Методика расследования хищений в сфере здравоохранения: теоретические основы и практические рекомендации

Хищения бюджетных средств, совершаемые в сфере здравоохранения, представляют повышенную общественную опасность, существенно подрывая авторитет государственной власти, снижая уровень доверия населения к системе оказания медицинской помощи, препятствуя достижению важнейших социальных задач по повышению качества и доступности медицинских услуг. Преступные посягательства на бюджетные ассигнования, предназначенные для материально-технического оснащения и финансового обеспечения деятельности медицинских организаций, негативно сказываются на их результативности и эффективности, что в конечном итоге приводит к снижению качества медицинского обслуживания граждан, ограничению их конституционных прав на получение своевременной и квалифицированной медицинской помощи

Согласно докладу Генерального прокурора Российской Федерации И. В. Краснова, национальный проект «Здравоохранение» в 2020 году характеризовался самым высоким уровнем коррупционных проявлений среди всех национальных проектов:

противоправные деяния коррупционной направленности составили 68,4 %1 от общего числа нарушений в рамках данного проекта.

Распространенность хищений бюджетных средств подтверждается и статистическими данными МВД России, представленными на диаграмме 1. В структуре преступлений экономической направленности, совершенных в сфере здравоохранения и социальных услуг в 2023 году, преобладают посягательства против интересов государственной службы и местного самоуправления (53,7 %), а также преступления против собственности (39,6 %)2 (см. диаграмму 1). Эти показатели свидетельствуют о значительных масштабах криминализации

финансово-

ком уровне коррупции в системе здравоохранения.

экономических отношений и высо-

Диаграмма 1. Структура преступлений экономической направленности, совершенных в сфере здравоохранения и социальных услуг (по данным МВД России, январь - декабрь 2023 г.)

В настоящее время особую актуальность приобретает совершенствование криминалистической методики расследования хищений в сфере здравоохранения. Необходимы научно обоснованные рекомендации для следственной и судебной практики, основанные на исследовании закономерностей механизма преступной деятельности, а также внедрение инновационных подходов к организации расследования. Требуется совершенствовать тактику проведения отдельных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий для эффективного выявления, раскрытия и расследования данной категории преступлений.

Обоснованной и заслуживающей внимания является точка зрения О. П. Грибунова: «Не всегда количество зарегистрированных преступлений свидетельствует об истинной оперативной обстановке и правопорядке в соответствующих отраслях. К сожалению, высокая степень латентности зачастую связана с отсутствием научно обоснованных и ориентированных на практику методических рекомендаций по выявлению, раскрытию и предупреждению таких преступлений» [1, с. 148]. Действительно, латентность хищений в сфере здравоохранения обусловлена сложностью выявления тщательно скрываемых преступных схем и недостатками системы ведомственного контроля.

Актуальность исследования определяется комплексом факторов. Прежде всего следует отметить специфику и высокую сложность механизма совершения хищений в здравоохранении, многоэтапность процедур закупок и их высокий коррупционный риск. Существенное влияние оказывает несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей экономические отношения между субъектами системы здравоохранения (медицинскими организациями, поставщиками оборудования и лекарств) и органами государственной власти. Кроме того, недостаточно разработаны в отечественной криминалистической науке теоретические и прикладные аспекты методики расследования данной категории преступлений – имеются лишь фрагментарные исследования, посвященные криминалистической характеристике хищений в сфере здравоохранения, особенностям планирования и организации расследования на различных этапах.

Основная часть

Целью настоящего исследования является совершенствование научной модели частной криминалистической методики расследования хищений бюджетных средств в сфере здравоохранения, учитывающей современные тенденции развития преступности, характерные особенности механизма совершения и сокрытия таких преступлений, типичные следственные ситуации, а также положительный опыт следственной и судебной практики. Нельзя не согласиться с мнением Ю. П. Гармаева в том, что «эффективная методика расследования преступлений в сфере здравоохранения должна помогать ее пользователю – правоприменителю предупреждать и расследовать максимально большое количество наиболее опасных криминальных коррупционных проявлений за определенное время в соответствии с законом, с минимально возможными затратами соответствующих сил и средств» [2, c. 138].

