Методологические аспекты управления сферой обращения с твердыми бытовыми отходами

Жизнедеятельность людей обеспечивается посредством непрерывного извлечения из окружающей природной среды различных ресурсов для использования в производственном процессе или быту. Это имеет своим следствием проблему как неистощительного их использования, так и воздействия на окружающую среду, в том числе за счет накопления отходов.

По оценкам ЮНЕСКО при ООН, объем твердых бытовых отходов (ТБО) ежегодно возрастает и к 2025 году увеличится по сравнению с уровнем 1990 г. в 5 раз [2]. В Российской Федерации ежегодно образуется более 60 млн. тонн твердых бытовых отходов или около 400 кг в расчете на 1 человека в год [7].

В условиях устойчивого тренда снижения численности населения одновременно с увеличением объема твердых бытовых отходов (рис. 1а и 1б) происходит усложнение их состава, появляются новые упаковочные материалы, полученные на основе сложных полимеров, которые длительное время (до ста лет и более), при нахождении в определенных условиях, могут сохранять опасные свойства. Однако морфологический состав твердых бытовых отходов Росстатом не отслеживается, лишь отдельными научными исследованиями их структура, насчитывающая по разным оценкам до 400–500 разновидностей органических и неорганических продуктов, представлена на региональном уровне. Большинство аналитиков сходятся во мнении, что увеличение объемов ТБО в Российской Федерации, при сокращении численности населения страны в 1993–2013 гг., связано с расширением масштабов использования упаковочных материалов.

Рис. 1а. Динамика образования ТБО в Вологодской области за период с 2005 по 2015 год

Источники: Доклад о состоянии окружающей среды Вологодской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа: ; составлено авторами.

Рис. 1б. Динамика численности населения в Вологодской области за период с 2005 по 2015 год

2004       2006        2008        2010        2012        2014       2016 Годы

Источник: Данные Федеральной службы государственной статистики РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: ; составлено авторами.

Из общего объема образующихся в РФ отходов около 97% поступает, по данным ряда авторов (А.А. Соловьянова, Е.М. Кривченко, Г.И. Сапожниковой), на полигоны и свалки и только 4–5% утилизируются [14; 22; 23]. Для сравнения: в Швеции, Дании, Швейцарии, Германии, Бельгии, Норвегии, Австрии и Голландии вторично перерабатывается от 40 до 60% общего объема отходов [1; 28]. В настоящее время в Российской Федерации эксплуатируется более 1300 полигонов ТБО, занимающих свыше 40 тыс. га земли. Ежегодно для строительства новых полигонов захоронения твердых бытовых отходов отчуждается около 1 тыс. га земли [7].

С функционированием полигонов связан целый комплекс экологических проблем. К важнейшей из них относится негативное воздействие на различные компоненты (как абиотические, так и биотические) экосистем вокруг полигонов твердых бытовых отходов, что представляет реальную угрозу здоровью населения. Вместе с тем твердые бытовые отходы являются не только источником загрязнения окружающей среды вредными и опасными веществами, но и одним из самых экономичных видов сырья. И не случайно вовлечение твердых бытовых отходов в хозяйственный оборот и развитие ресурсосбережения обозначено в «Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» в качестве одного из инструментов обеспечения экологической безопасности и экологически ориентированного роста экономики страны [18].

Вопросам разработки методов оптимизации управления сферой обращения с ТБО и совершенствованию экономического механизма регулирования посвящены исследования отечественных и зару- бежных ученых, таких как В.Б. Абрамов, Т.А. Акимова, С.Н. Бобылев, А.А. Гусев, В.И. Данилов-Данильян, Е.В. Закалю-кина, А.В. Иванов, К.П. Колотырин, Г.М. Мкртчян, Н.В. Пахомова, К.К. Рихтер и др. Вместе с тем вопросы управления сферой обращения с твердыми бытовыми отходами на уровне муниципальных образований, городов и сельских поселений исследованы недостаточно, все более отчетливо обозначается неотложность задач обоснования и выбора рациональной модели организации управления сферой обращения с ТБО в регионах (муниципалитетах).

