Методы политического взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти Краснодарского края

Актуальность темы проявляется в том, что местный уровень политии составляет часть многоуровневой системы центр-локальных и регионально-локальных политических взаимоотношений. Это позволяет исследовать роль муниципальных сообществ и их политических институтов самоуправления в федеративных отношениях, вертикальной циркуляции элит между уровнями политической системы страны, электоральных процессах и конфликтах. Именно на местном уровне совершается артикуляция и агрегация групповых интересов, складываются властные коалиции. Актуальность темы состоит также в возможности установить особенности политического взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти Краснодарского края.

В историографии темы по глубине можно выделить коллективную монографию Е.В. Морозовой, И.В. Мирошниченко, И.В. Самаркиной и В.М. Юрченко [2], статьи А.К. Магомедова и М.М. Кириченко [3], С.А. Миронцевой [4], Н.В. Кольба [5], кандидатскую диссертацию О.А. Калашниковой [6]. Особое значение имеет освоение кубанскими исследователями разработок мировой политической науки – концепций локальной демократии, городских политических режимов, «коалиций роста».

Теоретико-методологическую основу статьи составляет неоинституционализм рационального выбора [7]. Этот подход позволяет различать формальные и неформальные аспекты политического процесса, выявлять практики групповых и индивидуальных политических акторов, идентифицировать их стратегии и ресурсы влияния, объяснять действия моделью «ограниченной рациональности», сочетающей рациональные мотивы поведения с историко-культурными и организационными ограничениями. Наличие местного сообщества означает, что индивиды и группы, его составляющие, обладают достаточной для самоуправления ресурсной базой и организационными навыками, способны артикулировать солидарные интересы и продвигать их в реализации политических стратегий. Важна локальная идентичность, то есть устойчивая приверженность участников сообщества своему «политическому коллективу», солидарность с его политическим курсом и символами, осознание своих особенностей. Не каждое муниципальное образование является местным сообществом; их границы часто не совпадают, так как основной критерий районирования сообществ – сети повседневного общения и самоидентификация жителей, а не правовой статус.

Применены системный подход и структурный функционализм, исторический подход, что позволяет установить формы политического взаимодействия местного самоуправления с орга- нами государственной власти. Кроме того, использованы методы массового анкетного и экспертного опросов, что позволяет выявить восприятие местного самоуправления и методов его политического взаимодействия в общественном мнении, раскрыть технологии муниципальных реформ, установить политические ориентации экспертов и «массовых» респондентов [8].

Цель исследования – выявление основных методов политического взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти Краснодарского края в начале XXI в. Для достижения цели потребовалось решить следующие задачи: на основе парадигмы неоинституционализма охарактеризовать нормативную базу политических взаимодействий, установить стратегии и ресурсную базу субъектов политического взаимодействия, обозначить проявления локальных политических процессов в Краснодарском крае, прежде всего – электоральные процессы и политические конфликты.

Рассмотрим аспект взаимодействия регионального и местного уровней власти в Краснодарском крае, который показателен для агропромышленных регионов России. Край занимает 2-е место среди субъектов РФ по численности населения и 5-е по прямым иностранным инвестициям, имеет выгодное расположение [9]. Тем не менее инновационное развитие политии затруднено, факторами чего являются корпоративный тип режима и парокиальная политическая культура.

Законодательное собрание Краснодарского края состоит из 100 депутатов, которые избираются 1 раз в 5 лет. Смешанная избирательная система вместо первоначальной мажоритарной применяется с декабря 2007 г. 50 депутатов избираются по партийным спискам, 50 – в одномандатных округах. Председатель ЗСКК (с 1995 г.) – В.А. Бекетов (от партии «Единая Россия»). Состав Законодательного собрания Краснодарского края по итогам выборов осени 2012 г. таков: 95 % депутатов состоит во фракции партии «Единая Россия», 5 % – в КПРФ. Фракция «Справедливая Россия» перестала существовать, в прошлом созыве она имела 3 депутатов [10]. С 2003 г. потеряла право участия в региональных выборах бывшая «партия власти» – краевое общественно-политическое объединение «Отечество» (Кондратенко), ориентированное на КПРФ.

