Методическое обеспечение оценки уровня экономической безопасности муниципальных образований

DOI:

Федеральный и региональный уровни власти могут обеспечить лишь защиту от наиболее важных и крупных угроз. Население же в своей повседневной жизни сталкивается со значительно большим спектром проблем, многие из которых носят чисто локальный характер.

В данной ситуации необходимо определить потенциальные угрозы экономической безопасности, стоящие перед регионом, и выработать мероприятия по их нивелированию.

Под экономической безопасностью региона следует понимать такое состояние социально-экономической системы, при котором обеспечиваются защита экономики от влияния негативных воздействий и институционально закрепленные стандартизированные потребности населения (эталонные потребности). При этом экономическая безопасность региона является оценочной категорией, обеспечить которую в современных условиях регион способен в первую очередь путем устойчивых и высоких темпов развития экономики, создающих необходимые предпосылки и условия как для его самостоятельности, так и для повышения уровня жизни населения [8].

Характеризуя Ульяновскую область в плане экономического развития, можно отметить устойчивую положительную динамику основных показателей.

Так, например, по итогам 2014 г. ВРП вырос по сравнению с 2010 г. на 36 %; инвестиции в основной капитал за аналогичный период увеличились более чем в 1,5 раза. Положительную динамику продемонстрировал и показатель ВРП на душу населения, превысив показатель 2010 г. почти на 38 % [9–12] .

Однако более детальный анализ позволяет взглянуть на картину более критически. Увеличение показателя ВРП на душу населения – тенденция общероссийская. Ульяновская область, таким образом, находится в тренде, но не занимает лидирующих позиций даже среди регионов ПФО.

Для региона на сегодняшний день важно выявить основные «узкие места», являющиеся основными «угрозами» обеспечения его экономической безопасности.

Угроза промышленному развитию . В настоящее время региональный бизнес представлен двумя уровнями. Верхний уровень образуют крупные промышленные предприятия, сферой которых, прежде всего, является машиностроительная отрасль (более 50 % всего промышленного производства). Крупнейшие региональные предприятия, такие как «Ульяновский автомобильный завод», АО «Ульяновский моторный завод», АО «ДААЗ» и АО «Авиастар-СП», обеспечивают около 70 % производства транспортных средств и оборудования. На крупных промышленных предприятиях трудится четверть занятых в экономике, а их доля в ВРП может достигать 20–25 % [7].

Угроза инновационной безопасности. Под ней следует понимать совокупность усло- вий и факторов, затрудняющих, либо делающих невозможным реализацию национальных интересов и задач страны (региона) в сфере инноваций. Угрозы инновационной безопасности можно подразделить по видам экономической деятельности, то есть на угрозы в области обрабатывающих производств, добычи полезных ископаемых, производства и распределения электроэнергии, газа и воды, транспорта и связи и т. д.

Ульяновская область – один из наиболее активно развивающихся регионов Приволжского федерального округа Российской Федерации, крупный центр машиностроения, центр федеральных и международных логистических маршрутов.

Стратегия инновационной политики в регионе направлена на развитие научных исследований и разработок, рост объемов производства и реализации наукоемкой продукции, решение социальных проблем с использованием новейших технологий. Важнейшей задачей при формировании региональной инновационной системы является создание инфраструктуры инновационной деятельности в регионе [3].

По итогам 2014 г. область занимала 10-е место в рейтинге инновационного развития субъектов Российской Федерации ВШЭ и 12-е место в рейтинге инновационных регионов России АИРР. По данным Роспатента, Ульяновская область относится к группе регионов с высоким уровнем изобретательской активности (коэффициент – 3,1). Затраты на НИОКР в Ульяновской области в 2013 г. по сравнению с 2006 г. выросли более чем в 3,8 раза [11].

Однако удельный вес расходов на НИОКР в ВРП региона незначителен, несмотря на то что в 2013 г. он увеличился, составив 4,03 %. Значение данного показателя свидетельствует о низкой инновационной активности предприятий Ульяновской области.