В этой связи на кафедре экономики и менеджмента ВГМХА им. Н.В. Верещагина предпринято исследование проблемы государственного регулирования развития сферы обращения с отходами. Целью одного из этапов исследования является обоснование концептуальной модели управления сферой обращения с отходами на региональном (муниципальном) уровне. К настоящему времени осуществлена постановка проблемы, сформулированы методологические положения по организации управления отходами. Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе данных Росстата, изучения и обобщения материалов монографий, обзоров по экологической политике зарубежных стран, публикаций в периодических изданиях, сведений, представленных на официальных сайтах предприятий, органов государственного и муниципального управления, а также данных, полученных авторами в процессе анализа и наблюдений. Инструментарно-методический аппарат исследования включает экономико-статистические обзоры, методы сравнительного и системного анализа, структуризации и группировок, вебанализа и моделирования.

Аналитический обзор законодательных и нормативно-правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня, регулирующих отношения в области обращения с отходами в Российской Федерации, позволяет отметить, что федеральное законодательство до недавнего времени не выделяло понятия «твердые бытовые отходы», хотя термин «бытовые отходы» использовался в практике государственного и муниципального управления.

Отсутствие единого подхода к толкованию понятия «твердые бытовые отходы» влекло за собой определенные проблемы. Во-первых, объемы твердых бытовых отходов муниципалитетами определялись весьма условно. Во-вторых, возникали сложности в расчетах объемов потенциальных отходов, которые могут быть направлены на дальнейшую переработку. В-третьих, порождались спорные оценки экономической эффективности управленческих решений при обосновании схем размещения производительных сил в локальных территориальных системах. В-четвертых, имеет место рассогласованность организационных регламентов контроля за выполнением требований нормативно-правовых актов в сфере обращения с твердыми бытовыми отходами.

В принятом (2009 г.) национальном стандарте – ГОСТ Р53692-2009 [4] – твердые бытовые отходы определялись как отходы потребления, образующиеся у населения, в том числе при приготовлении пищи, уборке и ремонте жилых помещений, содержании придомовых территорий и мест общего пользования, содержании в жилых помещениях домашних животных и птиц, а также как устаревшие, пришедшие в негодность предметы домашнего обихода. Позже понятие твердых бытовых отходов было сформулировано в ГОСТ Р 56222-2014 [5] как твердые отходы, образующиеся в домашних хозяйствах. Однако в федераль- ном классификационном каталоге отходов твердые бытовые отходы относятся до настоящего времени к группе «отходы коммунальные».

С принятием 29 декабря 2014 года поправок к Федеральному закону №89 «Об отходах производства и потребления» введено понятие «твердые коммунальные отходы». Это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, и товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам относятся также отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами [17].

Таким образом, отходы, образующиеся в процессе жизнедеятельности населения и в процессе хозяйственной деятельности организаций (объектов обслуживания), получили официальную трактовку как твердые коммунальные отходы (ТКО). Тем не менее определение ТКО, приведенное в действующей редакции федерального закона, не учитывает трансформацию отходов на этапах обращения с ними, что ведет к неточностям в установлении норм накопления и, как следствие, ошибкам в определении объемов и множественности оперативных управленческих решений органов государственной и муниципальной власти.

В законодательстве стран Европейского союза (ЕС) используется понятие «муниципальные отходы», которое своим содержанием охватывает не только бытовые отходы, но и отходы, производимые предприятиями общественного питания, торговыми организациями, учебными заве- дениями и т.д. Является характерным для большинства стран ЕС возложение ответственности за утилизацию отходов на городские власти. Собственно, этим обозначено одно из ключевых функциональных правомочий муниципальной власти и управления [27].

Авторы берут на себя смелость предложить уточненное определение твердых бытовых отходов. Мы считаем, что основным признаком отходов должно быть не только указание на то, что они образовались в процессе потребления товаров, услуг и т.д. и утратили потребительские свойства, но и то, что входит в их структуру. Мы будем понимать твердые бытовые отходы как отходы, представляющие вторичные ресурсы, биоразлагаемые отходы и неперараба-тываемые отходы, образующиеся в жилом секторе, на предприятиях и в организациях сферы обслуживания. Во-первых, это отражает социальную природу происхождения отходов, во-вторых, позволит оценить их с точки зрения «полезности».

Многообразие и специфика твердых бытовых отходов, их высокая территориально-пространственная рассредоточенность обусловили потребность в особом организационно-процессном формате отображения их места и роли во влиянии на здоровье человека и состояние окружающей среды. В нормативно-правовое поле государственного и муниципального управления была привнесена объектносубъектная категория – «сфера обращения с отходами».

В Российском ГОСТ 30772–2001 [6] приводится формулировка понятия обращения с отходами как деятельности, связанной с комплексом документированных организационно-технологических процедур по утилизации обезвреженных отходов и сбросов для получения вторичного сырья, полезной продукции и/или уничтожения и захоронения не используемых в на- стоящее время опасных и других отходов.

