Методологические основы мониторинга региональной культурной политики

Взаимоотношения федерального центра и регионов в контексте культурной политики реализуются в двух форматах: либо развитие происходит при активном федеральном участии, либо идет независимое формирование региональной культурной политики. Каждый вариант предполагает разработку стратегических документов, оценку эффективности политики с точки зрения адекватности целей и показателей, сопоставимости программных мер, оптимизации ресурсов.

Вопросы оценки культурной политики, измерение её эффектов и результатов поднимаются в VIII разделе Основ государственной культурной политики. В нем обозначено: «Достижение целей государственной культурной политики требует проведения регулярного мониторинга состояния общества и его культурного развития на основе специально разработанной системы целевых показателей, в которой должны превалировать качественные показатели». Кроме того, далее указывается на необходимость внедрения «мониторинга достижения целей государственной культурной политики»1.

Поэтому, и для федерации, и для регионов актуальной задачей, требующей объединения усилий центра и территорий, является поиск критериев и измеряемых показателей эффективности реализации культурной политики, которые станут основой мониторинга региональной сферы культуры.

Основная цель исследования заключалась в разработке методологического подхода для оценки эффективности и качества управления региональной сферой культуры и проводимой региональной культурной политики. В соответствии с целью на основе выявленного блока проблем были разработаны общие принципы построения системы регионального мониторинга и выявлены особенности мониторинга региональной культурной политики в Краснодарском крае.

Проблемными зонами процесса трансляции стратегических ориентиров региональной культурной политики в ее среднесрочную политику являются:

• —    несогласованность стратегических целей с параметрами национальных проектов и государственных программ;

• —    непрозрачность ранжирования среднесрочных программ по критериям эффективности при ежегодных корректировках в перераспределении ресурсов;

• —    отсутствие в оценке деятельности органов власти в сфере культуры позиций, связанных с результатами мониторинга региональной культурной политики.

Авторы видят возможность устранения данных проблем в рамках разработки методологии оценки реализации региональной культурной политики через систему мониторинга взаимосвязанных показателей и результатов в стратегическом, среднесрочном и текущем плане, как агрегированных итогов долгосрочной политики в сфере культуры.

Анализ процедур оценки деятельности в государственном секторе в целом показал, что наиболее разработанными вопросами в зарубежной и российской науке является определение эффективности функционирования органов власти (А. Афонсо, Дж.М. Кордеро, Ф.Р. Форсунда и др.) и качество управленческих решений в контексте социально-экономического развития территорий (К. Морс, Б. Перре, К. Поллитта, Р. Страйка, Р. Рис-та, Дж. Фурубо, Г. Хатри, И.И.Горлова, О.И.Быч-кова, Н.А. Костина, Н.В. Морозова, Н.В. Бондаренко, И.Н. Ильина, Е.Е. Плисецкий, Г. С. Ко-пыченко, Е.Г. Рыбина, И.В. Данилова, А.С. Лапо А.В. Резепин)2.

С принятием в 2014 году Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в России возобновилась дискуссия относительно механизмов мониторинга и контроля, которые являются обязательными для повышения эффективности планирования. При этом выбор алгоритма оценки и измерительных инструментов Стратегий субъектов РФ находится в зоне их ответственности, что предоставляет значительные преференции органам власти территорий для применения разработанных методик оценки региональной политики с учетом специфики конкретных социально-экономических условий региона

Одновременно следует отметить, что с методологических и методических позиций система мониторинга стратегической, среднесрочной (программы) и портфельной (проекты) региональной культурной политики находится в стадии разработки и практически не представлена в исследованиях культуры.

В настоящее время в управлении сферой культуры регионов применяются 4 группы оценочных процедур в соответствии с объектом оценки:

• —    оценка деятельности региональных органов власти и должностных лиц (субъектов управления отраслью культура);

• —    оценка регулирующего воздействия региональной законодательно-нормативной базы;

• —    оценка результатов выполнения на территории субъектов РФ национальных и региональных проектов,

• —    оценка эффективности государственных программ;

• —    оценка качества оказания государственных услуг в региональной культуре

Менее других проработанным вопросом является оценка эффективности построения концепций и стратегий регионального развития сферы культуры в контексте соответствия целям государственной культурной политики на разных временных горизонтах (от долгосрочного до среднесрочного), а также совместимость параметров работки региональных стратегий развития в России/ И.Н. Ильина, Е.Е. Плисецкий, Г. С. Копыченко, Е.Г. Рыбина // Региональная экономика: теория и практика. 2016. № 4 (427).С. 178-196.12. Хатри, Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе: пер. с англ. / Г.П. Хатри. М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. 276 с.

Стратегий и национальных (территориальных) проектов и программ, в силу чего очевидной является необходимость разработки соответствующего инструментария в виде мониторинговых процедур.

