

Оценка экономических потерь выполняется для случаев болезней и смертей населения, занятого в производстве ВВП. При этом доля занятого населения трудоспособного возраста, доля работающих пенсионеров и подростков принимается в соответствии с данными официальной статистики или научных отчетов, размещенных на официальных государственных сайтах.

Экономические потери от ассоциированной с негативным воздействием факторов среды обитания смертности населения, предотвращенные за отчетный год в целом по Российской Федерации в результате контрольно-надзорной деятельности, рассчитываются по следующей формуле (6):

увеличенной продолжительности отпуска лиц возраста ( х ) младше 18 лет (для х = 15 К х = 0,5922, для х = 16 К х = 0,8636, для х =17 K _х = 0,8636, для х > 17 K _х = 1); 0,5 - коэффициент, учитывающий распределение времени смертей в течение года.

Предотвращенные действиями Роспотребнадзора экономические потери от ассоциированной с негативным воздействием факторов среды обитания инвалидизации населения за отчетный год в целом по Российской Федерации рассчитываются по формуле (7):

уви х , s , g

ВВП

ЧЗ

чи

х , s , g

ЧЗ х , s _⋅

ЧН х , s

ЧЗИ g ЧИ g

⋅ ЧИ

х , х , g

g

, (7)

= ЧУ х , , , d

УВГС х , , , d =

ЧЗ xs ЧЗ xs ВВП

⋅

ЧН х s ЧН х s ЧЗ

■ 0,5 ■ К _х , (6)

где УВГС х , _s , d - предотвращенные потери в производстве ВВП (объем недопроизведен-ного ВВП) в результате сокращения ассоциированной c факторами среды обитания смертности лиц в возрасте ( х ), пола ( s ), по причине смерти ( d ) в отчетном году, млн руб.;

ЧУ _х , _s , d — число предотвращенных смертей лиц в возрасте ( х ), пола ( s ), по причине, ассоциированной с факторами среды обитания смерти ( d ), чел.; ЧЗ - общая численность занятых в отчетном году, чел.;

ЧЗ _х , _s - численность занятых в возрасте ( х ), пола ( s ), чел.;

ЧН - численность населения в воз-х, s расте (х), пола (s), чел.;

ВВП - валовой внутренний продукт Российской Федерации, млн руб;

К _х - поправочный коэффициент для учета сокращенного рабочего времени и

где УВИ _х , _s , g - упущенная выгода в производстве ВВП (объем недопроизведенного ВВП) в результате от ассоциированной с факторами среды обитания инвалидности лиц в возрасте ( х ), пола ( s ), группы инвалидности ( g ) в Российской Федерации, млн руб.;

ЧИ - численность инвалидов в воз-х ,s , g расте (х), пола (s), группы инвалидности (g) в Российской Федерации, чел.;

ЧИ _g - численность инвалидов группы инвалидности ( g ) в Российской Федерации, чел.;

ЧЗИ _g - численность инвалидов, занятых в экономике, группы инвалидности ( g ) в Российской Федерации, чел.;

K_g - поправочный коэффициент для учета сокращенного рабочего времени и увеличенной продолжительности отпуска инвалидов (для g < 3 K g = 0,8674, для g = 3 K g = 0,991).

Экономические потери от заболеваемости населения рассчитываются по формуле:

УВЗ = х ,s ,ml

=Заб х ,s , ml

Дл ЧЗ ВВП х , s , ml                 х , s

⋅⋅ свн^ ЧН5 365 ■ чз х ,s , ml             х ,s

где УВЗ _х , _s , _m - предотвращенные потери в производстве ВВП (объем недопроизведенного

ВВП) вследствие сокращения ассоциированной с факторами среды обитания заболеваемости лиц в возрасте ( х ), пола ( s ) по причине нетрудоспособности ( m ) в Российской Федерации, млн руб.;

Заб – число заболеваний лиц в воз-x ,s,m расте (х), пола (s) по причинам (m), ассоциированных с факторами среды обитания, случаи;

Дл _{x , s , m} – число дней временной нетрудоспособности лица в возрасте ( х ), пола ( s ) по причине заболевания ( m ), дней;

CВН _{x , s , m} – число дней случаев временной нетрудоспособности для лиц пола ( s ) по причине нетрудоспособности ( m ) в Российской Федерации в отчетном году.