На основе данных развития инновационной сферы можно выделить индикатор, отражающий состояние данной сферы, – соотношение затрат на технологические инновации и затрат на исследования и разработки. По данному показателю наблюдается спад, хотя и нестабильный. Так, в 2007 г. величина его составила 31 раз, в 2008 г. – 33; однако в 2009 г. она возросла и составила – 43 раза. В последующие годы показатель снизился до 27. Данное соотношение отражает увеличение спроса на исследования и разработки со стороны производства, однако этого недостаточно для технологической модернизации отраслей экономики Ульяновской области.

В регионах, где нет сильных научных центров и традиций проведения научных исследований, инновационная система неизбежно будет в той или иной мере носить редуцированный характер.

К наиболее существенным угрозам в инновационной сфере относятся:

• 1)    низкое государственное финансирование сферы НИОКР (доля средств областного бюджета региона, направляемых в научную сферу, составляет порядка 0,1 %);

• 2)    кадровая проблема, связанная с занижением социальной значимости ученых и специалистов с высшим образованием в обществе и, как следствие, «утечка мозгов» как в другие регионы России, так и за рубеж;

• 3)    старение интеллектуального и социально-экономического потенциала;

• 4)    зависимость от импортных поставок научного оборудования, приборов и электронной компонентной базы, стратегических материалов, несанкционированная передача за рубеж конкурентоспособных отечественных технологий [3; 4].

Финансовая угроза . Среди функциональных составляющих экономической безопасности финансовая считается ведущей и решающей, поскольку в рыночных условиях хозяйствования финансы являются «двигателем» любой экономической системы.

Основной угрозой финансовой безопасности региона является рост дефицита бюджета почти в 2 раза за последние пять лет, то есть темпы роста расходов значительно превышают темпы роста доходов. В 2014 г. дефицит консолидированных бюджетов наблюдается по всем субъектам ПФО. При этом Ульяновская область занимала 10-е место по величине дефицита.

Данная ситуация приводит к финансовой нестабильности региона и его зависимости от внешних источников финансирования [1; 6].

Угроза демографической безопасности. Реализация приоритетов модернизационного развития региона возможна только в условиях обеспечения экономической и социально-демографической безопасности, при этом решение социальных задач, социальная направленность политики выступают важнейшими компонентами экономической составляющей безопасности региона.

Особенность демографической безопасности заключается в том, что, взаимодействуя с другими областями социально-экономической системы, она не может рассматриваться только как сфера вспомогательных интересов, представляющих утилитарное значение для решения го- сударственных задач на федеральном и региональном уровнях.

Демографическая безопасность представляет собой характеризующую демографическую систему и присущие ей режим воспроизводства, половозрастную, этническую структуру населения, а также состояние социальных институтов, обеспечивающих социально-культурный аспект демографического воспроизводства, что в комплексе оказывает влияние на региональную и национальную безопасность [3; 12].

В рейтинге социально-экономического развития, построенном экспертами рейтингового агентства «РИА Рейтинг» на основе агрегирования ключевых показателей регионального развития, Ульяновская область находится на 48-м месте. Одним из показателей оценки социальной ситуации и уровня жизни населения стало отношение среднемесячных денежных доходов одного жителя к стоимости фиксированного набора потребительских товаров и услуг. Данный показатель составил в 2014 г. 2,12, а область заняла в рейтинге 36-ю позицию. Это свидетельствует о среднем уровне среднедушевых доходов на территории региона и покупательской способности населения, а также характеризует объем средств, которые остаются в распоряжении населения после проведения необходимых для жизнедеятельности расходов.

На сегодняшний день наиболее явной угрозой демографической безопасности представляется старение населения. Различают два типа старения: старение «снизу», которое происходит из-за постоянного сокращения численности детей вследствие снижения рождаемости, и старение «сверху», вызванное увеличением числа пожилых людей из-за сокращения смертности в старших возрастных группах и увеличением средней продолжительности предстоящей жизни.