Исполнительная власть строится по «президентиалистской» модели. Отдельное от Администрации правительство не предусмотрено. Глава Администрации Краснодарского края в 1996–2004 гг. избирался на прямых тайных выборах. После восстановления прямых губернаторских выборов (2012) данный порядок еще вновь не применялся. Но уровень альтернативности губернаторских выборов всегда был низок: победитель ни разу не набирал менее 75 % [11, с. 46; 12]. Весной 2012 г. А.Н. Ткачев наделен полномочиями на 5 лет. Он является высшим должностным лицом региона с 2001 г., с 2003 г. состоит в партии «Единая Россия».

Состав Администрации края на материале биографий губернаторов, заместителей губернаторов и руководителей департаментов фиксирует следующие тенденции: преобладает сельское происхождение, аграрный либо технический профиль образования, полученного в самом регионе; принадлежность к «команде» губернатора; мужской пол; гильдейский тип рекрутации [13, с. 249–252]. Несмотря на проведение с 2004 г. в рамках административной реформы конкурсов на замещение должностей государственной службы, в них побеждали только лояльные кандидаты.

Таким образом, на региональном уровне уже во второй половине 1990-х гг. сформировался моноцентричный политический режим с сильными формальными и неформальными полномочиями губернатора. Вместе с тем тенденции развития локальных режимов в городах и 48 сельских районах оставались плюралистичными до 2004 г. Этот парадокс объяснялся децентрализованной системой федерализма и распределения ресурсов в 1990-х гг., а также заигрыванием центральной власти с либерально настроенными мэрами крупнейших городов (Краснодара, Сочи, Новороссийска). Последние тогда рассматривались федеральной властью как противовес «красному» губернатору Н.И. Кондратенко и полезный партнер в разделе прибыли от энергетического экспорта через порты Черноморского побережья [14, с. 280–284]. В 2001–2004 гг. конфликт «губернатор – мэры» продолжился во взаимоотношениях главы администрации края А.И. Ткачева и главы администрации г. Краснодара Н.В. Приза, но с идеологической зеркальностью. Теперь губернатор позиционировал себя как здравомыслящий центрист, а мэр был обвинен в коммунистических ориентациях и расхищении инвестиций [15, с. 18–22].

Кроме Устава Краснодарского края, закрепившего принципы организации и деятельности местного самоуправления в крае, важную роль в нормативном регулировании политических отношений «регион – муниципалитеты» имеет Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае». На его базе принят пакет нормативных правовых актов, установивших численность представительных органов, определивших даты выборов глав и депутатов в представительные органы образованных муниципальных образований. Таковы Законы края «О муниципальных выборах», «О межбюджетных отношениях в Краснодарском крае» и т. д.

По вопросам установления границ муниципальных образований и наделения их статусом только за 2004 г. было принято 48 законов Краснодарского края по каждому муниципальному району и городскому округу отдельно. В итоге было образовано 11 городских округов, 37 муниципальных районов и 378 поселений, в том числе – 26 городских. Затем в 2007–2008 гг. было проведено преобразование городских округов в городские поселения. Сейчас в крае действуют 7 городских округов, 37 муниципальных районов, 382 поселения, из них 30 – городских [16, с. 294].

Методы политического взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти Краснодарского края можно разделить на координирующие и организационные, инструктивные, кадровые, финансовые, законодательные и административно-регулирующие.

Координирующие и организационные методы таковы. На уровне края действует специальная комиссия по реализации Федерального закона № 131-ФЗ; проводится практика совместных выездов в муниципальные образования групп специалистов краевых департаментов и управлений с целью изучения ситуации на местах и оказания методической помощи; организован ежеквартальный мониторинг мероприятий реформирования; проводится смотр-конкурс на звание лучшего муниципального образования; осуществляется взаимодействие с муниципальными образованиями в рамках Ассоциации «Совет муниципальных образований Краснодарского края». Ассоциация оказывает помощь органам исполнительной власти в проведении обучающих семинаров для должностных лиц органов местного самоуправления, организует взаимодействие органов местного самоуправления с общественными организациями, НКО, ТОС, является учредителем и распространителем печатного издания «Местное самоуправление на Кубани». Организовано сотрудничество с Краснодарским региональным отделением организации «Всероссийский Совет местного самоуправления».

Инструктирующие методы : краевыми органами власти (исполнительным, законодательным) осуществляется разработка модельных (типовых) актов органов местного самоуправления, административных регламентов и т. д. Разработаны и реализуются краевые целевые программы «Государственная поддержка муниципальных образований Краснодарского края по обеспечению подготовки документов территориального планирования», «Поддержка муниципальных архивов».