Решением проблем эффективного мониторинга реализации региональной культурной политики является сэмплирование стратегических параметров, декомпозиция критериев и показателей и их включение в параметры проектов и программ. Такой подход создает деятельную исполнительскую платформу для устранения отклонений в стратегиях развития региональной культуры.

В классическом смысле мониторинг — это систематический сбор и обработка информации о параметрах сложных объектов и процессов с целью выявления изменений в их состоянии.

Для данного исследования под мониторингом реализации региональной культурной политики понимается процесс систематического сбора и обработки информации для улучшения процесса принятия управленческих решений в сфере культуры региона, а также инструмент обратной связи в целях осуществления проектов, оценки программ и корректировки территориальной культурной политики. Его главной задачей является создание объективной научной основы для выработки эффективной региональной культурной политики, определения ее приоритетов, принятия мер селективной государственной поддержки регионов, реализации проектов и программ и иных направлений региональной культурной политики.

Предлагаемый механизм мониторинга реализации региональной культурной политики предполагает:

• —    разработку комплекса целевых показателей развития культуры региона в соответствии с законодательно определенными параметрами Стратегии государственной культурной политики;

• —    декомпозицию общих целевых показателей в систему частных показателей оценки выполнения стратегических приоритетов и прикладных задач;

• —    включение показателей стратегических приоритетов в параметры программ и проектов для оценки их эффективности;

• —    корректировку среднесрочных мер для нейтрализации идентифицированных отклонений, подкрепляемых соответствующим механизмом перераспределения бюджетных ресурсов.

Концептуально этапы мониторинга реализации культурной политики включают:

• —    оценку согласования региональных стратегических целей, приоритетов, задач с параметрами государственных программ и проектов;

• —    оценку сбалансированности стратегических и среднесрочных приоритетов;

• —    оценку качества реализации среднесрочных целей региональной культурной политики на основе анализа фактической деятельности органов власти в сфере культуры.

В качестве апробации методологического подхода на пилотном варианте мониторинга культурной политики приведем фрагмент декомпозиции стратегических приоритетов в сфере культуры, сформулированных в Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2030 года (Таблица № 1.).

Характер трансмиссии долгосрочных целей региональной культурной политики на уровень государственной программы Краснодарского края «Развитие культуры» определяется тем, каким образом обеспечивается выполнение территориальных стратегических приоритетов:

• —    во-первых, восьми стратегическим приоритетам соответствует только одна государственная программа, которая не имеет подпрограмм, конкретизирующих данные приоритеты (правильный формат, на наш взгляд — «один приоритет — одна подпрограмма»);

• —    во-вторых, мониторинг региональной культурной политики в контексте сбалансированности с целями Стратегии может проводиться на основе оценки как государственных программ, включая подпрограммы, так и проектов в сфере культуры. Причем, итоговая оценка покажет стабильность в реализации региональной культурной политики, т.е. насколько часто меняются приоритеты в соответствии с изменениями в Стратегии развития региона.

По результатам проведенного мониторинга наблюдается несоответствие стратегических приоритетов, как индикаторам, раскрывающим стратегические цели и задачи, так и показателям, представленным в государственной программе. Приоритеты по стимулированию коммерческой инвестиционной и информационной основы развития культуры слабо отражены в показателях среднесрочного формата различных направлений трансформации непосредственно учреждений культуры. Данные факты ставят под сомнение достижение стратегических региональных целей культурной политики. Очевидным является нарушение принципа преемственности целей и процедур реализации региональной среднесрочной культурной политики.

Выводы по исследованию.

Разрешение проблемы нарушения преемственности и эффективности в практике мониторинга региональной культурной политики возможно на основе следования единому методологическому подходу на различных уровнях регионального управления культурой. Основа данного подхода - сопоставимость и декомпозиция стратегических параметров, критериев и показателей с уровня Стратегий на уровень среднесрочных проектов и программ с использованием мониторинговых процедур.

С прикладных позиций использование данного подхода к оценке региональной культурной политики способствует улучшению качества регионального стратегического управления, повышению согласованности между долгосрочными и среднесрочными целями на основе выявления несоответствий в процессе реализации стратегий культурного развития и их оперативного устранения.

Применение мониторинговых процедур в пилотном проекте позволило выявить проблемы в управленческой деятельности государственных структур, что создает риски неполной трансмиссии стратегических приоритетов региональной культурной политики на уровень мероприятий, осуществляемых в контексте проектной и программной деятельности территории.

Таблица 1.

Декомпозиция стратегических приоритетов в сфере культуры Краснодарского края.