Результаты и их обсуждение. Использование методики на базе данных государственной статистики и системы социальногигиенического мониторинга позволило установить, что целом для Российской Федерации пылегазовые выбросы, сбросы сточных вод, накопленные отходы, шумовое, электромагнитное воздействие объектов промышленности, транспорта, сбора и утилизации отходов и т.п. явились причиной повышенных, в том числе недопустимых рисков для здоровья населения. Эти риски реализовались в 2013 г. в виде 52 тыс. смертей и 6,0 млн случаев нетрудоспособности занятого населения. Экономические потери, связанные с недопроизводством валового внутреннего продукта вследствие ассоциированных с негативным воздействием факторов внешней среды смертности, заболеваемости и инвалидизации занятого населения, в целом за 2013 г. составили около 200 млрд руб. С учетом потерь, обусловленных рядом социально-экономических факторов, наблюдение за которыми ведется в рамках социально-гигиенического мониторинга, экономические потери в 2013 г. составили более 450 млрд руб.

Структура экономических потерь ВВП по признаку ущербообразующего фактора приведена на рисунке.

Федеральный бюджет недополучил в 2013 г. более 19 млрд руб. налоговых поступлений.

Контрольно-надзорная деятельность службы постоянно сдерживает формирование дополнительных случаев смерти и заболеваний населения, а также экономические потери государства, которые неизбежно бы состоялись при снижении интенсивности и адресности управляющих действий.

Установлено, что в целом по Российской Федерации наиболее результативными явились: обследования, при которых были выявлены нарушения санитарного законодательства, внеплановые проверки, проверки, при которых применялись лабораторные и инструментальные методы исследования, вынесение постановлений о назначении административного наказания и ряд других.

Оценка динамики и прогноз результативности надзора и контроля за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологиичес-кого благополучия населения по критерию изменения удельного веса нарушений

Рис. Структура (%) экономических потерь ВВП от смертности и заболеваемости населения, ассоциированных с негативным воздействием факторов среды обитания

обязательных требований санитарного законодательства, регламентирующих состояние субъектов надзора и качество среды обитания, вследствие деятельности органов и учреждений Роспотребнадзора позволила установить, что положительная динамика отмечалась по 51 показателю качества среды обитания и состояния субъектов надзора. Ряд примеров приведен в табл. 1.

Снижение нарушений санитарного законодательства и предотвращение ненормативного состояния среды обитания имело следствием предотвращение смертности населения по причине болезней системы кровообращения, органов дыхания и новообразований – более 160 тыс. случаев смертей и порядка 3,2 млн случаев заболеваний, которые состоялись бы в условиях отсутствия адекватных контрольно-надзорных мер в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В структуре этих нарушений здоровья порядка 115,6 тыс. случаев смертей и 2,1 млн случаев нетрудоспособности занятого населения по причине заболевания и уходу за больным (табл. 2).

В целом предотвращение потерь валового внутреннего продукта составило более 120 млрд руб. Предотвращено недопоступление налогов в федеральный бюджет порядка 25,7 млрд рублей.

В 2013 г. в условиях расходов федерального бюджета на деятельность Роспотребнадзора в части обеспечения санэпид-благополучия в сумме 11,386 млрд руб.

