Методы комплексного управления побережьем Черного и Азовского морей России

Краснодарский край, обладая побережьем Черного и Азовского морей, протяженностью 1200 километров, по разнообразию природных ресурсов занимает уникальное место среди курортов Российской Федерации.

Азово-Черноморское побережье Краснодарского края – единственный в стране южный приморский курорт по предоставлению рекреационно-туристических и санаторно-бальнеологических услуг. Города в прибрежной зоне края обладают высоким уровнем градостроительной культуры и инфраструктуры, связаны между собой и с городом Краснодаром железнодорожным, авиационным сообщениями и развитой сетью автомобильных дорог.

Анализ развития организационных форм управления прибрежными зонами Краснодарского края показал, что существует две основополагающие проблемы малоэффективного использования курортных ресурсов Краснодарского края: отсутствие или крайне низкое качество нормативно-правовой базы обеспечивающей комплексное, программно-целевое управление курортами Краснодарского края, и отсутствие четкой, научно-обоснованной программы действий по совершенствованию организации управления прибрежными зонами и городами Сочи, Туапсе, Геленджик, Новороссийск, Анапа, Темрюк, Ейск.

Традиционная территориально-отраслевая система управления прибрежными зонами не может справиться с комплексными проблемами и негативными процессами такими как, загрязнение, деградация и исчезновение уникальных экологических систем побережья Черного и Азовского морей.

Существующая система управления не может не только развивать побережье, но даже и сохранять его в приемлемом состоянии.

Основные приоритеты стратегии развития известны, это: защита и улучшение окружающей среды; устойчивое развитие прибрежной зоны; регулирование использования прибрежных и морских ресурсов; поддержка индустрии, необходимой для развития побережья; устойчивое развитие туризма; управление рекреациями; укрепление местного самоуправления.

Однако главная проблема в Краснодарском крае: кто будет эффективно управлять всеми этими процессами.

Сегодня в структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края – администрации Краснодарского края очень трудно выделить и сгруппировать специальные функции и задачи для решения проблемы комплексного управления прибрежными зонами Черного и Азовского морей Российской Федерации.

Нами проведен детальный анализ структур администрации Краснодарского края, утвержденных в феврале 2007 года, июне 2009 года, июле 2010 года и декабре 2010 года в части развития этой проблемы. Анализ показал, что преобразования структуры исполнительной власти Краснодарского края не носят характер изменений без детальной проработки целей, функций, целевых подсистем и логики преобразований.

Так в 2007 году уполномоченным органом было правительство Краснодарского края. Руководил правительством первый заместитель главы администрации – председатель правительства Краснодарского края, у которого был заместитель правительства по вопросам здравоохранения, социальной защиты, санаторно-курортного комплекса и туризма, у которого в подчинении было управление по курортам и туризму.

В 2009 году у главы администрации уже 8 заместителей и по интересующим нас вопросам – это заместитель главы администрации по развитию Азово-Черноморского побережья, санаторно-курортному комплексу и туризму, у которого в подчинении департамент комплексного развития АзовоЧерноморского побережья и комитет по курортам и туризму.

В июле 2010 года у главы администрации 9 заместителей, возглавляет интересующие нас вопросы заместитель главы администрации Краснодарского края по развитию Азово-Черноморского побережья, санаторно-курортному комплексу и туризму.

Декабрь 2010 года – вновь изменения, не подлежащие логике. У главы администрации Краснодарского края 8 заместителей, а рассматриваемые в работе вопросы возглавляет заместитель по вопросам образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты, курортной сферы, спорта и туризма, у которого в подчинении помимо департамента развития курортной сферы и туризма еще пять департаментов, два комитета и два управления.

Краткое перечисление реорганизаций и изменений организационной структуры исполнительных органов государственной власти Краснодарского края показывает отсутствие целеполагания в вопросе комплексного развития курортов и туризма на юге России, отсутствие действенной методологии формирования организационной структуры комплексного управления прибрежными зонами Черного и Азовского морей Краснодарского края в виде системы управления проектом.

На наш взгляд, в Краснодарском крае должен быть разработан комплексный проект развития курортов и туризма до 2025 года и система управления этим проектом. Руководить разработкой должен лично глава администрации Краснодарского края или его первый заместитель, так как в крае есть только два существенных на наш взгляд стратегических направления развития – это аграрно-промышленный комплекс и развитее курортов и туризма.

Для разработки комплексного подхода и определения общих ориентиров направления функционирования органа управления, выражающих смысл его существования, и определения конечных стационарных состояний управленческой функции, к которым он стремится в каждый момент времени, необходимо сформулировать цели системы. Цели – это конкретное состояние отдельных управленских характеристик уполномоченного органа, достижение которых является для общества желательным и на удовлетворение потребностей которых направлена его деятельность.

Цели являются исходной точкой планирования деятельности; цели лежат в основе построения организационной структуры и организационных отношений, на целях базируется система мотивирования, использованная в организации, наконец, цели являются условной системой координат в процессе контроля и оценки результатов труда работников как подразделений, так и организации в целом.

В любой крупной организации, решающей комплексные проблемы, имеющей несколько уров- ней управления, складывается иерархия целей, представляющая собой декомпозицию целей более высокого уровня в цели более низкого уровня.

На первой стадии происходит осмысление результатов анализа среды.

На второй стадии происходит выработка соответствующей миссии – «Содействие устойчивому развитию, экономически эффективному и экологически сбалансированному природопользованию побережий Черного и Азовского морей Краснодарского края».

