Методологические аспекты оценки уровня продовольственной безопасности: преимущества и недостатки

Изменение приоритетов агропродовольственной политики России происходит под воздействием глобальных политических процессов. Введение Россией продовольственных антисанкций, с одной стороны, создает дополнительные возможности для развития внутреннего сельскохозяйственного производства, с другой стороны, вызывает беспокойство потребителей по поводу возможного дефицита и роста цен на продовольственную продукцию. Задача обеспечения продовольственной безопасности России стала одним из приоритетных направлений государственной политики.

Обилие показателей оценки уровня продовольственной безопасности и независимости затрудняет их обобщение и интерпретацию. Базовые же показатели оценки, по мнению большинства специалистов недостаточно ёмко характеризуют реальное положение дел в продовольственной сфере.

В международной практике функция обеспечения физической и экономической доступности продовольствия возлагается на государство, которое должно при наличии сравнительных преимуществ обеспечить производство продовольствия в необходимых количестве и качестве, а при отсутствии таких преимуществ иметь экономическую возможность импортировать необходимые для удовлетворения потребностей населения объёмы продовольствия.

Согласно методике ФАО, ключевыми критериями продовольственной безопасности планеты выступают соотношение переходящих запасов зерна к его общемировому потреблению и его производство на душу населения. Достаточным считается 60-дневный запас, что составляет порядка 16-17% от годового потребления. В разрезе стран отслеживаются показатели наличия продовольствия, доступа к нему, стабильности обеспечения и качества использования [2]. Однако в целом международная система показателей нацелена в первую очередь на выявление проблемных регионов, где налицо недоедание и ситуации эпизодического или перманентного голодания части населения. По данным ФАО, в настоящее время около 800 млн. человек на Земле имеют ограниченный доступ к продуктам питания и считаются недоедающими. Как по внутренним, так и по внешним оценкам Россия не испытывает дефицита продовольствия, а риск наступления голода в стране практически отсутствует. К приоритетным задачам России в сфере продоволь- ственного обеспечения относятся повышение экономической доступности продовольствия, улучшение структуры рациона, рост качества и безопасности продуктов питания, наращивание экспортного потенциала.

Рисунок 1 – Индекс полноценности питания (Average dietary energy supply adequacy)

Однако ключевым показателем продовольственной безопасности остаётся продовольственная независимость – это единственный компонент продовольственной безопасности, для которого в соответствующей Доктрине установлены конкретные критерии [1].

По остальным ключевым аспектам продовольственной безопасности – экономическая и физическая доступность, безопасность и уровень стратегических запасов – критерии пока количественно не определены.

Планируется существенно расширить перечень показателей, комплексно характеризующих состояние продовольственной безопасности. В сфере доходов населения и потребления установлено 17 показателей (в действующей редакции Доктрины – 7), в сфере производства. Кроме того, добавлены две новых группы показателей: 7 в сфере продовольственного рынка и 2 в сфере инфраструктуры агропродовольственного рынка.

Стремление учесть максимальное число значимых факторов для соблюдения принципа комплексности анализа зачастую приводит к риску нарушения другого принципа – разумной достаточности системы показателей. Кроме того, необходимо соотносить систему показателей с возможностями существующей системы сбора статистических данных, которая не даёт всей необходимой для мониторинга информации.

Определение уровня самообеспечения страны и субъектов Российской федерации основной сельскохозяйственной продукцией осуществляется на основе Методических указаний по составлению годовых балансов продовольственных ресурсов [5]. Под основной сельхозпродукцией здесь понимаются определённые в Доктрине 8 ключевых продуктовых групп – зерно, сахар, молоко и молокопродукты, мясо и мясопродукты, растительное масло, соль, картофель и рыбная продукция. В общем виде алгоритм расчета коэффициента самообеспечения (КСО) представлен формулой (1).

ксо =

Объём производства Внутреннее потребление

х 100%

Внутреннее потребление включает в себя: производственное потребление (использование на внутрихозяйственные нужды), личное потребление (фонд потребления), потери продукции, промпереработку на непищевые цели. Алгоритмы расчёта несколько отличаются по разным видам продуктов, поэтому уточнены для каждого в схеме соответствующего баланса.

КСО отражает сложившийся уровень производства и потребления продукции, который в силу ограниченности товарных ресурсов рынка или экономической доступности продуктов может отличаться от нормативного уровня потребления. Осложняет оценку наличие установленных норм потребления двух видов: минимальных и рациональных. Первые определены в структуре потребительской корзины согласно закону от 03.12.2012 N 227-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" на период до 2018 года [6]. Второй вид норм носит рекомендательный характер и установлен в настоящий момент приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 2 августа

2010 г. № 593н «Об утверждении рекомендаций по рациональным нормам потребления пищевых продуктов, отвечающим современным требованиям здорового питания».