Для достижения этой цели были решены следующие задачи:

– проведен системный анализ нормативных правовых актов, составляющих законодательную основу проведения государственных закупок для нужд здравоохранения, а также регламентирующих порядок выделения, распределения и контроля за использованием бюджетных средств в медицинских организациях;

– изучены и классифицированы типичные схемы хищения бюджетных средств, выявлены наиболее распространенные способы преступных действий, характерные для сферы здравоохранения;

– определен круг юридически значимых обстоятельств, устанавливаемых при расследовании уголовных дел данной категории;

– систематизированы криминалистически значимые сведения, необходимые для выдвижения и проверки версий, планирования расследования на первоначальном и последующих этапах;

– обобщен опыт правоприменительной практики и сформулирова-ныь практические рекомендации по организации и тактике сбора, исследования и оценки доказательственной базы;

– определена специфика использования специальных знаний при проведении отдельных следственных действий и назначении судебных экспертиз по делам о хищениях бюджетных средств.

Нормативно-правовую основу противодействия хищениям бюджетных средств в сфере здравоохранения составляют положения ряда законодательных актов. К ключевым источникам относятся:

– Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, ра- бот, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1,

– Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите кон-куренции »2,

– Федеральный закон от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств »3.

Эти законы устанавливают общие принципы осуществления закупочной деятельности для государственных и муниципальных нужд, детально регламентируют процедуры организации и проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, требования к участникам закупок, состав и содержание конкурсной документации.

Значение имеют и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые Правительством Российской Федерации и уполномоченными органами исполнительной власти, определяющие правила формирования начальной (максимальной) цены контрактов, критерии оценки заявок участников закупок, условия заклю- чения государственных контрактов в сфере здравоохранения.

Особую группу источников составляют ведомственные нормативные акты Министерства здравоохранения Российской Федерации, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устанавливающие специальные требования к осуществлению финансово-экономической деятельности медицинских организаций. Например, приказ Минздрава России от 31.07.2020 № 785н «Об утверждении Требований к организации и проведению внутреннего контроля качества и безопасности медицинской де-ятельности »4 и приказ Минздрава России от 19.01.2017 № 11н «Об утверждении требований к содержанию технической и эксплуатационной документации производителя (изготовителя) медицинского изде-лия »5 имеют важное значение для планирования закупок, обоснования начальной цены контрактов, организации внутреннего контроля заку-

• ⁴    Об утверждении Требований к организации и проведению внутреннего контроля   качества   и   безопасности

медицинской деятельности :   приказ

Минздрава России от 31.07.2020 № 785н // Официальный  интернет-портал  правовой информации       :       сайт.       URL:

w/0001202010020017?clckid=509c1323 (дата обращения: 30.02.2025).

• ⁵    О внесении изменений в требования к содержанию технической и эксплуатационной документации производителя (изготовителя) медицинского изделия, утвержденные приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 19 января 2017 г. № 11н : приказ Минздрава России от 20.11.2020 № 1236н // Официальный интернет-портал правовой информации : сайт. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/Vie w/0001202012210123 (дата обращения: 01.03.2025).

почной деятельности и бухгалтерского учета материальных ценностей.

Также законодательные положения о распределении и использовании бюджетных средств, предназначенных для здравоохранения, содержатся в Бюджетном кодексе Российской Федерации6 и ежегодными законами о бюджете. Бюджетное законодательство предусматривает принцип целевого расходования средств и устанавливает ответственность за их нецелевое использование. Контроль за исполнением бюджетных ассигнований в сфере здравоохранения осуществляют органы казначейства и государственного аудита (Федеральное казначейство, Счетная палата Российской Федерации), органы прокуратуры, а также внутренние контрольноревизионные службы Минздрава России. Выявленные в ходе проверок нарушения бюджетной дисциплины при наличии признаков преступления могут повлечь возбуждение уголовного дела. В случаях выявления признаков хищения наступает уголовная ответственность. Уголовный кодекс Российской Федерации7 предусматривает соответствующие составы преступлений: мошенничество, присвоение или растрата, хищение наркотических средств и другие, а также устанавливает ответственность за сопутствующие коррупци- онные деяния (злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки и т. п.). Большинство подобных преступлений отнесено законодательством к категории тяжких или особо тяжких, что подчеркивает их высокую общественную опасность.

Хищения в сфере здравоохранения можно классифицировать по различным основаниям. Одно из них – уголовно-правовой характер преступного посягательства:

• 1.    Хищения, совершаемые при проведении государственных (муниципальных) закупок товаров, работ, услуг для нужд здравоохранения (поставка медицинского оборудования, лекарственных препаратов, расходных материалов, проведение строительных или ремонтных работ для медицинских учреждений). Такие посягательства, как правило, квалифицируются по ч. 3 или 4 ст. 159 УК РФ как мошенничество, совершенное с использованием служебного положения, либо в крупном или особо крупном размере.

