Методологические проблемы финансирования государственных капитальных вложений

В условиях введённых против России экономических санкций и сокращения в связи с этим доступа на западные рынки инвестиций и технологий особое значение приобретает осуществление развития технологий собственными силами и перехода на инновационное развитие. Возрастает актуальность реализации курса на инновационное развитие в соответствии со Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, разработанной на основе положений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года (c изменениями и дополнениями) в соответствии с Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике».

Планом реализации стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждён распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.03.2015. №373-р) поставлены задачи проведения модернизации структуры сектора исследований и разработок отечественной науки, обеспечения эффективности механизма бюджетного финансирования научной и научно-технической деятельности, подготовки предложений по дальнейшему совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности национальной инновационной системы.

Инструментом модернизации и перехода на инновационное развитие является проведение государством эффективной инвестиционной политики в области государственных капитальных вложений. Такая задача поставлена Посланием Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 04.12.2014. Это следует из опубликованных на сайте Министерства финансов РФ Основных направлений бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, проекта Основных направлений бюджетной политики на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 годов, а также из текста доклада Министерства финансов Российской Федерации (далее – РФ) «Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета» (также опубликован на сайте Министерства финансов РФ).

Решение этой задачи требует, на наш взгляд, уточнения и некоторого упорядочения в понятийном аппарате, сложившемся за последние 25 лет в сфере капитальных вложений и инвестиций.

До сих пор не отменены и действуют в Российской Федерации сложившиеся на конец существования Советского Союза ключевые понятия в сфере капитальных вложений. Это определения понятий нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий, которыми министерства и ведомства СССР, госпланы и госстрои союзных республик должны были руководствоваться при разработке схем развития и размещения отраслей народного хозяйства и промышленности, проектно-сметной документации, планов капитального строительства и учете их выполнения. В соответствии с поручением Совета Министров СССР от 21 декабря 1983 г. определения этих понятий были установлены совместным письмом Госплана СССР, Госстроя СССР, Стройбанка СССР и ЦСУ СССР от 8 мая 1984 г. N НБ-36/Д/23-Д/144/6-14 «Об определении понятий нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий» (доведено до финансовых органов для руководства в работе письмом Министерства финансов СССР от 29.05.1984. №80).

Необходимо отметить, что установленные данным письмом определения отличаются чёткостью и конкретностью формулировок и не в последнюю очередь по этой причине не отменены и используются в практической работе до сих пор.

В то же время действующее законодательство в сфере капитального строительства, сложившееся в основном в постсоветский либеральный период, отличается отсутствием должной системности и единообразия.

Между тем капитальное строительство - это громадный пласт нашей экономики, в рамках которого создаётся значительная часть ВВП, практически это условие и составная часть инноваций и научнотехнического прогресса, его чёткое и эффективное функционирование – залог успешного развития страны. В то же время у нас до сих пор отсутствует Федеральный закон о капитальном строительстве, определение капитального строительства как таковое также не присутствует в действующем законодательстве (в том числе его нет в Градостроительном кодексе РФ, в Гражданском кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, в Налоговом кодексе РФ, в федеральных законах). Определение капитальных вложений присутствует только в Федеральном законе от 25.02.1999. №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации» (статья 1), при этом капитальные вложения определяются как инвестиции в основной капитал (основные средства) и их определение носит открытый (не закрытый) характер, что недопустимо и позволяет трактовать состав затрат, относимых к капитальным вложениям, по-разному (капитальные вложения определяются как «инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин,

6 оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты»).

Вместе с тем в Бюджетном кодексе РФ от 31.07.1998. №145-ФЗ (статья 6) дано определение бюджетных инвестиций как бюджетных средств, направляемых на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Учитывая, что термин имущество в данной редакции означает весь имущественный комплекс     государственного     (муниципального)     предприятия, объединяющий как основные, так и оборотные средства, это определение расходится с общепринятым определением капитальных вложений как вложений только во внеоборотные активы предприятия (основные средства). Другими словами, определение бюджетных инвестиций, даваемое в Бюджетном кодексе РФ, шире понятия капитальных вложений.

