Методологические подходы к исследованию и комплексной оценке деятельности местного самоуправления

Анализ любой сложной системы неизбежно сталкивается с выбором научнометодологических подходов, обеспечивающих полноту и достоверность его результатов. Как правило, их выбор определяется задачами, которые ставит перед собой автор. Систематизация исследований местного самоуправления Российской Федерации показывает, что авторы рассматривают либо его юридические аспекты [1], либо аспекты организации функционирования органов местного самоуправления в муниципальных организациях [2; 3], либо аспекты в контексте общей теории самоорганизации граждан [4].

Это определяет достаточно большой разброс в методологии анализа и оценке эффективности функционирования объекта исследования. В частности, ряд авторов выбирает в качестве ключевого звена исследования функционирования местного самоуправления методологические подходы, базирующиеся на одном из действенных приемов теории управления – ситуационном подходе, который рассматривает любую организацию как открытую систему, постоянно взаимодействующую с внешней средой. Они считают, что основные критерии, определяющие содержание и эффективность любого управленческого решения, зависят не столько от внутреннего состояния объекта исследования, сколько от общей внешней экономической, социальной, политической ситуации, в которой объект функционирует. Наиболее концентрирова- но это сформулировано применительно к общей теории организации, в работах В.Б. Акулова и М.Н. Рудакова [5, с. 101].

Необходимо согласиться с тем, что данный подход всегда оправдывал и оправдывает себя, если речь идет о любой строго иерархической системе, будь это система государственного управления или система управления хозяйствующим субъектом.

Однако система местного самоуправления имеет свою, присущую только ей функцию и структуру организации. Во-первых, это форма, способ регулирования и управления процессами, происходящими в экономическом и социальном секторах развития муниципального образования. Во-вторых, это самоорганизации местного сообщества в целях решения общих текущих и перспективных задач социально-экономического развития муниципального образования с использованием собственных и привлеченных ресурсов. И, в-третьих, это система публичного управления в интересах местного сообщества.

Поэтому в последние годы появились также исследования в области деятельности местного самоуправления [6, с. 24], основанные на применении другого эффективного приема общей теории управления – процессного. Процессный подход рассматривает любую систему управления в виде совокупности взаимосвязанных и непрерывно взаимодействующих видов деятельности объектов и субъектов управления.

В то же время многие авторы, например, А.А. Сапожников [7, с. 75], исследуя функционирование муниципальных образований, считают, что их целесообразно рассматривать как «сложную социально-экономическую кибернетическую систему», что предполагает, по их мнению, применение системного подхода как научного способа, обеспечивающего адекватную структуру и процессную формализацию местного самоуправления.

Формулируя свои методологические подходы к исследованию и комплексной оценке деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, авторы настоящей работы исходят из следующих положений:

• 1.    Мы считаем, что муниципальный менеджмент – это составная часть муниципального управления, а муниципальное управление – это лишь часть функций местного самоуправления.

Под термином «муниципальный менеджмент» мы понимаем управление органами местного самоуправления отдельными муниципальными предприятиями или группами предприятий, входящими в состав муниципального хозяйства и обеспечивающими жизнедеятельность местного сообщества.

Под термином «муниципальное управление» мы понимаем деятельность органов местного самоуправления по координации взаимодействия членов местного сообщества в вопросах текущего и перспективного социально-экономического развития муниципальных образований.

Основными признаками реально функционирующего местного самоуправления на уровне первичных административно-территориальных образований, по нашему мнению, являются:

• -    наличие, помимо органов местного самоуправления, особого субъекта управления – местного сообщества;

• -    возможность прямого, непосредственного воздействия местного сообщества на процессы социально-экономического развития муниципального образования, имеющие общее муниципальное значение;

• -    наличие, помимо хозяйствующих субъектов, некоммерческих и общественных объединений, особого объекта управления – населения муниципального образования, так как государство имеет дело с гражданами, а местное самоуправление – с жителями;

• -    особый статус – самостоятельность в реализации вопросов местного значения;

• -    законодательно разграниченные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, и законно оговоренные формы их взаимодействия.

• 2.    Местное самоуправление – это не просто сумма действий органов местного самоуправления по реализации предметов местного ведения, а, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, «форма осуществления народом своей власти … самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения…».

• 3.    Мы считаем, что в качестве основного научно-методологического подхода к исследованию эффективности процессов планирования и функционирования местного самоуправления наиболее приемлем синтез двух подходов – процессного и системного, которые зачастую необоснованно противопоставляются друг другу.

В общем виде ранжирование понятий «муниципальный менеджмент», «муниципальное управление» и «местное самоуправление» представлено нами на рисунке 1.

