Методологические принципы реализации жилищной политики в целях сбалансированного пространственного развития территорий

DOI:

Теоретические подходы к формированию методологических принципов государственной экономической политики

Согласно работе Илларионова [Илларионов, 2007], методологические принципы представляют собой совокупность общих требований, накладываемых как на организацию, так и на содержание научного знания. Данные принципы являются результатом осмысления и структурирования накопленной практики с целью выявления закономерностей и выбора лучших практик, что, в свою очередь, приводит к применению научно обоснованных подходов при формировании государственной политики. В контексте жилищной политики данные принципы должны определять общий вектор воздействия на комплекс жилищных отношений, который включает процессы финансирования, строительства, содержания, управления, эксплуатации, а также владения и распоряжения жилыми объектами [Косарева, Полиди, Пузанов, 2015].

С учетом того, что жилищная политика тесно интегрирована в систему государственной социально-экономической политики, представляется целесообразным проведение анализа общих методологических принципов, составляющих основу для формирования государственной экономической политики в целом. Ключевые принципы были сформулированы представителями неолиберализма еще в середине XX в. [Ойкен, 1995]:

Принцип открытых рынков и конкурентной среды. Отсутствие барьеров для входа на рынок, а также предотвращение формирования монополий и ограниченной конкуренции. Ключевым направлением государственной социальноэкономической политики должно являться развитие конкурентной среды.

Принцип ответственности. Государственная экономическая политика должна способствовать осмотрительному поведению всех участников рынка, подразумевающему полную ответственность экономических агентов за благоприятные и неблагоприятные последствия своих действий.

Принцип последовательности и предсказуемости. Резкие и недостаточно проработанные изменения государственной политики, как правило, приводят к высокой неопределенности и дестабилизации рыночной среды. Для обеспечения долгосрочных инвестиций в конкретную сферу требуется обеспечить прозрачность, предсказуемость и преемственность политики.

Принцип единства и согласованности всех принципов. Методологические принципы должны находиться в логической и содержательной взаимосвязи, дополняя и усиливая друг друга, что приведет к формированию благоприятных институциональных условий.

Принцип корректировки чрезмерных неравенств. Значительные диспропорции в доходах и возможностях у различных групп населения и регионов могут вызывать дисбалансы в экономике, когда экономические ресурсы направляются на дальнейшее развитие более развитых групп в ущерб менее развитым, тем самым увеличивая разрыв между ними. Государственная политика должна быть направлена на сокращение диспропорций за счет проведения налоговобюджетной политики, реализации социальных программ, осуществления прямого регулирования и др.

Принцип социальной справедливости. Государственная политика должна быть направлена на справедливое распределение произведенных благ в экономике и нахождение баланса между свободным рынком и социальной справедливостью. Политика должна способствовать достижению консенсуса интересов всех или большинства групп экономических агентов по вопросу прав, возможностей и доступа к ресурсам.

Кроме того, отдельно следует выделить универсальный методологический принцип – принцип научности , предполагающий, что социально-экономическая политика должна опираться на объективные экономические законы и результаты научных и аналитических исследований. В работах Бубина [Бубин, 2010], Шогенова [Шогенов, Хоружий, 2010] под данным принципом подразумевается необходимость выстраивания социально-экономической политики в соответствии с объективными экономическими законами и результатами научных и аналитических исследований, полностью устраняя влияние политической конъюнктуры или субъективно-интуитивных подходов. В целом схожим в данном контексте также является понятие «доказательный подход» (evidence-based policy), под которым в работе Волошинской [Волошинская, Комаров, 2015] понимается необходимость «обоснования предлагаемых вариантов социально-экономической политики с помощью результатов научных исследований, научно обоснованных фактов и широкой доказательной базы». Таким образом, в контексте анализа жилищной политики это означает, что она не должна противоречить накопленным научным знаниям и лучшим практикам, но при этом это не означает, что нельзя сформулировать новые гипотезы, а также корректировать подходы по мере систематизации новых эмпирических данных. Изменение государственной политики может и должно происходить по результатам исследований, формирующих новые научные знания.

Еще одним важным принципом формирования государственной политики является принцип эффективности, который означает, что любое вмешательство со стороны государства должно быть направлено на максимизацию общественной пользы при минимальных затратах, избегая «провалов» рынка и неэффективного распределения ресурсов. Так, в работе Едроновой, Мамыкиной [Едронова, Мамыкина, 2005] на примере налоговой политики предлагается реализовывать принцип эффективности посредством оценки показателей собираемости налогов и соотношения поступлений в бюджет к затратам на их администрирование.