В западноевропейских странах используется термин «Waste Management» (управление отходами), который означает организацию обращения с отходами с целью снижения их влияния на здоровье человека и состояние окружающей среды [3; 26]. Данная терминологическая позиция открывает возможность разработки методологических аспектов измерения и оценки уровня социальной ответственности менеджмента сферы обращения с отходами.

В специальной литературе и финансовых документах крупнейших международных институтов, таких как ООН (ЮНЕП) и The World Bank, при обсуждении вопросов окружающей среды используется термин «Municipal solid waste management» (управление твердыми отходами на муниципальном уровне) – это планирование и имплементация системы обработки твердых муниципальных отходов» [15; 28].

Тем самым формируется методологическое основание представлять процесс управления сферой обращения с отходами как совокупность научно обоснованных целенаправленных воздействий на сбор, накопление, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение отходов с целью обеспечения экологических, экономических и социальных норм и требований.

Казалось бы, приведенная методологическая платформа дает основание предполагать ее использование при обосновании соответствующих правомочий структур государственного и муниципального управления. Однако при сложившейся в настоящее время в РФ модели функционального управления сферой обращения с отходами решение задач организации сбора и переработки отходов не входит в перечень полномочий ни одного из федеральных ведомств, которые осуществляют в основном надзорные функции (рис. 2) .

Рис. 2. Функциональная подсистема государственного управления сферой обращения с отходами в Российской Федерации

Функциональные правомочия:

Органы государственного управления:

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору(Ростехнадзор)

контроль и надзор за соблюдением требований законодательства в области обращения с радиоактивными отходами

Правительство Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека(Роспотребнадзор)

надзор за соблюдением санитарного законодательства при обращении с отходами с целью обеспечения безопасности для здоровья населения

Министерство природных ресурсов и экологии

контроль и надзор в области обращения с отходами

—►	Министерство образования и науки
—►	Федеральная антимонопольная служба (ФАС)
—►	Министерство промышленности и торговли

принятие нормативных правовых актов по расчету регулируемых тарифов в области обращения с отходами

исследование и разработка научно технологических приоритетов в развитии сферы обращения с отходами

разработка технологий в области обращения с отходами

Источник: составлено авторами.

В результате вопросы ресурсной и экологической политики остаются несбалансированными, ответственность за снижение негативного воздействия отходов на окружающую среду «размазана» между ведомствами.

В реальной отечественной практике получается, что управляют всеми этапами процесса обращения с отходами муниципальные власти. Как правило, исполнение принимаемых управленческих решений по организации сбора, обработки и утилизации отходов они передают муниципальным унитарным предприятиям (МУП), учредителями которых являются. Для данных предприятий стала приоритетной задача ресурсосбережения и получения прибыли за счет вовлечения отходов в хозяйственный оборот, так как их функция – вывезти отходы и захоронить. К тому же сфера обращения с отходами не охвачена механизмом рыночного регулирования, твердые бытовые отходы не выступают предметом рыночных сделок.

Таким образом, проблема симбиоза задач оптимизации взаимоотношений экологии и экономики остается на плечах органов муниципального управления. И «перевести стрелку» на федеральный уровень, хотя бы частично, им не позволяет правовая база: согласно ст. 14-16 №131-ФЗ, к полномочиям поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; муниципального района – организация утилизации и переработки бытовых отходов; городского округа – организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых отходов [16].

Осуществляемые ИСЭРТ РАН опросы руководителей муниципальных образований в Вологодской области показывают их обеспокоенность функционированием сферы обращения с отходами. При этом многие из них акцентируют внимание на необходимости использования сильных сторон отечественного опыта управления сферой обращения с отходами, сочетавшего достоинства централизованного ресурсного планирования с интегративным характером функционального взаимодействия структур государственного центрального, регионального и местного управления в интересах обеспечения экологических, экономических и социальных норм и требований на всех стадиях сбора, накопления, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов.

Как известно, целевые установки функционированию и развитию сферы обращения с отходами в СССР задавались на общесоюзном уровне Государственным плановым комитетом (Госпланом), ресурсное обеспечение осуществлялось Государственным комитетом по материально-техническому снабжению (Госснабом).