Рисунок 1 – Ранжирование понятий «муниципальный менеджмент», «муниципальное управление» и «местное самоуправление»

На наш взгляд, это предполагает, во-первых, согласование процессов взаимодействия всех членов местного сообщества, включая совместное планирование и прогнозирования (определение стратегии развития), реализацию стратегии, долгосрочных, среднесрочных и текущих планов развития муниципальных образований и мониторинг их исполнения. И, во-вторых, необходимость наличия согласованной методики оценки вклада каждого из членов местного сообщества в реализацию общих целей и задач социально-экономического развития муниципального образования.

По нашему мнению, процесс функционирования местного самоуправления должен рассматриваться не как процесс взаимодействия органов местного самоуправления с объектами и субъектами муниципального менеджмента, а как процесс взаимодействия всех членов местного сообщества или их представителей.

На наш взгляд, процессный и системный подходы к исследованию систем публичной власти не отрицают, а дополняют друг друга.

Системный подход к исследованию местного самоуправления позволяет рассматривать его как совокупность элементов (частей системы), которые, взаимодействуя между собой и внешней средой, обеспечивают достижение общей цели, то есть перевод системы из исходного состояния в желаемое.

В свою очередь процессный подход к исследованию местного самоуправления позволяет исследовать процессы организации принятия решений, взаимодействия элементов (частей системы) в ходе реализации принятых управленческих решений и процесс перехода системы из исходного состояния в желаемое.

Элементы процессного подхода в ходе системного анализа местного самоуправления, по нашему мнению, позволяют более полно и объективно анализировать:

• -    соответствие процессов взаимодействия субъектов и объектов местного самоуправления текущим и перспективным задачам социально-экономического развития муниципальных образований;

• -    соответствие системы местного самоуправления и фактически функционирующих в ней процессов целям и задачам, продекларированным в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»;

• -    соответствие процессов взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти принципам субсидиарности местного самоуправления, закрепленным в Конституции Российской Федерации.

• 4.    В настоящий период времени оценка эффективности деятельности органов управления муниципальных образований регламентируется положениями Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р.

Система взаимодействия органов местного самоуправления, членов местного сообщества и внешней среды в виде органов государственной власти субъектов Российской Федерации реализуется, как показывает практика функционирования местного самоуправления в России, в основном, посредством трех групп процессов (см. рисунок 2).

Рисунок 2 – Основные процессы местного самоуправления

К первой группе можно отнести процессы системы взаимодействия органов местного самоуправления и членов местного сообщества. В ходе данных процессов органы местного самоуправления оказывают административные услуги членам местного сообщества. Это могут быть процессы консультирования, разрешительные процедуры, услуги социального обслуживания и социальной защиты, сдача в аренду и продажа земельных участков и т.д.

Во вторую группу можно отнести процессы системы управления органами государственной власти комплексом муниципальных хозяйств и социальных структур муниципальных образований. Например, процессы управления комплексом ЖКХ, предприятиями муниципального строительного, дорожного комплекса и благоустройства, системой здравоохранения, культуры, школьного и дошкольного образования.

Третья группа объединяет процессы системы взаимодействия органов местного самоуправления, органов государственной власти и членов местного сообщества в сфере планирования, программирования развития муниципальных образований и управления ресурсами, необходимыми для реализации намеченных планов и программ.

В общей сложности субъектам Федерации предлагается оценивать эффективность деятельности органов местного самоуправления почти по двумстам статистическим и расчетным показателям. Очевидно, что данный подход носит чисто фискальных характер и применяется органами государственной власти субъектов Федерации только в качестве индикаторов для определения размеров поощрения муниципальных образований из региональных бюджетов «за достижение наилучших значений показателей в отдельных сферах деятельности органов местного самоуправления и за достижение наилучших значений показателей комплексного социально-экономического развития».

Не отрицая ведущей роли государства в становлении местного самоуправления в России, необходимо отметить, что его полноценное функционирование развитие невозможно без широкого участия всех членов местного сообщества:

• -    органов местного самоуправления;

• -    юридических и физических лиц, хозяйствующих на территории муниципального образования;

• -    основных субъектов и объектов местного самоуправления – населения городских округов, городских и местных поселений.

Это позволяет выделить три основные группы критериев комплексной оценки эффективности местного самоуправления:

• -    эффективность планирования и функционирования органов местного самоуправления;

• -    эффективность планирования и функционирования муниципального хозяйства;

• -    эффективность взаимодействия субъектов и объектов местного самоуправления по формированию и реализации программ социально-экономического развития муниципального образования.

• 5.    Как показывает опыт местного самоуправления во многих странах мирового сообщества, одним из основных приоритетов функционирования местного самоуправления большинства муниципальных образований является повышение их конкурентоспособности на рынках труда, товаров и услуг за счет динамичного и устойчивого развития экономической и социальной сферы.