Важно также отметить, что принцип эффективности в целом тесно связан с широко распространенной в теории и практике концепцией анализа «затраты – выгоды», в рамках которой решение принимается по итогам учета всех выгод и затрат от результатов государственного вмешательства в экономику. При этом Сурков [Сурков, 2008] утверждает, что в отличие от обычно применяемых методов определения эффективности анализ «затраты – выгоды» также предполагает учет внеэкономических факторов (социальные, экологические и др.), в том числе отражающих альтернативные затраты общества. В работе Дреза, Стерна [Dreze, Stern, 1987] приведен пример расчета альтернативных издержек, к которым отнесены «теневые цены», которые определяются как предельная ценность товара, учитывающая все последствия его производства или потребления.

В контексте жилищной политики эффективность реализации мер, программ, мероприятий в общем случае может выражаться, например, через соотношение достигнутых результатов и понесенных затрат. При этом целесообразным представляется учет качественных параметров при проведении оценки эффективности. Например, в работе Гузиковой [Гузикова, Плотникова, Колесников, 2017] показано, что многократное реформирование в 2005–2017 гг. структуры государственных органов, осуществляющих деятельность в жилищной сфере, не позволяет проводить последовательную политику с едиными целями и задачами в жилищной сфере. В то же время в рамках применения данного подхода на практике скорее целесообразно использовать комплексную систему показателей, которые в дополнение к финансовой оценке также будут позволять проводить оценку степени соответствия достигнутых результатов по всем направлениям и целям жилищной политики. Например, для измерения достижения цели в области социальной справедливости может применяться метрика доступности жилья для различных социальных групп, которая рассчитывается как соотношение цены жилья и средних доходов домохозяйств в этих социальных группах населения или как доля расходов на аренду или ипотеку в общем доходе домохозяйства.

Практическое применение методологических принципов в отдельных направлениях государственной политики в России

В российской практике принципы формирования жилищной политики не закреплены каким-либо отдельным нормативным правовым актом, в то же время в других направлениях существуют отдельные документы стратегического планирования, в которых выделены ключевые принципы политики, отражающие методологические основания, определившие структуру и содержание данных документов. Кроме того, в ФЗ «О стратегическом планировании» [Федеральный закон № 172-ФЗ,

2014] также выделено 11 основополагающих принципов, которым должен соответствовать любой документ стратегического планирования (федеральные, макрорегиональные, региональные, отраслевые стратегии и прогнозы, национальные проекты, государственные программы и пр.).

Т.В. Ускова, А.Н. Чекавинский [Ускова, Чекавинский, 2014] отмечают, что закон также закрепил статус отраслевых документов стратегического планирования, чего до этого времени в законодательстве не было. Таким образом, формирование документа стратегического планирования для жилищной сферы или строительной отрасли потребует соответствия всем закрепленным на федеральном уровне методологическим принципам. Кроме того, особое внимание уделяется согласованности и сбалансированности всех документов стратегического планирования, что является одним из основополагающих принципов.

В таблице приведены примеры подобных документов, содержащих методологические принципы.

Таблица

Примеры направлений государственной политики со сформулированными принципами

№	Направление	Принципы	Нормативный правовой акт
1	Общее стратегическое планирование	– единства и целостности; – разграничения полномочий; – преемственности и непрерывности; – сбалансированности системы стратегического планирования; – результативности и эффективности стратегического планирования; – ответственности участников стратегического планирования; – прозрачности (открытости) стратегического планирования; – реалистичности, ресурсной обеспеченности; – измеряемости целей; – соответствия показателей целям; – программно-целевой принцип	Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [Федеральный закон № 172-ФЗ, 2014]
2	Пространственное развитие	– закрепление территориальных приоритетов при формировании стратегий; – дифференцированный подход к развитию территорий с учетом социально-экономических и пространственных особенностей; – обеспечение инфраструктурного развития с приоритетами на основе оценки социально-экономических эффектов; – обеспечение приоритетного развития социальной, энергетической, коммунальной, транспортной и информационно-телекоммуникационной инфраструктур; – повышение уровня самостоятельности территорий в решении задач социально-экономического развития; – учет предложений населения и бизнеса при планировании социально-экономического развития территорий	Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 г. с прогнозом до 2036 г. [Стратегия пространственного ... , 2025]