Методы кадровой подготовки муниципальных служащих: программы переподготовки и повышения квалификации только в рамках краевых целевых программ «Система кадрового обеспечения органов управления Краснодарского края» на 2006–2008 гг. и «Система кадрового обеспечения органов управления Краснодарского края» на 2009–2011 гг. прошел 3 831 муниципальный служащий [17, с. 21].

Финансовая помощь ведется в рамках федеральных и краевых целевых программ, мер стимулирования действий муниципалитетов по привлечению инвестиций, стимулирования системы межбюджетных отношений, в рамках дополнительных механизмов стимулирования работы муниципальных образований по наращиванию налогооблагаемой базы.

Методы нормативного законодательного регулирования . За 2003–2008 гг. было принято более 90 постановлений Законодательного собрания Краснодарского края и более 150 краевых законов, направленных на реализацию положений ФЗ № 131 [18, с. 22]. При этом необходимые для реализации полномочий нормативные акты местного значения муниципалитетами не могут быть разработаны самостоятельно в силу проблем, связанных с кадровым дефицитом. Поэтому органами региональной власти осуществляются мероприятия, направленные на оформление муниципальной нормативно-правовой базы. Но подобная политика субъекта чревата унификацией местного законодательства. Нормативному регулированию свойственны проблемы, такие как коллизии в нормативно-правовом обеспечении, унификация местного законодательства; трудности в толковании отдельных положений Федерального закона; правовая неопределенность органа контроля; отсутствие положений, определяющих порядок решения каждого отдельного вопроса местного значения; низкая степень участия муниципальных образований в рассмотрении проектов нормативных актов; низкое качество модельных нормативно-правовых актов; несбалансированность налоговой и бюджетной систем.

Методы административного регулирования наиболее ярко проявляются в проведении органами краевой власти кадровой политики, в том числе ротации управленческих кадров внутри системы «муниципалитет – орган исполнительной власти субъекта». Изучение характера взаимоотношений между органами государственной и муниципальной власти позволило выделить другую форму административного регулирования, выражающуюся в праве региональных органов власти осуществлять оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления в соответствии с Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 года № 607, а также в праве проводить плановые и неплановые проверки органов местного самоуправления, закрепленном в нормативно-правовых актах краевого уровня.

После установления жесткого контроля краевых органов власти над выборами мэра г. Краснодара (лето 2004 г.) институциональные конфликты не проявлялись и переведены в функциональное русло. Главы районных и городских администраций, как правило, рекомендуются к занятию должности краевой администрацией, что не исключает частых отставок мэров по обвинению в неэффективности и утрате доверия губернатора [19]. Прямые выборы мэров крупных городов проводятся по-прежнему, но уровень реальной конкурентности на них низок. Даже приток значительных инвестиций в олимпийский Сочи не стал поводом для протеста муниципальных элит против регионального контроля, на что возлагали надежды местные интеллектуалы – малочисленные сторонники выделения из состава Краснодарского края «Черноморской губернии» [20].

В отличие от соседних регионов (Астраханской, Волгоградской, Ростовской областей), в муниципалитетах Краснодарского края не проявляется и повышенная электоральная конкуренция. Нет ни одного районного центра (города либо станицы), где бы на выборах с 2004 г. побеждал либо имел серьезные шансы на успех оппозиционный кандидат [21, с. 17–25].

Указанные факты заставляют предполагать, что существует внутриэлитный, корпоративный тип регулирования межполитических отношений по оси «регион – местности».

Проверить гипотезу можно по вторичному анализу анкетных и экспертных социологических опросов. Итоги исследования степени удовлетворенности населения качеством решения вопросов местного значения органами местного самоуправления, проведенного ГУП «Краснодарский краевой социологический центр» в 2007 г. во всех муниципальных образованиях, неутешительны. Оперативность и качество решения вопросов местного значения органами местного самоуправления определены как «плохие» 42,1 % опрошенных жителей, «хорошие» – 27,8 %, затруднились ответить 30,1 %. Что касается оценки деятельности по удовлетворению потребностей жителей и степени информационной открытости администраций муниципальных образований, то как «низкую» ее оценили 52,2 % жителей, «высокую» – 40,8 %, затруднились с ответом – 7 %. Таким образом, неудовлетворенность населения края качеством предоставляемых муниципальных услуг очевидна [22, с. 19–22].