• 2.    Хищения бюджетных средств, совершаемые должностными лицами медицинских организаций, наделенными административнохозяйственными полномочиями (главные врачи, их заместители, руководители финансовых подразделений), которые присваивают или расходуют в личных целях вверенные им денежные средства и имущество. Подобные деяния квалифицируются по ч. 3 или 4 ст. 160 УК РФ как присвоение или растрата, совершенные с использованием служебного положения, в крупном или особо крупном размере.

• 3.    Хищения наркотических средств или психотропных веществ из государственных медицинских организаций с использованием служебного положения, квалифицируемые по п. «в» ч. 2 ст. 229 УК РФ.

Наибольшую общественную опасность представляют так называемые «высокоуровневые» хищения, совершаемые организованными преступными группами в течение длительного времени, неоднократно (многоэпизодные) и в особо крупном размере, нередко в совокупности с другими коррупционными преступлениями (легализацией (отмыванием) похищенных средств, взяточничеством и т. п.).

Как справедливо отмечает Ю. Ю. Бражин, «в условиях развития современного общества служебноэкономическая преступность выступает мощным фактором, подрывающим экономическую безопасность страны. Стоит отметить, что рассматриваемое явление относится к числу динамичных и изменяется под влиянием внутренних и внешних факторов, что требует особого внимания в рамках уголовно-правового противодействия» [3, с. 96].

Криминалистическая характеристика хищений бюджетных средств в здравоохранении включает анализ типичных способов совершения и сокрытия преступной деятельности, обстановки совершения преступлений, механизма следообразования, а также данных о личности преступников. На практике наиболее распространены следующие криминальные схемы хищения бюджетных средств:

• •    искусственное завышение начальной (максимальной) цены контракта по сравнению с рыночными ценами на аналогичные товары или услуги, что приводит к необоснованному расходованию бюджетных средств;

• •    незаконное ограничение круга участников закупки путем включения в конкурсную документацию специфических требований к характеристикам товара, срокам поставки, условиям выполнения работ, вслед-

• ствие чего участие в закупке становится возможным только для заранее определенного «нужного» поставщика;

• •    заключение государственного контракта по существенно завышенной цене с аффилированной коммерческой организацией, учредители или руководители которой состоят в преступном сговоре с должностными лицами заказчика (медицинского учреждения);

• •    фиктивное исполнение контрактных обязательств, поставка меньшего объема товаров (услуг), чем оплачено по контракту, либо их замена на более дешевые и некачественные аналоги. Посредством подлога документов создается видимость надлежащего исполнения контракта, что позволяет присвоить высвободившиеся бюджетные средства.

Характерной чертой субъектов рассматриваемых преступлений является то, что среди них преобладают должностные лица, ответственные за закупочную деятельность или финансовое обеспечение медицинской организации: руководители контрактных служб, начальники планово-экономических отделов, главные бухгалтеры, заместители главных врачей по экономическим вопросам. Кроме того, к преступным схемам зачастую оказываются причастны учредители и директора коммерческих фирм - поставщиков медицинского оборудования, лекарственных средств, расходных материалов, аффилированные с должностными лицами от здравоохранения. Для этих субъектов типичны устойчивая коррупционная мотивация, использование служебных полномочий в целях личного обогащения, а также высокий «преступный профессионализм», выражающийся в детальном знании специфики закупочных процедур и умении обходить установленные ограничения.

Особого внимания требуют многоэпизодные хищения, совершаемые организованными группами и сопряженные с другими преступлениями, включая коррупционные и связанные с оборотом фальсифицированных медицинских изделий. Показателен вывод Е. И. Третьяковой: «Фальсифицированные лекарственные средства опасны прежде всего потому, что, принимаемые потребителем как жизненно необходимые, они не оказывают терапевтического эффекта и могут привести к безуспешному лечению, создать угрозу для здоровья или даже жизни» [4, с. 114]. Таким образом, коррупционные хищения в здравоохранении наносят двойной ущерб: подрывают экономические интересы государства и создают угрозу жизни и здоровью граждан.

Расследование уголовных дел данной категории отличается высокой сложностью. Это обусловлено иерархическим распределением ролей между участниками преступных групп, тщательной подготовкой, конспирацией и скоординированностью их действий на всех этапах реализации преступного умысла. Эффективное документирование таких преступлений предполагает всестороннее изучение финансовохозяйственных операций медицинской организации, построение схем движения денежных средств между счетами государственного заказчика и контрагентов, анализ последовательности транзакций при обналичивании и легализации похищенных средств.