Задачей Госплана СССР было планирование и контроль объемов сбора отходов с целью их дальнейшего использования в качестве вторичных ресурсов. В системе Госснаба СССР имелись специализированные управления, отвечающие за приемку вторсырья: Главвторсырье, Главвторчермет, Главвторцветмет. Главвторсырье занималось сбором вторсырья у населения в городах и поселках (Центросоюз – в сельской местности), Главвторчермет – сбором металлолома у промышленных предприятий, совхозов, МТС; Главвторцветмет отвечал за сбор цветных и драгоценных металлов. Вторичные ресурсы использовались для выпуска новой продукции, причем затраты на сбор и предварительную переработку вторичного сырья включались в ее себестоимость.

В 1980-х годах в СССР функционировали 527 предприятий по выпуску вторичных ресурсов и 5677 приемных пунктов по за- готовке вторичного сырья от населения, в том числе стационарных – 3793 и передвижных – 1884 [9].

В структуру Госснаба СССР входил также Всесоюзный научно-исследовательский проектно-конструкторский и технологический институт вторичных ресурсов (ВИВР), который осуществлял научное обеспечение решения технико-технологических проблем переработки отходов.

Информационное обеспечение управления сферой обращения с отходами опиралось на подробную и строго формализованную статистическую отчетность – как общую, так и по различным категориям отходов. В производственном плане каждого предприятия фиксировались объемы отходов (металла, стекла, пластмассы и др.), которые необходимо было сдать в обязательном порядке в систему Госснаба СССР.

Согласно Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренном улучшении использования сырьевых, топливно-энергетических и других материальных ресурсов в 1986–1990 годах и в период до 2000 года» от 23 мая 1986 г. № 608 организация, ответственная за разработку новых видов материалов или продукции, одновременно должна была разрабатывать технологию их повторного использования или переработки после истечения срока службы или эксплуатации, предусматривая создание соответствующих мощностей одновременно с созданием мощностей по производству новых материалов или продукции [21].

Таким образом, в СССР процесс управления сферой обращения с отходами включал в себя планирование, организацию, координацию, регулирование и контроль в интересах достижения главной цели – вовлечения отходов в хозяйственный оборот и минимизации их негативного воздействия на окружающую среду.

С «броском в рынок» 1990-х годов Правительством РФ была полностью ликвидирована существовавшая система управления вторичными материальными ресурсами, практически распалась как отрасль народного хозяйства переработка вторичных материальных ресурсов. В 1996 году для предприятий была отменена статистическая отчетность по формам 14-ВР (вторичные ресурсы), 14-лес (древесные отходы), 9-СН (лом черных металлов), 17-СН (лом цветных металлов).

Спонтанное появление локальных частных полигонов для складирования отходов и предприятий по сбору отходов сформировало у реформантов 1990-х годов свойственное им представление о чисто рыночном регулировании деятельности субъектов сферы обращения с отходами. Позднее стала очевидной потребность в использовании инструментов государственного регулирования, фрагментарно обозначившихся в начале 2000-х годов при формировании децентрализованной модели управления сферой обращения отходами на муниципальном уровне.

Между тем в большинстве индустриально развитых стран признается и используется интегрированная модель управления сферой обращения с отходами, для которой характерно заимствование методологических принципов, отдельных инструментов и форм управления, апробированных ранее в СССР. Так, в странах ЕС ответственность за управление отходами сконцентрирована на национальном уровне в специально уполномоченных органах власти. В Швеции – это Министерство окружающей среды, во Франции – Министерство экологии, устойчивого развития и энергетики, в Дании – Агентство по охране окружающей среды, в Великобритании – Департамент окружающей среды, транспорта и региональной политики, в Австрии –

Федеральное министерство сельского хозяйства, лесного хозяйства, окружающей среды и управления водными ресурсами и т.д.

В Европейском союзе длительное время целенаправленно и последовательно формировалась единая система регламентов обращения с отходами производства и потребления (рис. 3) . К настоящему времени в странах-участницах ЕС сложилась практика государственного нормирования уровня сбора и переработки наиболее распространенных видов отходов, что, к сожалению, отсутствует в действующей организации управления сферой обращения с отходами в Российской Федерации.

Активно используется в системе государственного и муниципального управления различных стран и другой принцип, применявшийся в СССР, известный под названием «расширенная ответственность производителей», т.е. ответственность производителей продукции (предпринимателей) за сбор и переработку своей продукции и ее упаковки после их использования [24; 25].

В Австрии, Бельгии, Финляндии, Германии, Люксембурге и Швеции ответственность за утилизацию отдельных типов отходов целиком возлагается на специализированные организации и муниципалитет не несет расходов на организацию сбора отходов. В Ирландии, Италии и Испании местные органы власти получают от производителей товаров плату за сбор отходов, которая в дальнейшем направляется на утилизацию отходов [11; 13].