Угроза продовольственной безопасности. Современная мировая продовольственная система функционирует в условиях дефицита практически всех видов продовольственных ресурсов. На мировом агропродовольственном рынке сокращаются переходящие запасы, возрастает неудовлетворенный спрос, поскольку темпы прироста населения в полтора раза опережают соответствующий показатель производства продовольствия. Его конъюнктура подвержена резкому влиянию экономического, энергетического и продовольственного кризисов, которые существенно отличаются от подобных явлений прошлых лет:

– во-первых, кризисы воздействуют на большинство стран практически одновременно, вследствие чего традиционные механизмы решения мировой продовольственной проблемы оказываются недостаточно эффективными;

– во-вторых, европейские санкции имеют двоякий характер влияния на региональные рынки: с одной стороны, они способствуют развитию «местного» производства продовольствия, но с другой стороны, снижение степени конкуренции вследствие отсутствия на рынках импортируемой продукции способствует резкому скачку цен на товары, что характеризует еще большую зависимость от колебаний конъюнктуры агропро-довольственных рынков и их отдельных продуктовых сегментов.

Эта ситуация характерна для всех субъектов РФ, но на региональном уровне она усугубляется тем, что экономики регионов, во-первых, практически не привязаны к мировым ценам и, следовательно, страдают от роста курса иностранной валюты; а во-вторых, большинство регионов являются аграрными и существование проблемы продовольственного обеспечения оказывает решающее влияние на ситуацию в сфере экономической безопасности.

Об уровне продовольственной безопасности можно судить по степени покупательной способности населения региона. Для оценки покупательной способности оптимальным является анализ не отдельных продуктов, а их наборов – фактически сложившихся и по рекомендуемым нормам, то есть определяется, сколько наборов питания можно купить. Поскольку в семьях на питание тратятся общие деньги, целесообразнее отталкиваться от располагаемых ресурсов домохозяйства или от суммы потребительских расходов, которые могут быть потрачены на приобретение продовольствия. Их покупательную способность и нужно оценивать.

Результаты анализа свидетельствуют о том, что Ульяновская область по уровню покупательной способности занимает позиции в ПФО «ниже среднего», уступая ряду регионов, в том числе Республике Татарстан, Пермскому краю, Нижегородской области и ряду других. Уровень покупательной способности среднедушевых денежных доходов населения Ульяновской области практически на все основные виды продуктов снижается [3–5].

Проблематичной в регионе является ситуация и с так называемым коэффициентом фондов, который характеризует степень социально- го расслоения и определяется как соотношение между средними уровнями денежных доходов 10 % населения с самыми высокими доходами и 10 % населения с самыми низкими доходами. Причем расслоение населения увеличивается в разы. Следовательно, доля населения с наибольшими доходами снижается, снижается объем потребления дорогих товаров. Это приводит к переориентации их на экспорт в другие регионы, а вследствие этого предприятия банкротятся и объем налоговых поступлений в бюджеты всех уровней сокращается. Степень расслоения в регионе стабильно растет, хотя и медленными темпами. Положительным лишь является тот факт, что в сравнении с другими субъектами ПФО степень расслоения достаточно стабильна, без скачков.

Ситуация, при которой производство продуктов питания «покрывает» медицинскую норму их потребления, не означает, что в регионе все товары производятся в достаточном количестве и должного качества, поскольку производство не соответствует объемам их реального потребления.

Основная доля потребляемых основных продуктов ввозится в Ульяновскую область из других регионов. Об этом свидетельствуют данные рейтинга по потреблению продуктов питания среди субъектов ПФО: Ульяновская область находится на 10-м месте по потреблению хлеба и хлебобулочных изделий, на 11-м – по потреблению фруктов и ягод и на 12-м – по потреблению сахара и кондитерских изделий. И дело здесь не столько в том, что в соответствии с климатическими особенностями регион не может удовлетворить потребность в некоторых продуктах питания (фрукты и ягоды, сахар), сколько в недостаточных объемах производства качественного сырья для изготовления продуктов питания (хлебные продукты, молоко, мясо). Это приводит к тому, что в регион импортируются значительные объемы сырья и продовольствия. Таким образом, Ульяновская область испытывает проблемы с обеспечением продовольственной безопасности [3; 7, 11].