Очевидно, что это требует согласованных решений от всех субъектов и объектов местного самоуправления не только при решении текущих, неотложных проблем функционирования муниципальных образований, но и при формировании социальных, экономических, финансовых и экологических предпосылок их устойчивого развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Действующая теория и практика местного самоуправления предполагает наличие в каждом муниципальном образовании трех видов планирования его деятельности: индикативного, бюджетного и территориально-пространственного.

В Российской Федерации согласно действующему законодательству и основным принципам территориального управления и бюджетное, и территориально-пространственное планирование являются финансовыми и градостроительными «проекциями» комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований и, одновременно, инструментами их реализации.

Это означает, по нашему мнению, что комплексная оценка эффективности местного самоуправления может базироваться на оценке эффективности реализации целей, задач и от- дельных этапов комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований. Более полно вопросы планирования и прогнозирования социальноэкономического развития муниципальных образований исследованы нами в работах «Вопросы территориального планирования», «Методика формирования и анализа комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований» [8; 9].

Таким образом, методология оценки эффективности местного самоуправления должна базироваться на учете мнений всех субъектов и объектов, участвующих в процессе местного самоуправления на всех этапах социально-экономического развития муниципальных образований: от постановки целей и определения задач до получения результатов их реализации.

Если придерживаться метода эффективного управления Шухарта – Деминга (PDCA), то процесс местного самоуправления можно представить в виде четырех взаимосвязанных этапов деятельности местного сообщества:

Plan – определение целей;

Do – реализация запланированных мероприятий;

Check – мониторинг выполнения запланированных мероприятий;

Akt – оценка и корректировка целей.

В этом случае комплексная оценка эффективности местного самоуправления (Qk) может быть определена как

Q p + Q d + Q c + Q a

Z K

где

K – количество периодов оценки на всех этапах реализации комплексных программ со- циально-экономического развития муниципальных образований, при этом K = Kp + Kd + Kc + Ka;

Kp, Kd, Kc и Ka – количество периодов оценки на каждом из этапов реализации комплекс- ных программ социально-экономического развития;

Q p – оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления на этапе определения целей социально-экономического развития муниципального образования ( Q p = ( Q g + Q m + Q p + Q p )/ Z K p ) ^;

Q d – оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления на этапе проведения запланированных мероприятий ( Q_d = ( Q g ₊ Q m ₊ Q b ₊ Q n yz K ) ;

Q c – оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления на этапе мониторинга выполнения запланированных мероприятий ( q = ( Q g ₊ Q m ₊ Q b ₊ Q n yz K ) ;

Q a – оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления на этапе оценки и корректировки целей ( q^ = ( Q g ₊ Q m ₊ Q b ₊ Q n )/z K ) .

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления органами государственной власти (Qg) может производиться как по специальным методикам [10], так и на основе общепринятых методик анализа хода реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований [11; 12].

Самооценка эффективности деятельности органов местного самоуправления (Qm) может быть получена как по отдельным направлениям деятельности, так и по всему комплексу вопросов местного значения.

В качестве критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, как и в случае с оценкой эффективности местного самоуправления органами государственной власти, могут быть применены индексы реализации основных показателей, целей и приоритетов социально-экономического развития муниципальных образований.

Ссылки:

• 1.    Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. М., 2007.

• 2.    Герасимова У.Г. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2008. № 9. С. 6-16.

• 3.    Петровская В.С. Комплексная оценка социально-экономического развития муниципальных образований // Практика муниципального управления. 2008. № 9. С. 40-43.

• 4.    Шупер В.А. Самоорганизация городского расселения. М., 1995.

• 5.    Акулов В.Б., Рудаков М.Н. Теория организации:  учебное пособие. Петрозаводск, 2002. URL:

• 6.  Карлина А.А. Процессный подход в муниципальном управлении // Вестник Самарского муниципального института

  управления. 2008. № 7. С. 24-36.

• 7.  Сапожников А.А. Системные основы теории муниципального управления: муниципальный процесс. URL:

• 8.    Сушенцева Н.В., Псарёв В.И., Гончаров И.А. Вопросы территориального планирования: учебно-методическое пособие. Новосибирск, 2011.

• 9.    Методика формирования и анализа комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований / В.И. Псарёв, Т.В. Псарёва, Н.В. Сушенцева, И.А. Гончаров; под общ. ред. В.И. Псарёва, Н.В. Сушенцевой. Новосибирск, 2010.

• 10.    Муниципальный менеджмент: учебное пособие для вузов. М., 1997.

• 11.    Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607.

• 12.    Распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р.

(дата обращения: 18.11.2012).

vch/7/2003_01/ (дата обращения: 18.11.2012).