Данные проведенного Администрацией Краснодарского края в 2008 г. опроса общественного мнения (выборка 12 212 чел. во всех муниципальных образованиях) доказали, что 52,2 % жителей муниципальных образований считали деятельность местной власти недостаточно открытой. Отсутствие информации о деятельности низовых административных структур проявляется в том, что население не только не понимает значения местного самоуправления, но и не знает о существовании в населенном пункте объединений жителей и, как следствие, не участвует в возможных формах самоорганизации. Не получая информации, граждане не имеют представления о деятельности гражданского общества, а потому «не рассматривают их как социальных акторов, способных оказать реальную помощь» [23, с. 23–24]. В итоге нет стремления основной массы граждан вступать во взаимодействие с властями по собственной инициативе для организации согласования интересов. Взаимодействие осуществляется только тогда, когда возникает острая необходимость в получении от властных структур или служащих реальную помощь.

Так, в 2009 г. О.А. Калашникова провела экспертный опрос 40 человек, представлявших различные целевые группы: государственных служащих регионального уровня (начальников управлений и отделов, структурных подразделений администрации края); муниципальных лидеров (глав и заместителей глав муниципальных образований, членов президиума Ассоциации «Совет муниципальных образований Краснодарского края); депутатов представительных органов власти регионального и местного уровней; представителей некоммерческих организаций и отделений политических партий, ученых. Данные экспертного опроса доказали неэффективность использования форм коллективного волеизъявления граждан (выборы, референдумы) [24, с. 23–24]. Реформа местного самоуправления привела к дифференциации форм политического участия. Значительный рост активности населения произошел в двух основных формах: территориальном общественном самоуправлении (ТОС) и публичных слушаниях. Однако экспертное сообщество рост активности населения в рамках мероприятий реформы не связывает с качественными переменами в общественном сознании. В частности, большинство экспертов увеличение количества ТОС связывают в большей степени с реформой ЖКХ, а растущую численность публичных слушаний – с административными установками. Касаясь участия населения в местном самоуправлении, эксперты противоречивы в оценках. Представители науки и НКО, депутатов абсентеизм обосновывают отсутствием необходимых условий для развития общественных инициатив на местном уровне и неразвитостью механизмов сетевого взаимодействия между акторами локального политического процесса. Представители групп государственных и муниципальных служащих, напротив, проблему видят в населении, демонстрирующем индифферентность по отношению к происходящим на локальном уровне процессам, связывая это с многолетним отстранением населения от реального участия во власти, с проблемами во взаимоотношениях населения и местного самоуправления.

Результаты экспертного опроса, проведенного коллективом Южно-российского института управления – филиала РАНХиГС (2014 г., выборка 697 чел., в том числе в Краснодарском крае), также подтверждают сложность политического взаимодействия местного самоуправления с государственной властью. На вопрос, насколько эффективно местное самоуправление может влиять на стабилизацию социально-экономической и политической ситуации в регионе, положительно ответили 29,35 % опрошенных (3-е место из 21 в рейтинге) [25, с. 7]. Ожидания идеального типа местного лидера связаны чаще всего с демократическим (39,0 %), либеральным

(29,6 %) и авторитарным (21,5 %) типами. Но лишь 28,55 % считает стиль взаимоотношений политико-административной элиты с бизнес-слоем партнерским [26, с. 19–20]. То есть налицо разрыв ожиданий и реального состояния дел.

Итак, можно констатировать моноцентрический характер региональной власти в Краснодарском крае, патрон-клиентарный тип взаимоотношений региональной и местной власти, преобладание ориентаций парокиальной политической культуры, традиций централистского восприятия политики, что доказывают социологические исследования. Политические взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти в Краснодарском крае свидетельствуют, что население при заметном повышении уровня активности как субъект политического управления имеет номинальный статус. Отчасти это связано с тем, что действия власти на региональном уровне носят в большей степени административный характер. На уровень доверия населения местным управленческим структурам также влияет качество институциональной среды, характеризующее организацию их деятельности по предоставлению муниципальных услуг.

Ссылки и примечания:

• 1.    Публикация подготовлена в рамках поддержанного Российским гуманитарным научным фондом (РГНФ) научного проекта № 13–03–00392 «Влияние муниципальной реформы на современный процесс политических трансформаций в России».

• 2.    Политические лидеры местных сообществ / авт. кол.: В.М. Юрченко, Е.В. Морозова, И.В. Самаркина, И.В. Мирошниченко. Краснодар, 2002.