Таблица 1

Оценка динамики и прогноз результативности надзора и контроля за исполнением обязательных требований санитарного законодательства

Показатель качества среды обитания и состояния субъектов надзора	Удельный вес нарушений обязательных требований санитарного законодательства, предотвращенных в результате деятельности органов и учреждений Роспотребнадзора (%)
	2012 г.	2013 г.	2014 г. (прогноз)
Доля источников и водопроводов питьевого центрального водоснабжения, не отвечающих санитарным нормам и правилам	–7,65	–7,87	–8,13
Доля источников и водопроводов питьевого центрального водоснабжения, не отвечающих гигиеническим нормативам по микробиологическим показателям	–2,86	–3,14	–3,14
Доля источников и водопроводов питьевого центрального водоснабжения, не отвечающих гигиеническим нормативам по санитарно- химическим показателям	–1,66	–1,74	–1,58
Доля проб атмосферного воздуха с превышением ПДК по содержанию	–0,29	–0,32	–0,35
Исследовано проб питьевой воды, превышающих нормативы ПДК по содержанию хлора и его производных	–10,35	–13,16	–16,17
Доля исследованных проб почв в селитебной зоне, не соответствующих гигиеническим нормативам по санитарно-химическим показателям:	–10,038	–10,91	–10,13
Доля коммунальных объектов, обследованных лабораторно, не соответствующих санитарным нормам по микроклимату	–1,63	–1,79	–1,88
Доля коммунальных объектов, обследованных лабораторно, не соответствующих санитарным нормам по освещенности	–0,06	–0,08	–0,04
Доля источников и водопроводов питьевого центрального водоснабжения, не отвечающих санитарным нормам и правилам	–7,65	–7,87	–8,13

Таблица 2

Предотвращенные действиями Роспотребнадзора медико-демографические и экономические потери от смертности и заболеваемости занятого населения, ассоциированных с негативным воздействием санитарно-гигиенических факторов среды обитания

Причина потерь Предотвращенные медикодемографические потери среди занятого населения Предотвращенные экономические потери ВВП, млн руб. Случаи смерти, тыс. Случаи нетрудоспособности, тыс. Болезни системы кровообращения 55,834 878,27 54 864,93 Болезни органов дыхания 13,814 477,58 22 449,98 Болезни органов пищеварения 20,991 208,11 16 463,78 Злокачественных новообразований 18,255 64,49 10 345,40 Болезни глаза и его придаточного аппарата – 245,028 8 363,91 Болезни эндокринной системы – 102,129 3 482,60 Болезни крови, кроветворных органов и отдельные нарушения, вовлекающие иммунный механизм – 82,65 2 818,37 Инфекционные и паразитарные болезни 4,467 10,92 2 365,77 Болезни нервной системы – 36,13 1 232,03 Внешние причины 2,231 5,39 1 179,38 ИТОГО 115,592 2110,945 123 566,15 предотвращено потерь ВВП в размере 10,56 руб. на 1 руб. затрат федерального бюджета, а также предотвращено недополучение налогов в федеральный бюджет 2,28 руб. на 1 руб. затрат федерального бюджета.

Таким образом, предложенные методические подходы позволили обеспечить поддержку риск-ориентированной модели организации надзорной деятельности экономическим инструментом с возможностью:

• –    оценки медико-демографических и экономических потерь, ассоциированных с негативным воздействием факторов среды обитания на здоровье населения;

• –    выявления приоритетных факторов риска, контингентов риска и приоритетных видов нарушений здоровья, детерминирующих экономические потери;

• –    оценки параметров управления качества среды обитания действиями органов и учреждений Роспотребнадзора;

• –    расчета вклада службы в улучшение среды обитания и сохранение здоровья населения;

• –    оценки предотвращенных в результате контрольно-надзорных мероприятий экономических потерь, связанных с недопроизводством ВВП и недопоступлением налогов в бюджеты всех уровней, включая федеральный бюджет;

• –    выделения наиболее эффективных надзорных мероприятий;

• –    формирования информационно-аналитической базы для обоснования совершенствования надзорной деятельности в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологиичес-кого благополучия населения.