Очевидно, что эти две группы норм, во-первых, в динамике пересматриваются, во-вторых, отличаются друг от друга. В частности, по минимальным нормам выше уровень потребления хлебных продуктов, а по рациональным – более ценных с пищевой точки зрения мясных и молочных. На наш взгляд, целесообразно помимо расчета КСО в его нынешнем виде рассчитывать интервал, где нижней границей будет самообеспечение продовольствием на уровне минимальных, а верхней – на уровне рациональных потребностей. Целевым показателем при этом будет степень смещения фактического КСО от минимальных норм к рациональным. На региональном уровне, где доля продукции собственного производства в общем объёме потребления может носить лишь индикативный характер, уместнее рассчитывать индекс продовольственной безопасности, помещённый в те же интервалы (формулы 2 и 3).

7пбт1П

/пбг =

фактическое потребление в регионе продукта^

(п_д * Л/_д + и_т * N_T + п_п * Л/_п)

(2),

фактическое потребление в регионе продукта^

(тд * Л/д + тт * ^ + тп ♦ Л/п)

(3),

где: Iпб min – индекс минимально допустимого уровня продовольственной безопасности;

Iпб r – индекс оптимального уровня продовольственной безопасности;

n – минимальная норма потребления продукта согласно продовольственной корзине для детей, населения трудоспособного населения и пенсионеров;

m – норма потребления продукта согласно рекомендациям по здоровому питанию для детей, населения трудоспособного населения и пенсионеров;

N – численность детей, населения трудоспособного возраста и пенсионеров.

Расчет показателя целесообразен в данной интерпретации, поскольку субъекты федерации неоднородны по своему демографическому составу, что накладывает отпечаток на нормы потребления ключевых продуктов питания. Следовательно, индикативные интервалы будут варьироваться в зависимости от региона. Допустимо в регионах с высокой долей населения, чей традиционный рацион существенно отличается от научно рекомендуемого, при расчете индекса продовольственной безопасности устанавливать поправочные коэффициенты. Значение Iпбmin < 1 свидетельствует о кризисной ситуации в регионе и отсутствии продовольственной безопасности по данному продукту. Iпбr ≥ 1 означает достижение регионом продовольственной безопасности.

Однако, существуют сложности при расчёте базового КСО и предлагаемых нами индексов, связанные с тем, что уровень потребления продовольствия оценивается двумя методиками: на основе данных продовольственных балансов и на основе выборочных бюджетных обследований. Результаты существенно различаются, что ставит под вопрос актуальность самих методик. Скорее всего, обе они недостаточно точны, а действительное потребление находится в границах задаваемых результатами интервалов.

Для характеристики общей достаточности потребления продовольствия, на наш взгляд, приемлем аналог рассчитываемого ФАО показателя DES, который применительно к российским условиям можно назвать коэффициентом насыщения. Он рассчитывается с учётом половозрастной структуры населения, и, по возможности, его умственной и физической активности, а также природно-климатических условий. Согласно нормам физиологические потребности в энергии для взрослых - от 2100 до 4200 ккал/сутки для мужчин, от 1800 до 3050 ккал/сутки для женщин, 110-115 ккал/кг массы тела для детей до 1 года и от 1200 до 2900 ккал/сутки для детей старше 1 года. Средняя норма составляет 1850 ккал/сутки [7].

Фактическая калорийность рациона 2^=1 M(W( (4), где: кн – коэффициент насыщения, N – численность населения территории, Mi – доля i-той группы населения, Wi – физиологическая норма потребления i-той группы.

Этот показатель даёт среднее значение, позволяющее сделать первичный вывод о достаточности потребления продовольствия. В качестве ориентира можно также использовать норматив минимально допустимой калорийности рациона, установленной ФАО на уровне 1819 ккал [8]. Кроме того, необходимо вычислять долю населения, которое хронически недопотребляет продовольствие.