• 3.    Магомедов А.К., Кириченко М.М. От Ельцина к Путину : Кремль и региональная Россия (на примере Ульяновской области и Краснодарского края) // Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? М., 2004. С. 280–284, 296–311.

• 4.    Миронцева С.А. Вовлечение населения в локальную демократию: теоретические подходы и политическая практика // Трансформация публичной сферы и сравнительный анализ новых феноменов политики. Краснодар, 2010. С. 175–187.

• 5.    Кольба Н.В. Информационная политика муниципального образования: анализ сетевых стратегий // Сетевые ресурсы и практики в публичной политике. Краснодар, 2012. С. 99–104.

• 6.    Калашникова О.А. Реформа местного самоуправления: особенности и проблемы реализации в Краснодарском крае : автореф. дис.... канд. полит. наук. Краснодар, 2009.

• 7.    Панов П.В. Институционализм рационального выбора: потенциал и пределы возможностей // Институциональная политология : Современный институционализм и политическая трансформация России. М., 2006. С. 43–92.

• 8.    Понеделков А.В., Старостин А.М. Лидерско-элитная проекция политических процессов современной России: итоги исследований последнего 20-летия (1994–2014) // Информ.-аналит. материалы науч.-практ. конф. с междунар. участием, 27–28.10.2014 г. Ростов н/Д., 2014.

• 9.    Где в России лучше жить: Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в 2013 г. // Российская газета. 2014. 12 марта.

• 10.    Законодательное собрание Краснодарского края. Партийные фракции [Электронный ресурс]. URL: http://www.kubzsk.ru/deputiesPlace/fractions/ (дата обращения: 06.09.2014).

• 11.    Морозова Е.В. Политическая коммуникация и политическая реклама на выборах губернатора Краснодарского края // Региональные выборы и проблемы гражданского общества на Юге России. М., 2002. С. 45–49.

• 12.    Отчет о мониторинге выборов 14 марта 2004 г. в Краснодарском крае : аналитический отчет Краснодарского регионального некоммерческого партнерства «Голос» о работе по мониторингу выборов 14 марта 2004 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.indem.ru/idd2000/Practice/Krasnod/Otch43.htm (дата обращения: 30.06.2011).

• 13.    Баранов А.В. Тенденции рекрутирования региональной политической элиты (на материалах Законодательного собрания Краснодарского края) // Политическая элита и формирование резерва управленческих кадров : материалы Всерос. науч.-практ. конф. 16–17 ноября 2009 г. Волгоград, 2009. С. 249–252.

• 14.    Магомедов А.К., Кириченко М.М. Указ. соч.

• 15.    Рогозян О.В. Политический кризис: анализ и технологии урегулирования (на примере Краснодарского края) : авто-реф. дис.... канд. полит. наук. Краснодар, 2006. С. 16–22.

• 16.    Шустенков А.И. Этапы развития местного самоуправления на территории Краснодарского края в связи с действием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Личность. Общество. Государство. Проблемы развития и взаимодействия : материалы всерос. науч.-просвет. конф., 3–7 окт. 2014 г. Краснодар, 2014. С. 292–297.

• 17.    Калашникова О.А. Указ. соч.

• 18.    Там же.

• 19.    Мэр Анапы ушел в отставку [Электронный ресурс]. 2009. 12 янв. URL: http://lenta.ru/news/2009/01/12/anapa/ (дата обращения: 30.06.2011); Шилоносова Н. Полуостров невезения [Электронный ресурс]. URL: http://nina.liveku- ban.ru/blog/poluostrov-nevezenija (дата обращения: 30.06.2011).

• 20.    Лапшин В.Н. Краснодарский край и независимый Сочи [Электронный ресурс]. URL: http://www.nr2.ru/policy/50547.html (дата обращения: 19.05.2009).

• 21.    Чешенова Т.В. Электоральные процессы в Российской Федерации: сравнительный анализ (на материалах Краснодарского края, Астраханской и Волгоградской областей) : автореф. дис. … канд. полит. наук. Краснодар, 2012.

• 22.    Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления Краснодарского края : материалы исследования общественного мнения, проведенного ГУП «Краснодарский краевой социологический центр». Краснодар, 2007.

• 23.    Калашникова О.А. Указ. соч.

• 24.    Там же.

• 25.    Понеделков А.В., Старостин А.М. Указ. соч.

• 26.    Там же.