Излагаемые в научной литературе обзоры советского и западноевропейского опыта управления сферой обращения с

Рис. 3. Правовая основа управления отходами в странах ЕС

Источник: Пинаев, В.Е., Чернышев Д.А. Регулирование деятельности по обращению с отходами – опыт Европейского Союза // Интернет-журнал «Науковедение». – 2014. – № 4.– Режим доступа:

отходами показывают возможность согласованных действий всех участников процесса: населения, жилищно-коммунальных служб, предприятий по сбору и транспортировке отходов, предприятий-переработчиков отходов, администраций муниципальных образований, городов и поселений, региональных и федеральных властных структур, природоохранных ассоциаций.

Предпринятая на материалах Вологодской области систематизация данных о состоянии и функционировании сферы обращения с твердыми бытовыми отходами позволяет рассматривать ее как систему (рис. 4) , отличающуюся структурной и функциональной несбалансированностью этапов единого технологического процесса, рассогласованностью регламентов взаимодействия субъектов-участников и противоречивостью их экономических интересов в отсутствие единого государственного координатора . Является очевидной необходимость акцентировать внимание не только на общих проблемах, характерных для этой сложной сферы, но и конкретизировать ряд из них для целей осуществления неотложных реальных управленческих воздействий.

Так, по данным статотчетности формы №2-ТП (отходы), в Государственный реестр объектов размещения отходов на территории области на 01.01.2015 г. внесен 31 объект захоронения твердых коммунальных отходов [8]. Однако в 2015 году в результате организационных и надзорных мероприятий было выявлено 2359 мест несанкционированного размещения отходов и «навалов» мусора [10], на которые не распространились функции регионального управления (в части учета, оценки их вредного воздействия, расчетов потребных затрат на ликвидацию или выполнение других обоснованных опера- ций), включая информативность о состоявшихся мерах ответственности конкретных фигурантов.

Другим направлением действий выступает формирование организационных и нормативно-правовых регламентов, способствующих созданию не только крупных, специализированных предприятий по переработке отходов, но и ориентированной на них локальной сети малых и микропредприятий, конкретных физических лиц (действующих и потенциальных), охватывающих стадии подготовки процесса производства вторичных ресурсов. Вероятно, не требует применения высоких технологий организация, например, раздельного сбора отходов, которая в областном центре и на территории прилегающего района представлена всего лишь на нескольких площадках и потенциально могла бы быть, как минимум, во всех сельских и поселковых муниципальных образованиях в условиях действующих 32 предприятий и компаний, специализирующихся на переработке отходов (пластмассы, резины, макулатуры, шин, металлов и др.).

Было бы целесообразным критически рассмотреть критерии существующей региональной тарифной политики в сфере сбора и удаления твердых бытовых отходов (имеет место масштабный «разброс» в тарифах на вывоз и утилизацию ТБО по различным муниципальным образованиям – от 39 руб. 16 коп до 616 руб. 80 коп.) [19]. При этом остается неясным, насколько учитывается при дифференциации тарифов полезность твердых бытовых отходов для целей производства вторичных ресурсов? Возникает неотложная потребность во внесении изменений в тарифную систему сферы обращения с ТБО на региональном уровне, которая должна служить, как подчеркивает А.В. Иванов, стимулом к раздельному сбору отходов [12].

Рис. 4. Участники системы обращения с ТБО и их функции

*• Движение отходов без предварительной сортировки ► Движение отходов с предварительной сортировкой

Источник: составлено авторами.

Требует информативного представления экономическая мотивация субъектов-участников процесса обращения твердых бытовых отходов, а также предприятий-потребителей вторичных ресурсов.

Результаты анализа и структуризации проблем функционирования сферы обращения с твердыми бытовыми отходами, обзора отечественного и зарубежного опыта организации обращения с отходами позволяют сделать вывод о возможности их последовательного разрешения на основе системного подхода к управлению этой сферой с активизацией использования программно-целевого инструмен- тария государственного регулирования развития.

Методологическим основанием формирования интегративной модели управления сферой обращения с твердыми бытовыми отходами в муниципальном районе выступает представление процесса управления сферой обращения с отходами как совокупности научно обоснованных целенаправленных воздействий на сбор, накопление, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение отходов с целью обеспечения экологических, экономических и социальных норм и требований.