На третьей стадии непосредственно вырабатываются цели комплексного управления в следующей последовательности: главная цель – «Создание долговременной, сбалансированной системы управления проектом комплексного управления побережьем Черного и Азовского морей Краснодарского края»; комплексы целей отраслевых подсистем.

Установленные цели должны иметь статус закона для организации, всех ее подразделений и всех членов, однако обязательность не означает неизменность. Возможно, подходить к проблеме изменения целей следующим образом: цели корректируются всякий раз, когда этого требуют обстоятельства. В этом случае процесс изменения целей носит сугубо ситуационный характер. Но возможен и другой подход – это разработка целей с учетом возможных изменений, носящих упреждающий характер. При таком подходе в органе управления устанавливаются долгосрочные цели. На базе этих долгосрочных целей вырабатываются краткосрочные (обычно годовые) цели. По достижению этих целей разрабатываются новые долгосрочные; и т. д. В данном случае происходит постоянная корректировка курса с учетом возникающих новых обстоятельств и возможностей.

Существуют разные подходы к процессу установления целей, однако общим является то, что решающая роль во всех случаях должна принадлежать высшему руководству. Анализ существующей практики и представленных документов показывает, что руководство межотраслевой программноцелевой структурой по комплексному управлению побережьем Черного и Азовского морей должно осуществляться на уровне полномочий, предусмотренных для главы администрации Краснодарского края либо его первого заместителя.

Анализ источников по теории управления показывает, что в процессе появления комплексных проблем, значительная часть которых требует нестандартных решений, применение линейно-функциональных структур – неэффективно. Многочисленные попытки создать специальные органы, формирующие, координирующие и согласующие горизонтальные связи на всех уровнях управления, не давали должного результата, так как базировались на стремлении приспособить линейно-функциональную структуру для решения задач, которым она не соответствует. Анализ показывает, что решение проблемных задач может наиболее эффективно осуществляться в рамках особой структуры, кооперирующейся с линейно-функциональной, дополняющей ее, но не идентичной ей.

Такая структура получила название программно-целевой. Если в основе линейно-функциональной структуры лежит комплексное управление объективно складывающимися производственными подсистемами, то программно-целевая структура соответственно базируется на комплексном управлении всей системой управления побережьем Черного и Азовского морей в целом как единым объектом, ориентированным на отдельную цель.

Подход к объекту управления как к единой целостной системе (при условии выявления действующих в ней взаимосвязей и взаимозависимостей) лежит в основе создания таких организационных структур управления, при которых вся совокупность функций, работ, усилий подчинена достижению конечной цели системы. Именно это и определяет сущность и назначение программно-целевых структур.

Формирование программно-целевой структуры управления происходит с учетом условий и требований, которые определяют состав ее звеньев, характер и содержание связей между ними с учетом механизма функционирования системы. Так как органы программно-целевой структуры создаются для того, чтобы разгрузить высший уровень управления от проблем комплексного эффективного управления побережьем Черного и Азовского морей и обеспечить оперативное руководство другими подпрограммами, связанными с этой целевой программой, то они должны быть наделены необходимыми полномочиями и максимально приближены к исполнительному аппарату органа государственной власти.

Основу программно-целевой структуры составляет специализированный орган управления, предназначенный формировать, координировать и регулировать все горизонтальные связи, относящиеся к данной программно-целевой структуре.

Орган программно-целевой структуры, интегрирующий горизонтальные связи, в зависимости от конкретных условий функционирования и содержания управляемых программ, может иметь разный состав. Его функции, полномочия и ответственность определяются статусом лица, возглавляющего и осуществляющего процесс управления программой, – руководителя программы.

1 15 Я				н	li
В &

в в

h li

'И
			В 7
11

комплексного развития курортов и

В соответствии с полномочиями и ответственностью, которыми наделяется руководитель программы, можно различать несколько основных организационных вариантов построения программно-целевых структур.

На первом этапе предлагается матричная структура комплексного управления прибрежными зонами Черного и Азовского морей России (см. рис. 1).

Многоаспектность организационной структуры управления никак не совместима с однозначным использованием либо количественных, либо качественных методов и характеристик исследования. В основу большинства подходов к решению задачи разработки универсальной модели проектирования организационных структур управления положены такие общие требования, как разделение сфер общего, административного и оперативного управления, рациональное распределение ответственности за решение отдельных управленческих задач с использованием, например, логико-информационных схем управления, централизация стратегических задач управления и децентрализация оперативных задач. Нами в свете такого подхода к универсальной модели организационного проектирования предлагается функционально-технологический подход к формированию организационной структуры управления.

Функционально-технологический подход предполагает детальную разработку функционального разделения управления, например, в виде функциональной матрицы в которой колонками являются общие функции управления, а строками специальные функции или целевые подсистемы.

На пересечении общих и специальных функций управления появляются комплексы задач управления.

После выделения таких комплексов задач и специальных подсистем по ним разрабатываются регламенты управления, например с использованием логико-информационных схем (ЛИС) управления. Анализируя ЛИС, исполнителей задачи и потребителей документов, можно построить так называемые «единичные структуры управления» побережьем Черного и Азовского морей Краснодарского края по специальным функциям управления.

Далее строится матрица РАЗУ (разделения административных задач управления), или матрица полномочий.

Самым сложным является увязка линейных департаментов, комитетов и др. в программно-целевую структуру комплексного управления побережьем Черного и Азовского морей Краснодарского края, но и это возможно.

Внедрение разработанной программно-целевой организационной структуры комплексного управления побережьем Черного и Азовского морей Краснодарского края в виде системы управления проектом позволит в дальнейшем распространить данный уникальный опыт на другие субъекты Российской Федерации.