Одной из ключевых проблем выявления и расследования хищений бюджетных средств в сфере здравоохранения является высокий уровень их латентности. Значительная часть преступлений остается невыявлен- ной вследствие несовершенства ведомственного контроля, недостаточного взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов, объективной сложности вскрытия завуалированных преступных схем, а также активного противодействия расследованию со стороны коррумпированных должностных лиц.

А. В. Гулина верно отмечает: «Безусловно, наиболее эффективными средствами противодействия данным преступлениям, как и любым другим, является их профилактика. В научной литературе по криминалистике всегда уделяется внимание проблемам криминалистической профилактики (криминалистической превенции)» [5, с. 100]. Полностью соглашаясь с этим тезисом, подчеркнем, что многие преступные посягательства остаются невыявленными также из-за низкой правовой грамотности и информированности граждан – потребителей медицинских услуг о своих правах и гарантиях бесплатного получения медицинской помощи. Неосведомленность населения о способах защиты своих прав позволяет нечистоплотным медицинским работникам вводить пациентов в заблуждение и совершать хищения.

В качестве иллюстрации можно привести часто встречающуюся на практике мошенническую схему, когда пациент не осознает преступного умысла врача. Гражданин А. обращается в частную клинику с жалобами на здоровье, и врач-травматолог после обследования рекомендует платную операцию стоимостью 25 000 рублей. Затем врач убеждает пациента провести эту операцию не в частной клинике, а в государственной больнице, где он также работает, мотивируя это лучшим оснащением и условиями. Пациент, доверяя врачу, соглашается и передает ему деньги, полагая, что оплачивает более каче- ственное лечение. Однако операция фактически проводится в государственной больнице бесплатно в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Таким образом, врач, используя свое служебное положение и доверие пациента, вводит его в заблуждение и незаконно получает деньги за услугу, предоставленную по полису обязательного медицинского страхования.

При планировании расследования хищений в сфере здравоохранения следователь должен:

• •    определить перечень подлежащих изъятию документов и сведений, имеющих доказательственное значение (государственные контракты и сопутствующие договоры, товарные накладные, счета-фактуры, платежные поручения о перечислении бюджетных средств, финансовую и статистическую отчетность медицинской организации и т. п.);

• •    установить всех лиц, причастных к совершению преступления, в том числе тех, кто готовил, согласовывал и подписывал документы по закупке, принимал решения в конкурсных комиссиях, распоряжался финансовыми ресурсами и извлек выгоду от преступления;

• •    инициировать проведение документальных проверок финансовохозяйственной деятельности медицинской организации;

• •    назначить комплекс судебных экспертиз (экономических, бухгалтерских, товароведческих) для установления обоснованности начальных цен контрактов и фактов их завышения по сравнению со среднерыночными ценами;

• •    проанализировать служебную переписку должностных лиц заказчика с представителями поставщика (в том числе электронную), получить у операторов связи детализацию те-

• лефонных соединений и сообщений фигурантов, изучить электронные лог-файлы, отражающие действия пользователей на электронных торговых площадках, просмотреть записи систем видеонаблюдения и иные цифровые следы.

Успешное раскрытие и расследование таких преступлений во многом зависит от эффективного использования специальных знаний. Как отмечает А. В. Чумаков, «активное взаимодействие следователя, дознавателя и сведущих лиц (специалистов, экспертов) с момента начала дослед-ственной проверки и на всех этапах расследования обеспечивает высокую результативность всего производства по делу» [6, с. 18]. На практике ключевую роль играет своевременное привлечение специалистов в области финансового контроля, аудита, информационных технологий. Уже на ранних стадиях следует назначать судебно-бухгалтерские экспертизы, позволяющие сопоставить объем фактически поставленной продукции, выполненных работ и оказанных услуг с условиями контрактов и требованиями законодательства. Такие экспертизы помогают выявить расхождения, проанализировать движение денежных средств по счетам медицинской организации, установить факты перечисления бюджетных средств фирмам-«однодневкам» и аффилированным структурам за несуществующие поставки и услуги.

Существенное доказательственное значение имеют также результаты судебно-товароведческих и технологических экспертиз, проводимых для исследования изъятого медицинского оборудования, лекарственных препаратов, иных товаров. Эксперты устанавливают фактические характеристики и качество продукции, ее соответствие нормативно-технической документации и стандартам. Сопо- ставление стоимости поставленных изделий со среднерыночными ценами позволяет определить размер ущерба, причиненного бюджету умышленным завышением цен.

