Методологический семинар «Вопросы оценивания программ, проектов и практик инициативного бюджетирования»

За плечами у научного коллектива института — международное исследование «Партисипаторный подход в повышении качества жизни населения», реализованное совместно с кафедрой экономической социологии Факультета социальных наук Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского, сотрудниками Университета Глазго (Великобритания) и Университета Упсала (Швеция).

Краткий обзор исследований, проведенных ИСЭПН РАН совместно с Нижегородским Государственным университетом им. Н.И. Лобачевского, и публикаций по партисипаторной проблематике представила к.э.н., главный научный сотрудник Л.А. Мигранова.

Доклад к.ф.н., руководителя Центра инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России В.В. Вагина «Методология оценивания инициативного бюджетирования» был посвящен проблеме изменения социальной роли государства во всем мире, которое предполагает бóльшее вовлечение граждан в процессы распределения бюджета на всех уровнях для улучшения городской и сельской среды. В ряде стран, как отметил докладчик, принимаются специальные законы, создающие юридическую основу партисипаторного бюджетирования: «В Нидерландах появился закон прошлого года, который называется Participation law (Закон об участии) (аналогичные законы приняты в Дании и Швеции). В рамках этого закона переосмысливается социальная философия государства, где сообществам дается возможность осуществлять социальную политику». Международный опыт активно изучается, и, по мнению В.В. Вагина, подобные законы — это «наше будущее». Акцент в выступлении докладчик сделал на необходимости «не только формирования общественного мнения и информировании населения, но и понимания академической общественностью того, что мы делаем». На сегодняшний день, как отметил В.В. Вагин, наработан некоторый опыт, однако появляется проблема оценивания программ инициативного бюджетирования. Например, докладчик выделил несколько объектов оценивания: программа развития инициативного бюджетирования в субъектах РФ, практика инициативного бюджетирования, проект инициативного бюджетирования. Показатели включают количественные (прямые и косвенные) и качественные оценки. В результате возникают следующие проблемы: сопоставимость практик, многомерность оценки и трудоемкость реализации. Завершая выступление, В.В. Вагин отметил, что главным вопросом на сегодняшний день является поиск универсального показателя оценки.

Кандидат философских наук, руководитель проекта Всемирного банка в России «Развитие инициативного бюджетирования в России» И.Е. Шульга посвятил свое выступление мониторингу и оценке эффектов инициативного бюджетирования с точки зрения Всемирного банка. Докладчик отметил, что деятельность данной организации является особенной, и главные вопросы, которые она перед собой ставит: как ее деятельность воздействует на окружающую среду, что меняется, достигаются ли задачи? «Основная цель Всемирного банка — это сделать проект, обеспечить практические изменения на местах. Вторая задача — исследовательская. Однако Всемирный банк традиционно привязывает свои исследования к проектной деятельности, т.е. в первую очередь, для нас важно исследовать эффекты, которые достигаются посредством проекта поддержки местных инициатив». Отличием программ инициативного бюджетирования становится возникновение социальных, институциональных, экономических эффектов, которые необходимо измерять, а также развитие потенциала (рост управленческой культуры, бюджетная грамотность у разных категорий граждан, вовлеченных в процесс инициативного бюджетирования).

Свой взгляд на вопросы оценочных исследований предложила Е.В. Кочкина , к.полит.н., старший научный сотрудник ИСЭПН РАН, руководитель экспертного совета АНО «Совет по вопросам управления и развития». Ее доклад «Методологические, методические и «полевые» проблемы оценочных исследований «обратной связи» был сфокусирован на подробном рассмотрении методологических проблем на примере проекта, посвященного оценке качества социальных услуг.

Развивая проблематику методологических процессов, И.Н. Мысляе-ва , д.э.н., профессор кафедры стратегического планирования и экономической политики факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова представила доклад «Особенности формирования механизмов инициативного бюджетирования в Российской Федерации», который вызвал оживленную дискуссию. И.Н. Мысляева рассказала о своем опыте участия на форуме инициативного бюджетирования в Порту-Алегри в 2001 г., привела примеры механизмов реализации программ участия граждан в распределении бюджета в Бразилии в целом. Кроме того, профессор обозначила проблему сопряжения интересов граждан с политическим процессом в рамках реализации инициативного бюджетирования как в Бразилии, так и в России.

А. Сухова, консультант Программы поддержки местных инициатив Всемирного банка в России «Социологические методы оценки эффектов инициативного бюджетирования» особое внимание уделила результа- там оценки эффектов/воздействия практики инициативного бюджетирования по методологии Всемирного банка. Как подчеркнула А. Сухова, главным вопросом, возникающим при оценке эффективности программ инициативного бюджетирования, является разделение эффектов от программ инициативного бюджетирования и от других факторов. Для этой цели Всемирный банк проводит два замера по единой методике — базовое исследование (до запуска полномасштабной программы) и повторное исследование (спустя 3-4 года реализации программы) — с двумя группами муниципалитетов, схожих по социально-экономическим характеристикам: экспериментальная группа (муниципалитеты, в которых будет реализована программа поддержки местных инициатив) и контрольная группа (муниципалитеты, в которых не будет реализована данная программа). По утверждению докладчика, результаты обследований в Кировской области и Ставропольском крае свидетельствуют, что в экспериментальных группах показатели после реализации проектов (по изменению не только качества жизни в целом, но и по частным вопросам, как состояние дорог, уличное освещение, водоснабжение, уборка мусора и др.) значительно превосходят показатели контрольных групп.

Статистику замеров среди граждан по вопросам распределения федерального бюджета представила Е.А. Михайлова, к.социол.н., директор социальных программ ВЦИОМ, которая выступила с докладом: «Независимая оценка качества услуг: ключевые проблемы реализации». Е.А. Михайлова отметила, что ВЦИОМ соби- рает данные по этим проблемам в течение нескольких лет. Вопрос, который задается гражданам: «Если бы была возможность израсходовать деньги, поступающие от сбора налогов, то каким бы образом Вы бы распределили эти средства?» Система здравоохранения, оборона, образование, пенсии и пособия по инвалидности — те сферы, которые с точки зрения населения должны финансироваться. Поддержка церкви, некоммерческий сектор и государственный аппарат, по оценке докладчика, всегда набирают минимальное количество голосов. Кроме того, Е.А. Михайлова подчеркнула, что когда граждан спрашивают о готовности к изменениям в социально значимых проектах посредством внесения средств для их реализации, то возникают опасения, что эти деньги пойдут на иные цели, что говорит о низком доверии граждан.

Практики инициативного бюджетирования существуют в России менее 10 лет и по итогам 2016 г. реализуются в 26-ти регионах. Вопрос разработки и внедрения параметров оценки эффективности социальных новаций, учитывающих, в том числе, региональную дифференциацию стоит довольно остро. В то же время обсуждавшиеся на семинаре практики активно развиваются, пополняясь новыми компонентами. Участники семинара пришли к выводу о необходимости продолжения научной дискуссии о методах оценивания проектов инициативного бюджетирования, которые позволят распространять данные практики в нашей стране на разных уровнях власти и управления, начиная с муниципального и заканчивая федеральным.

Материал подготовила к.э.н., ст.н.с. ИСЭПН РАН Бурдастова Ю.В.