В то же время в подпункте 4 пункта 6 статьи 21 Бюджетного кодекса РФ в группу вида расходов "Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности" включены подгруппы "Бюджетные инвестиции", "Субсидии бюджетным и автономным учреждениям,    государственным    (муниципальным)    унитарным предприятиям на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность" и "Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам". Но как капитальные вложения (более узкое понятие) могут включать в себя бюджетные инвестиции, ведь это прямо противоречит определению бюджетных инвестиций в статье 6 Бюджетного кодекса РФ ? Либо разработчики Бюджетного кодекса просто ошиблись, либо они в данном случае всё-таки понимают под бюджетными инвестициями понятие, аналогичное понятию капитальных вложений, либо

7 под капитальными вложениями понимают понятие, аналогичное понятию бюджетных инвестиций. Во всех случаях это содержит противоречия с другими выше указанными и применяемыми формулировками определений данных понятий.

Анализ содержания Налогового кодекса РФ (в частности, главы 25) позволяет сделать вывод, что в отличие от указанных выше определений капитальных вложений (в Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации», а также капитальных вложений и бюджетных инвестиций в Бюджетном кодексе РФ), в Налоговом кодексе РФ применение термина капитальных вложений подразумевает его понимание в качестве вложений во внеоборотные активы предприятия.

Аналогично утверждённое Министерством финансов РФ 30.12.1993. №160 Положение по бухгалтерскому учёту долгосрочных инвестиций подразумевает (пункт 1.2) под долгосрочными инвестициями затраты на создание, увеличение размеров, а также приобретение внеоборотных активов длительного пользования (свыше одного года), не предназначенных для продажи, за исключением долгосрочных финансовых вложений в государственные ценные бумаги, ценные бумаги и уставные капиталы других предприятий.

Ещё более запутанная ситуация сложилась в последнюю четверть века с понятием «техническое перевооружение».

Совместным письмом Госплана СССР, Госстроя СССР, Стройбанка СССР и ЦСУ СССР от 8 мая 1984 г. N НБ-36/Д/23-Д/144/6-14 «Об определении понятий нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий» техническое перевооружение определялось как техническое перевооружение действующих предприятий, к которому относится «комплекс мероприятий по повышению технико-экономического уровня отдельных производств,

8 цехов и участков на основе внедрения передовой техники и технологии, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным, а также по совершенствованию общезаводского хозяйства и вспомогательных служб.

Техническое перевооружение действующих предприятий осуществляется по проектам и сметам на отдельные объекты или виды работ, разрабатываемым на основе единого технико-экономического обоснования и в соответствии с планом повышения техникоэкономического уровня отрасли (подотрасли), как правило, без расширения производственных площадей. Целью технического перевооружения действующих предприятий является всемерная интенсификация производства, увеличение производственных мощностей, выпуска продукции и улучшение ее качества при обеспечении роста производительности труда и сокращения рабочих мест, снижения материалоемкости и себестоимости продукции, экономии материальных и топливно-энергетических ресурсов, улучшения других техникоэкономических показателей работы предприятия в целом.

При техническом перевооружении действующих предприятий могут осуществляться установка дополнительно на существующих производственных площадях оборудования и машин, внедрение автоматизированных систем управления и контроля, применение радио, телевидения и других современных средств в управлении производством, модернизация и техническое переустройство природоохранных объектов, отопительных и вентиляционных систем, присоединение предприятий, цехов и установок к централизованным источникам тепло- и электроснабжения. При этом допускаются частичная перестройка и расширение существующих производственных зданий и сооружений,

9 обусловленные габаритами размещаемого нового оборудования, и расширение существующих или строительство новых объектов подсобного и обслуживающего назначения (например, объектов складского хозяйства, компрессорных, котельных, кислородных и других объектов), если это связано с проводимыми мероприятиями по техническому перевооружению».

Данное определение наиболее точно отражает суть технического перевооружения, при котором происходит модернизация и замена активной части основных средств предприятия, то есть оборудования, станков, производственных линий, аппаратно-программных комплексов, другими словами, движимого имущества, относящегося к основным средствам.

В отличие от технического перевооружения, при новом строительстве, реконструкции и модернизации, расширении производства, кроме приобретения и замены оборудования, возводятся новые либо расширяются и модернизируются действующие здания и сооружения, то есть пассивная часть основных средств. В этом принципиальное отличие понятия технического перевооружения от понятий нового строительства, расширения производства, реконструкции и модернизации.

Анализ сложившегося законодательства показывает, что понимание этого отличия содержится лишь в Налоговом кодексе РФ (статья 257), в остальных же нормативных документах понятие технического перевооружения в лучшем случае упоминается как форма капитального строительства (пункт 1.2 Положения по бухгалтерскому учёту долгосрочных инвестиций) либо вообще отсутствует (Гражданский кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ).