Перспективным направлением оптимизации расследования является активное внедрение современных информационно-аналитических технологий, основанных на обработке больших данных. Использование технологий Big Data, как отмечает И. Б. Воробьева, «основное направление использования больших данных при расследовании преступлений – это поиск и анализ сведений, которые содержат криминалистически значимую информацию – как ориентирующую, так и доказательственную, влияющую на процесс расследования и моделирование криминалистической характеристики» [7, с. 199–200]. Обработка больших массивов персонифицированных данных о финансовых операциях с бюджетными средствами, в том числе с применением технологии распределенных реестров (блокчейн), позволяет оперативно выявлять признаки картельных сговоров при проведении закупок, устанавливать аффилированность должностных лиц заказчиков с недобросовестными поставщиками, отслеживать цепочки транзакций и обнаруживать факты обналичивания и легализации похищенных средств.

На основе обобщения материалов следственной и судебной практики по делам о многоэпизодных хищениях бюджетных средств в здравоохранении представляется целесообразным предложить следующие рекомендации по совершенствованию методики их расследования:

• 1.    Разработать подробные криминалистические характеристики типичных способов хищений, отражающие специфику предмета посягательства, состав и роли участников

• 2.    Сформировать частные алгоритмы организации и проведения ключевых следственных действий и тактических операций, направленных на обнаружение, фиксацию и изъятие носителей доказательственной информации. Учесть при их разработке типичные следственные ситуации, степень противодействия расследованию со стороны участников организованных групп, уровень их коррумпированности и наличие «покровительства» в органах власти. Особое внимание уделить повышению эффективности обысков и выемок, допросов подозреваемых и свидетелей, проверок показаний на месте, а также своевременному проведению неотложных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий в условиях неочевидности преступлений.

• 3.    Подготовить методические рекомендации для следователей по анализу и оценке материалов оперативно-розыскной деятельности (ОРД) и результатов оперативно-розыскных мероприятий, включая данные прослушивания телефонных переговоров. Определить порядок использования полученной оперативной информации в качестве доказательств, а также алгоритмы проверки сведений о противоправных договоренностях между участниками группы и о коррупционных связях должностных лиц, способствующих укрывательству преступлений.

• 4.    Активизировать межведомственное взаимодействие правоохранительных органов с органами финансового контроля, надзорными и регуляторными ведомствами. Наладить своевременный обмен инфор-

• мацией о выявленных нарушениях при проведении закупок. Создавать совместные рабочие группы с участием представителей МВД России, СК России, Прокуратуры России, Казначейства России, ФАС России, Росздравнадзора и других ведомств для координации проверок. Скоординированные межведомственные мероприятия позволят эффективнее выявлять факты хищений и пресекать их на ранних стадиях.

преступной группы, последовательность реализации преступного умысла на различных стадиях закупочных процедур, а также применяемые способы сокрытия следов.

Внедрить передовые цифровые технологии для выявления «цифровых следов» преступлений на основе методов интеллектуального анализа данных и компьютерного моделирования. Создание специализированных информационно-аналитических систем, интегрирующих данные различных государственных реестров, позволит автоматически обнаруживать скрытые связи фигурантов (например, по цепочкам финансовых транзакций или IP-адресам доступа к информационным системам заказчиков) и фиксировать признаки сговора участников закупок.

Выводы и заключение

Для эффективного противодействия хищениям в сфере здравоохранения следует сосредоточить усилия на выявлении и расследовании многоэпизодных хищений, совершаемых организованными группами должностных лиц в крупном и особо крупном размере, с сопутствующими коррупционными преступлениями. Одновременно необходима системати- ческая профилактическая и просветительская работа, разъяснение ответственности и формирование атмосферы неотвратимости наказания.

Совершенствование криминалистической методики расследования хищений в сфере здравоохранения имеет стратегическое значение для обеспечения экономической безопасности государства и защиты конституционных прав граждан на охрану здоровья и получение качественной медицинской помощи. Комплексный подход, включающий системный анализ законодательства, регулирующего сферу государственных закупок, осмысление закономерностей механизма преступной деятельности, эффективное межведомственное взаимодействие, а также широкое использование специальных знаний и цифровых технологий в процессе выявления и расследования преступлений, создает основу для повышения эффективности деятельности правоохранительных органов и достижения целей уголовного судопроизводства. Предложенные рекомендации целесообразно внедрять в деятельность следственных органов, в том числе через ведомственные программы повышения эффективности расследования экономических преступлений. Их апробация и научное сопровождение позволят уточнить и развить методику с учетом новых вызовов и тенденций преступности.