Окончание таблицы

№	Направление	Принципы	Нормативный правовой акт
3	Физическая культура и спорт	– соответствие требованиям и целям государственной политики в отношении развития физической культуры и спорта, а также здоровья нации в целом; – учет особенностей отечественного рынка спортивной продукции, в том числе ее социально значимого характера; – ориентация на долгосрочную перспективу с учетом мировых тенденций научно-технологического развития спортивной индустрии; – повышение уровня конкурентоспособности отечественной спортивной продукции, в том числе за счет инновационного развития; – создание условий для импортозамещения, а также для экспорта отечественной спортивной продукции	Стратегия развития спортивной индустрии до 2035 г. [Распоряжение Правительства № 1188-р, 2019]
4	Денежно-кредитная политика (далее – ДКП)	– постоянная публичная количественная цель по инфляции; – плавающий валютный курс; – ключевая ставка и коммуникация – основные инструменты ДКП; – принятие решений на основе макроэкономического прогноза; – информационная открытость	Основные направления единой государственной денежнокредитной политики на 2025 г. и период 2026 и 2027 гг. [Основные направления ... , 2024]
5	Малое и среднее предпринимательство (далее – МСП)	– приоритетность развития малого бизнеса; – легализация бизнеса; – содействие ускоренному развитию МСП; – создание условий для развития МСП; – обеспечение гарантированных и стабильных правил игры	Стратегия развития малого и среднего предпринимательства [Распоряжение Правительства № 1083-р, 2016]

Примечание. Составлено автором.

Анализ стратегических документов показывает, что сформулированные ключевые методологические принципы определяют структуру и содержание данных документов, обеспечивают их прозрачность, а также позволяют проследить логику определения приоритетов, целей и задач в регулируемой сфере. На примере государственной политики в области пространственного развития можно отметить, что она в целом направлена на сокращение разрыва в уровне развития между различными территориями Российской Федерации. Одним из ее принципов является применение дифференцированного подхода к развитию отдельных территорий, предполагающего учет их специфических особенностей. Соответственно, в документе для каждого макрорегиона составлен отдельный раздел, в котором определены приоритетные направления развития с учетом характерных черт данного макрорегиона.

В качестве еще одного примера можно привести ДКП. Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, основной функцией Банка России является защита и обеспечение устойчивости национальной валюты. Именно поэтому в качестве методологической основы регулятор принял решение выполнять свою функцию через поддержание ценовой стабильности посредством осуществления инфляционного таргетирования. Таким образом, все методологические принципы, заложенные в ДКП Банка России, выстроены вокруг концепции инфляционного таргетирования.

Методологические принципы формирования жилищной политики

Несмотря на отсутствие четко сформулированных методологических принципов в отношении жилищной политики в рамках российской системы стратегического планирования, анализ научно-исследовательской литературы показывает наличие ряда подходов, имеющих методологическое значение. Данные подходы впоследствии также будут учтены при разработке авторской системы методологических принципов. Так, в работе Schill, Wachter [Schill, Wachter, 2001] на примере США были сформулированы следующие методологические принципы формирования жилищной политики:

– жилищная политика должна находиться в тесной взаимосвязи с другими направлениями социально-экономической политики;

– жилищная политика должна быть ориентирована на минимизацию негативных последствий ранее принятых неэффективных или ошибочных управленческих решений;

– жилищные программы не должны противоречить рыночной конъюнктуре, создавать искажения рынка и риски появления «провалов» рынка;

– адресные субсидии на аренду и покупку жилья для малоимущих как инструмент государственной политики являются более эффективной мерой по сравнению с созданием отдельных жилищных проектов или кварталов для малоимущих;

– использование стимулирующих предложение субсидий целесообразно только при наличии факторов, препятствующих росту объемов строительства (например, дефицит производственных ресурсов, кадров, капитала, а также наличие негативных внешних шоков) или участия получателя государственной поддержки в реконструкции / реновации территории;

– отказ от модели «один размер подходит всем» из-за неодинаковых потребностей у отдельных социальных групп и различий в социальноэкономической ситуации в регионах;

– реализация регионами собственных жилищных программ, которые учитывают территориальные особенности и дополняют федеральные инициативы.

По мнению Курченкова и Родина [Курчен-ков, Родин, 2024], нельзя не отметить важность участия общественности при формировании жилищной политики, которая зарекомендовала себя в западных странах. В научных исследованиях также особое внимание уделяется учету вопросов регионального развития при формировании жилищной политики. Так, в работе Швецова [Швецов, 2022] указано, что на два столичных региона (Москва и Санкт-Петербург) приходится около четверти жилищного строительства России. Более того, в Московской области – нынешнем лидере по объемам строительства – 55 % строящегося жилья сосредоточено в 10-километровой зоне вокруг Москвы. Во многом это объясняется значительным экономическим разрывом между регионами.