Анализ законодательства в сфере капитальных вложений показывает, что основным источником существующих противоречий в понятийном аппарате и в практической деятельности по осуществлению

10 государственных капитальных вложений явился Федеральный закон от 25.02.1999. №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской

Федерации». Как уже говорилось выше, статьёй 1 данного закона дано определение капитальных вложений, носящее открытый характер, допускающее включение в капитальные вложения неких «других затрат», что в принципе недопустимо.

Кроме того, пунктом 6 статьи 13 «Порядок принятия решений об осуществлении государственных капитальных вложений» предусмотрено, что «Заключение государственных контрактов, иных договоров в целях строительства, реконструкции, в том числе реконструкции с элементами реставрации, технического перевооружения объектов капитального строительства государственной собственности, или приобретения объектов недвижимого имущества в государственную собственность при реализации соответствующих инвестиционных проектов осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 396-ФЗ). Текст пункта 6 сформулирован таким образом, что его можно понимать двояко, в зависимости от желания и образа мышления читающего: можно понимать либо так, что техническое перевооружение является отдельной формой капитального строительства, наряду с реконструкцией (так это понимается в действующей редакции Налогового кодекса РФ, Положении по бухгалтерскому учёту долгосрочных инвестиций и письме Госплана СССР, Госстроя СССР, Стройбанка СССР и ЦСУ СССР от 8 мая 1984 г. N НБ-36/Д/23-Д/144/6-14), либо что техническое перевооружение является частью реконструкции и не может быть самостоятельной формой капитального строительства и объектом финансирования капитальных вложений.

Второе понимание является явно ошибочным.

Однако, именно так поняли пункт 6 статьи 13 Федерального закона от 25.02.1999. №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской

Федерации» разработчики существующей редакции Бюджетного кодекса РФ, о чём свидетельствует текст статьи 78.2 «Предоставление субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность». Частью 3 пункта 4 и пунктом 5 указанной статьи целью предоставления таких субсидий устанавливается строительство (реконструкция, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) или приобретение объектов государственной (муниципальной) собственности. Аналогичная цель предусмотрена и при выделении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (статья 79 Бюджетного кодекса РФ). Как видим, здесь техническое перевооружение становится элементом реконструкции, а не самостоятельной формой капитального строительства (модернизация же вообще отсутствует как таковая). Более того, из буквального понимания формулировки цели бюджетных субсидий на капитальные вложения и бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений следует, что они могут выделяться только на строительство, понимаемое исключительно как реконструкция, в том числе с элементами реставрации и технического перевооружения, то есть только на реконструкцию. В указанной формулировке бюджетные ассигнования не могут выделяться на новое строительство, на модернизацию и техническое перевооружение как самостоятельные формы капитального строительства.

Это подтверждается и содержанием группы 400 видов расходов «Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной)

12 собственности» бюджетной классификации РФ (в редакции приказа Министерства финансов России от 26.05.2014 N 38н «О внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждённые приказом министерства финансов Российской Федерации от 1 июля 2013 г. №65н» ).

В результате начиная с 2014 года стало сложно получить бюджетное финансирование капитальных вложений на техническое перевооружение, являющееся самой эффективной формой капитальных вложений (при нём обновляется только активная часть основных фондов, за счёт которой и происходит процесс инноваций и научно-технического прогресса). По данным Федеральной службы государственной статистики1 доля инвестиций в машины, оборудование, транспортные средства в общем объёме инвестиций в основной капитал снизилась в 2014 году до 35,9% (с 38,8% в 2013 году) и оказалась на уровне 90-х годов прошлого века. Индекс фондовооружённости снизился в 2015 году до 103,8 (в 2013 году – 105,2, в 2014 году – 104,0), индекс изменения фондоотдачи соответственно до 93,3 (в 2013 году – 96,7, в 2014 году – 97,0). Коэффициент обновления основных фондов уменьшился с 4,8 % в 3012 году до 4,6% в 2013 году и 4,3% в 2014 году. В этих условиях практически ежегодно увеличивается степень износа основных средств, за период с 2008 года по 2014 год она выросла с 45,3 % до 49,4%. В результате аналогично снижается индекс производительности труда, в 2015 году он составил 96,8.