Стратегические цели	Задачи и показатели
Закон Краснодарского края от 21 декабря 2018 года n 3930-кз «О стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2030 года (с изменениями на 9 декабря 2020 года)4.
Стратегическая цель Регион с развитой сферой культуры, характеризующейся разнообразием, доступностью и служащей основой для свободы самовыражения и самореализации креативных людей.	Задачи: 1.    Стимулирование развития творческих индустрий, удовлетворяющих потребности в культурно-досуговых услугах; создание условий для развития событийного туризма. 2.    Сохранение и развитие культурного наследия края. 3.Обеспечение информирования жителей и гостей края о культурном и историческом наследии. 4.    Развитие сети организаций дополнительного образования в сфере культуры, в том числе — в коммерческом формате. 5.    Обеспечение организаций сферы культуры квалифицированным и мотивированным персоналом. 6.    Обеспечение внедрения и развития современных информационных технологий в культурном пространстве края.

4 Закон Краснодарского края от 21 декабря 2018 года n 3930-кз «О стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2030 года (с изменениями на 9 декабря 2020 года) // Официальный сайт администрации Краснодарского края . URL: ,(дата обращения 17.05.2021).

	7.    Модернизация и оптимизация материальнотехнической базы организаций образования в сфере культуры. 8.    Создание условий для притока инвестиций в сферу культуры в формате государственночастного партнерства.
	Индикаторы: 1.    Доля библиотек, имеющих доступ в Интернет, в общем количестве публичных библиотек, 2.    Среднее число выставок в расчете на 10 тыс. человек населения 3.    Среднее число участников клубных формирований в расчете на 1 тыс. человек населения 4.    Число посещений музеев Минкультуры России на 10 тыс. чел. населения 5.    Доля детских школ искусств Минкультуры России, помещения которых находятся в неудовлетворительном состоянии. 6.    Обеспечение внедрения и развития современных информационных технологий в культурном пространстве края. 7.    Модернизация и оптимизация материальнотехнической базы организаций образования в сфере культуры. 8.    Создание условий для притока инвестиций в сферу культуры в формате государственно-частного партнерства.
Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 22 октября 2015 года N 986 «Об утверждении государственной программы Краснодарского края "Развитие культуры"»(с изменениями на 15 марта 2021 года))5.
Цель государственной программы — формирование приоритетного культурного и гуманитарного развития личности, укрепление единства народов Краснодарского края и Российской Федерации посредством обеспечения доступа граждан к культурным ценностям и реализация творческого потенциала населения региона.	Задачи: 1.    Г осударственная поддержка и укрепление материально-технической базы культурной среды в муниципальных образованиях Краснодарского края. 2.    Сохранение, развитие и пропаганда лучших образцов академического искусства, киноискусства и народного творчества, поддержка общественных инициатив с учетом этнонациональных традиций

народов, проживающих на территории Краснодарского края, а также внедрение новых информационных продуктов и технологий для создания безопасных условий хранения и использования музейных коллекций, библиотечных фондов. 3.    Сохранение и развитие кинематографии Краснодарского края. 4.    Сохранение и развитие системы профессиональной подготовки кадров культуры и искусства, повышение эффективности государственного управления в сфере культуры края, сохранение и пополнение кадрового потенциала. 5.    Участие сферы культуры в формировании комфортной среды жизнедеятельности населенных пунктов края, повышение качественного уровня государственных услуг культурно-досугового обслуживания населения Краснодарского края 6.    Реализация государственной политики в области культуры, искусства и кинематографии, осуществляемая в рамках полномочий министерства культуры Краснодарского края.

Индикаторы: 1.    Увеличение числа зрителей киносеансов (по сравнению с предыдущим годом). 2.    Средняя численность участников клубных формирований в расчете на 1 тыс. человек. 3.    Число клубных формирований. 4.    Число экспонированных предметов основного фонда государственных (муниципальных) музейных учреждений Краснодарского края. 5.    Увеличение количества выставок и выставочных проектов, осуществляемых государственными (муниципальными) музеями Краснодарского края (по отношению к 2012 году). 6.    Число участников клубных формирований самодеятельного народного творчества на 1 тыс. человек. 7.    Количество документовыдач в библиотеках Краснодарского края. 8.    Повышение уровня удовлетворенности населения Краснодарского края качеством предоставления государственных (муниципальных) услуг в сфере культуры. 9.    Динамика примерных (индикативных) значений соотношения средней заработной платы работни-

ков государственных (муниципальных) учреждений культуры, повышение оплаты труда которых предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" и средней заработной платы по Краснодарскому краю. 10.    Доля выпускников очной формы обучения, трудоустроившихся в течение одного года после окончания обучения по специальности или (и) продолживших обучение в учреждениях высшего образования, в общей численности выпускников очной формы обучения. 11.    Увеличение посещаемости учреждений культуры населением и гостями Краснодарского края (по сравнению с предыдущим годом). 12.    Количество посещений организаций культуры по отношению к уровню 2010 года. 13.    Доля зданий учреждений культурно-досугового типа в сельской местности, находящихся в неудовлетворительном состоянии, в общем количестве зданий учреждений культурно-досугового типа в сельской местности. 14.    Доля зданий учреждений культуры, находящихся в удовлетворительном состоянии, в общем количестве зданий данных учреждений.