Физическую доступность продовольствия в ФАО оценивают с помощью показателей плотности железных дорог и автомобильных дорог с твердым покрытием. В России с учетом её огромной территории использование этих показателей видится нецелесообразным. В отечественной практике используется показатель обеспеченности площадями для осуществления торговли и организации питания в расчете на 1000 человек, однако и он не гарантирует реальной физической доступности. На наш взгляд, объединение их в интегральный показатель позволит оценивать продовольственную безопасность эффективнее, однако необходимо отразить также среднее расстояние до торговых площадей и их ассортимент в разрезе ключевых продуктовых групп. С учетом существенной региональной дифференциации физическую доступность предпочтительнее отслеживать именно на этом уровне, где каждый регион в соответствии со своей спецификой (низкая плотность населения, наличие территорий, доступ к которым затруднен, дефицит собственного производства ключевых видов продукции, являющихся скоропортящимися и т.д.) должен методологически проработать соответсвующий показатель. На уровне же страны уместнее такой показатель, как доля населения, не имеющего регулярной физической доступности к продовольствию в должном объёме, исчисляемый на основе обобщения и унификации статистических данных с регионального уровня.

Подходы к оценке экономической доступности продовольствия разнообразны и противоречивы. Специфической особенностью спроса на продовольствие является его неэластичность по цене и по доходу. С ростом доходов спрос на продукты питания и, соответственно, на сельскохозяйственную продукцию увеличивается непропорционально.

Как правило, для оценки экономической доступности продовольствия используют покупательную способность располагаемых ресурсов, доходов, расходов, номинальных заработной платы и пенсий. Расчёт производится путём деления суммы на цену какого-либо ключевого продукта. Предпринимались попытки оценивать и продуктовые наборы, которые могут быть рекомендуемыми и фактически сложившимися. Кроме того, рассчитывают коэффициент бедности и индекс Джини. В комплексе эти три показателя дают возможность приблизительно охарактеризовать доступ к продовольствию, отражая потенциальную возможность приобретения набора ключевых продуктов, формирующих рацион питания, на минимально допустимом или рациональном уровне их потребления.

Качество продукции большинство исследователей оценивает по единственному доступному в системе сбора статистических данных показателю: доле забракованных товаров в ходе выборочных инспекционных проверок по каждому виду продуктов питания.

Помимо оценки отдельных компонентов продовольственной безопасности в отечественной науке и практике неоднократно прдпринимались попытки разработки некоего агрегированного показателя продовольственной безопасности, позволяющего оценить её комплексно. Известность получила методика Д.Г. Оловянникова [4], который предложил интегральный показатель уровня продовольственной безопасности, основанный на расчёте четырех групп обобщающих критериев (табл. 1): степени физической доступности продовольствия (Ф), степени экономической доступности (Э), уровня достаточности потребления (Д) и уровня качества и безопасности питания (К).

У РПБ = Ф + Э + Д + К (5)

Интегральный показатель уровня продовольственной безопасности региона рассчитывается как сумма балльных оценок отдельных критериев.

Затем проводится дифференциация с учетом не только суммы баллов, но и максимальных значений по отдельным критериям внутри неё. Впоследствии эту методику дополнила А.Н. Анищенко предложившая учитывать пятую группу показателей - степень устойчивости продовольственной системы, характеризуемую восемью показателями [9].

Таблица 1 - Критерии оценки продовольственной безопасности

Критерий	Уровень показателя
	Высокий	Допустимый	Низкий	Недопустимый
Фактическая доступность продовольствия
Коэффициент самообеспеченности	1,00	0,75-0,99	0,5-0,74	< 0,5
Коэффициент покрытия импорта	1,00	0,75-0,99	0,3-0,74	< 0,3
Экономическая доступность продовольствия
Коэффициент бедности	0	0-0,1	0,11-0,2	> 0,2
Коэффициент покупательной способности доходов населения	< 0,07	0,08-0,2	0,21-0,7	> 0,7
Коэффициент Джини	0-0,1	0,11-0,3	0,31-0,5	> 0,5
Достаточность потребления продовольствия
Коэффициент достаточности	> 3050	2150-3050	1520-2150	< 1520
Коэффициент структуры питания	> 0	(-15) - 0	(-30) - (15)	< (-30)
Качество продовольствия
Коэффициент качества	< 0	0-0,1	0,11-0,2	> 0,2

Предложенный набор показателей и критериев продовольственной безопасности региона можно трансформировать, вводить дополнительные критерии и показатели оценки в зависимости от того, насколько существенно выражена сельскохозяйственная направленность региона и развито сельскохозяйственное производство. Методика позволяет достаточно оперативно проводить анализ продовольственной безопасности, полученные результаты оценки могут быть использованы региональными органами власти при планировании и разработке мер региональной агропродовольственной политики с учетом различных аспектов, формирующих данный уровень.