Сложившееся положение дел приводит к возникновению проблем в решении практических задач инновационного, ускоренного развития экономики.

Известно, что без капитальных вложений (новое строительство, расширения, модернизация, реконструкция и техническое перевооружение действующих предприятий) невозможно решение задачи ускорения развития страны. При этом эффективность капитальных вложений определяется началом выпуска новой продукции в наиболее короткий срок с минимальными затратами. Этому требованию наиболее отвечает техническое перевооружение действующих производств, так как оно позволяет выпускать новую продукцию без обновления пассивной части основных средств (зданий и сооружений) путём обновления только их активной части (станков, производственных линий, оборудования). Для нашей страны использование технического перевооружения наиболее актуально, так как пассивная часть основных средств у нас, как правило, имеется ещё с советского времени и требует в основном только ремонта.

Трудности бюджетного финансирования технического перевооружения противоречат потребностям ускорения инновационного развития страны. Такая практика и ставшие её причиной недостатки действующего законодательства должны быть как можно быстрее пересмотрены.

Заслуживают интереса и причины сложившегося положения дел. Представляется, что это стало следствием целого ряда факторов.

Во-первых, период либерализации 1990-х годов сопровождался практическим уходом государства из сферы государственного управления экономикой, было признано нецелесообразным «вмешиваться» в деятельность хозяйствующих субъектов, были ликвидированы контрольноревизионные органы государственных министерств и ведомств, прекращена практика проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций (даже понятие такое исчезло из экономической литературы, из принимаемых и действующих нормативных актов). Многие ключевые вопросы (в том числе бухгалтерского учёта и контроля) во многом отданы «на откуп» самим хозяйствующим субъектам или специальным саморегулируемым организациям.

Во-вторых, практически все государственные министерства и ведомства пережили за последние четверть века реорганизации (а некоторые и не одну), некоторые были ликвидированы, другие созданы вновь; не способствует кадровой стабильности и преемственности также и сложившаяся практика массового обновления специалистов на ключевых должностях с приходом новых первых лиц министерств и ведомств. В этих условиях снизилась роль министерств и ведомств, как методологических центров отраслей. Во многих министерствах и ведомствах даже не стало соответствующих структурных подразделений.

В-третьих, существенно снизился и уровень работы Министерства финансов РФ как общего методологического центра по основным вопросам финансов, бухгалтерского учёта и контроля. В самом министерстве отсутствует как единое понимание, так и методологическое подразделение, обеспечивающее это единое понимание основных фундаментальных понятий. Яркой иллюстрацией тому служат приведённые выше нормативные документы, в разработке всех их Министерство финансов принимало самое непосредственное участие, а по некоторым было основным разработчиком и автором, тем не менее мы видим, какие взаимные противоречия и серьёзные недостатки они содержат.

Необходимо также отметить недостаточное внимание научного сообщества на сложившееся положение дел в понятийном аппарате в сфере финансирования капитального строительства. В процессе подготовки настоящей статьи автор изучил публикации по данной теме, к сожалению, выяснилось, что рассматриваемые в настоящей статье проблемы научным сообществом в последние два-три года (когда они особенно обострились) практически не поднимались и не рассматривались.

Автору представляется, что с целью формирования нормально функционирующего механизма финансирования капитального строительства необходимо осуществить следующие мероприятия:

• 1.    Разработать и принять Федеральный закон «О капитальном строительстве», в котором дать определения всем сферам капитального строительства и всем ключевым понятиям в отрасли, в том числе и всем ключевым понятиям её финансирования.

• 2.    Внести изменения в действующие законодательные и нормативные акты (указаны выше) с целью устранения недостатков и взаимных противоречий, мешающих нормальному финансовому обеспечению капитального строительства.

• 3.    Усилить роль Министерства финансов РФ в качестве общего методологического центра, других министерств и ведомств в качестве таковых центров в своих отраслях.

• 4.    Было бы целесообразно шире привлекать к участию в разработке и в обсуждениях предлагаемых изменений в законодательстве ведущих учёных, экспертов в соответствующих отраслях, с целью обеспечения соблюдения фундаментальных экономических и финансовых понятий и правил, а также обеспечения единообразия действующего законодательства.

Реализация указанных предложений, по мнению автора, способствовала бы появлению ясного и чётко функционирующего механизма финансирования капитальных вложений всех форм капитального строительства в целях повышения эффективности экономики и ускорения развития нашей страны.