Угроза экологической безопасности. Вопрос обеспечения эколого-экономической безопасности на уровне региона является в настоящее время одним из самых актуальных. Экологические и экономические проблемы тесно связаны между собой. Рассматривая экологическую безопасность, невозможно не проследить ее зависимость от уровня экономического развития. В то же время в экономическом развитии необ- ходимо принимать во внимание по крайней мере два все более явных условия: во-первых, ограниченные возможности окружающей среды принимать, поглощать, ассимилировать различного рода отходы и загрязнения, производимые экономическими системами; во-вторых, конечный характер невозобновляемых природных ресурсов.

Пока в стране отсутствует единая стратегия обеспечения развития экономики с учетом рыночных условий и требований экологической безопасности в регионах, не осуществляется учет эколого-экономической деятельности, неэффективна существующая структура управления. По этой причине на уровне регионов требуется разрабатывать и реализовывать программы устойчивого развития управления экономикой с учетом экологической безопасности, и это необходимо для каждого региона.

Основные угрозы экологической безопасности – чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и воздействие отраслей экономики на окружающую природную среду. Реализация угроз экологической безопасности приведет к кризисным ситуациям в экономике, экологии, обществе [2; 3].

Выведение земель из хозяйственного оборота ведет к снижению экономической эффективности, характеризующейся увеличением поступления в бюджет платежей за земли и ростом ВРП за счет улучшения использования земель.

Таким образом, в сложившейся ситуации необходим системный подход к организации использования и охраны сельскохозяйственных угодий. В Ульяновской области необходимо разработать мероприятия по консервации земель, включающие: защиту земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления и других негативных воздействий, в результате которых происходит деградация земель; защиту земель от загрязнения химическими и радиоактивными веществами и от биогенного загрязнения; консервацию выбывших из хозяйственного оборота сельскохозяйственных земель. Последующее обустройство этих земель будет способствовать увеличению объемов сельскохозяйственного производства [4; 5].

Что касается процесса стратегического планирования, который направлен на обеспечение в том числе высокого уровня экономической безопасности, то он предполагает реализацию комплекса неразрывных процессов управления, обеспечивающих продвижение к желаемому результату. Работа по разработке и актуализации действующих в регионах стратегий социальноэкономического развития ведется в постоянном режиме.

В регионе было принято решение о разработке соответствующих стратегических документов на муниципальном уровне. В частности, на уровне каждого муниципалитета должна действовать стратегия социально-экономического развития, разработанная собственными силами либо с привлечением представителей научного сообщества региона.

Однако данное новшество привело к тому, что разработанные документы значительно отличались друг от друга по набору основных мероприятий и методов расчета индикативных показателей. Таким образом, регион столкнулся с проблемой отсутствия единого сквозного индикатора, позволяющего качественно оценить эффективность реализации стратегии и проранжи-ровать муниципальные образования по уровню соответствия целей, заложенных в документе, основным целям социально-экономического развития, направленным на обеспечение экономической безопасности региона.

И хотя в области существует множество систем оценки ситуации в сфере экономического развития территории, в том числе уровня экономической безопасности, на сегодняшний день регион, как и многие другие субъекты РФ, столкнулся с отсутствием такой системы оценки на местном уровне. И это в условиях, при которых уровень качества жизни региона в целом и экономической безопасности в частности напрямую зависит от показателей качества жизни муниципальных образований.

Необходимость выявления муниципальных образований Ульяновской области, находящихся в «зоне риска» и требующих реформирования системы управления, привела к разработке методики оценки уровня экономической безопасности муниципалитетов, которая предполагает разработку основных критериев (своего рода, индикаторов) уровня экономической безопасности муниципальных образований Ульяновской области, которые должны достигаться на уровне каждого муниципалитета.