В частности, экономика Москвы является крупнейшей региональной экономикой России (по данным Росстата 2023 г., валовый региональный продукт (ВРП) Москвы составлял 21 %), что способствует устойчивому притоку населения из других субъектов Российской Федерации как на постоянное жительство, так и в форме маятниковой миграции. При этом авторы исследования также отмечают, что около 85 % территории страны в настоящее время можно отнести к периферии (учитывая удаленность от крупных городов, уровень развития транспортной инфраструктуры, демографическую плотность и динамику социально-экономических показателей), что требует разработки различных подходов к жилищной политике. Влияние неоднородности социально-экономического развития территорий на формирование жилищной политики также подтверждается в работе Л.В. Маймаковой [Май-макова, Напойкина, Шакирова, 2024].

Нельзя не отметить и сельскохозяйственные территории, на которых риски жилищного строительства обусловлены рассредоточением жителей, отсутствием инженерной и транспортной инфраструктуры [Кучинская, Галиновская, 2024]. В совокупности с низкой заинтересованностью инвесторов в таких территориях формирование жилищной политики и государственных программ в этой области требуют индивидуального подхода, в том числе развития индивидуального жилищного строительства.

Примером подобных подходов являются государственные программы «Дальневосточный гектар» и «Дальневосточная ипотека», которые были запущены для стимулирования развития Дальнего Востока с целью привлечения человеческих ресурсов в регион, создания условий для сокращения оттока населения за счет обеспечения комфортных условий проживания и экономического роста. В работе Томтосова [Томтосов, 2024] показано, что реализация подобных программ в целом способствует активизации жилищного рынка на Дальнем Востоке и является эффективной мерой для стимулирования покупки недвижимости молодыми семьями в данном макрорегионе. Н.П. Кузьмич [Кузьмич, 2025] отмечает, что все меры государственной поддержки, направленные на повышение доступности жилья, должны иметь комплексный характер и учитывать перспективы развития населенных пунктов.

Похожие выводы делаются в работе О.А. Пет-риной и М.Е. Стадолина [Петрина, Стадолин, 2014], где подчеркнута важность дифференцированного подхода к реализации государственной жилищной политики в регионах с учетом сложившейся ситуации и тенденций. Таким образом, анализ данного подхода позволяет сформировать в отношении жилищной политики отдельный методологический принцип – принцип регионального развития и соответствия целям пространственного развития.

В целом, с учетом проведенного анализа можно сформулировать следующие методологические принципы формирования жилищной политики:

• 1.    Преемственность и непрерывность жилищной политики для обеспечения стабильных и прозрачных условий.

• 2.    Социальная справедливость и поддержка домохозяйств с низкими доходами.

• 3.    Сбалансированность (учет интересов всех участников – власти, бизнеса, населения), а также распределение прав и обязанностей без ущемления отдельных участников жилищной сферы.

• 4.    Региональное развитие в контексте интеграции с целями пространственного развития, направленного на снижение диспропорций между регионами.

• 5.    Учет географических и социальных особенностей территорий для формирования специальных подходов.

• 6.    Результативность и эффективность жилищной политики, предполагающие, что совокупные эффекты от реализуемых в жилищной сфере мер должны превышать затраты на их реализацию.

• 7.    Обеспечение конкурентной среды и предотвращение монополизации рынков в жилищной сфере.

• 8.    Реалистичность и измеряемость целей, а также ресурсная обеспеченность для достижения этих целей.

• 9.    Использование научно обоснованных подходов и методов с целью обеспечения непротиворечивости жилищной политики объективным закономерностям в области экономики, строительства и архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства и пр.

Заключение

Проведенный анализ научных исследований в области методологических принципов формирования государственной политики, а также изучение практики их формулирования в документах стратегического планирования Российской Федерации способствуют определению совокупности актуальных методологических принципов жилищной политики. Практическое применение данных принципов обеспечит системный научно обоснованный подход к разработке и реализации жилищной политики, а также повысить ее эффективность. Это связано с тем, что, во-первых, они позволяют выстроить всестороннюю жилищную политику с учетом внутренних зависимостей и закономерностей; во-вторых, данные принципы являются основой для формирования критериев оценки эффективности применяемых инструментов и моделей управления в жилищной политике; в-третьих, методологическая основа жилищной политики должна быть адаптирована к новым социально-экономическим вызовам, что особенно важно в условиях трансформации общественных потребностей, изменений в демографической структуре, а также существующей неоднородности пространственного развития территорий.

В настоящее время в системе документов стратегического планирования отсутствует четко сформулированный комплекс методологических принципов, ориентированных на жилищную политику, несмотря на ее высокую значимость и наличие отдельных стратегических документов, направленных на ее развитие (например, национальный проект «Инфраструктура для жизни», Стратегия развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 г. с прогнозом до 2035 г. и др.). С учетом вышеизложенного практическое применение сформулированных методологических принципов будет способствовать формированию благоприятных институциональных условий, необходимых для эффективного развития жилищной сферы, а также для обеспечения сбалансированного пространственного развития.