Для оценки уровня экономической безопасности были разработаны 32 сводных критерия, охватывающих следующие основные отрасли и сферы деятельности:

– экономический блок (использование основных фондов организаций, оборот организаций, показатели отгрузки товаров, уровень эффектив- ности деятельности предприятий, уровень безработицы, уровень заработной платы, привлечение инвестиций);

• –    социально-демографический блок (уровень демографической нагрузки, коэффициенты рождаемости, смертности, показатели миграции, депопуляции, показатели уровня жизни лиц старше трудоспособного возраста, некоторые показатели здравоохранения и образования);

• –    блок ЖКХ и охраны окружающей среды (ввод в действие жилых домов, доля ветхого и аварийного жилья, количество источников выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, уровень финансовой обеспеченности сферы ЖКХ);

• –    блок обеспечения высокого уровня качества жизни (показатели преступности, обеспеченности продуктами питания собственного производства).

Оценка уровня экономической безопасности муниципальных образований проводится на основе сопоставления каждого критерия экономической безопасности с установленным для него нормативом (пороговым значением) 1 раз в год в разрезе 21-го муниципального района.

Определение норматива (порогового значения) для каждого критерия проведено на основе общероссийской и мировой практик, а также значений, установленных федеральными нормативными правовыми актами, затрагивающими развитие ведущих отраслей народного хозяйства:

• –    пороговых значений, разработанных экспертами Совета безопасности РФ и используемых для оценки экономической безопасности в РФ;

• –    разработок компании BIG4 («Большая четверка» – 4 крупнейшие в мире компании, предоставляющие аудиторские и консалтинговые услуги);

• –    «майских указов» Президента РФ;

  – нормативов, установленных для расчета неэффективных расходов в рамках реализации Указа Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (ныне – Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»).

При невозможности установления вышеуказанных нормативов при расчетах могут использоваться среднеобластные значения и оптимальные тенденции изменения показателей.

В данной методике учтено разнообразие (дифференциация) муниципальных образований по уровню жизни и специализации, поскольку она предполагает, что «провал» одной сферы деятель- ности может быть «компенсирован» высокими показателями в других сферах, являющихся ведущими для данного муниципального образования.

Комплексная оценка уровня экономической безопасности муниципальных образований Ульяновской области определяется по следующему алгоритму:

I – формирование значений по основным блокам показателей экономической безопасности муниципальных образований Ульяновской области по итогам периода (года);

II – проведение оценки уровня экономической безопасности муниципальных образований региона на основе сопоставления значения каждого критерия экономической безопасности с установленным для него нормативом (пороговым значением) и присвоение балльной оценки (при соответствии фактического значения показателя установленному пороговому значению за соответствующий период времени и положительной динамике его роста – присваивается 3 балла, за соответствие фактического значения показателя установленному пороговому значению за соответствующий период времени при отсутствии динамики – 2 балла, при несоответствии фактических значений показателей установленным пороговым значениям – 1 балл);

• I II – ранжирование муниципальных образований по анализируемым показателям (по всем блокам) от наибольшего к наименьшему согласно балльной оценке;

• I V – определение муниципалитетов, входящих в «зону риска» и разработка комплекса мер по реформированию системы управления муниципалитетом в целях недопущения ухудшения ситуации.

В результате проведения оценки достижения со стороны муниципальных образований региона критериев экономической безопасности согласно установленным нормативам и ранжирования муниципальных образований Ульяновской области (кроме городских округов) по итогам данной оценки проведена разбивка муниципальных образований на 3 основные группы: «зона риска», «зона стабильности», «лидеры».

В итоге более половины всех муниципальных образований региона входят в так называемую «зону риска» и, следовательно, нуждаются в более глубоком анализе управленческой структуры с точки зрения результативности исполнения своих полномочий, достижения основных показателей эффективности деятельности по обеспечению высокого уровня жизни населения.