Межбюджетное регулирование в бюджетной системе Республики Бурятия

Введение . Межбюджетные отношения являются основой бюджетной системы всех федеративных государств, которая обеспечивает финансовую взаимосвязь между субъектами бюджетной системы. Также межбюджетные отношения в значительной степени воздействуют на экономическую ситуацию, темпы роста основных макроэкономических и демографических показателей как в субъектах Федерации, так и в стране в целом.

Кроме социально-экономических функций эти отношения выполняют политические функции, так как они могут не только способствовать сохранению единства государства, развитию отношений между центром, субфедеральными и местными властями, но и привести к разрушению страны. В связи с этим нужно ответственно подходить к выбору курса развития и реформирования межбюджетных отношений.

Данный вопрос имеет особую актуальность в Российской Федерации, во-первых, из-за того что Россия – молодая федерация, находящаяся на пути становления межбюджетных отношений. Во-вторых, Россия – страна с наибольшим количеством субъектов Федерации в мире, поэтому для того чтобы выработать взвешенную стратегию социально-экономического развития, не ущемляющую ни один регион, ни одно муниципальное образование, очень важно выработать оптимальную модель финансовых взаимоотношений.

Методы исследования . При выполнении работы были использованы следующие методы экономических исследований: экономико-статистический, экономикоматематического моделирования, аналитических группировок, сравнительный, анализ.

Результаты исследования . Административно-территориальное устройство Республики характеризуется наличием 296 муниципальных образований, в том числе 21 муниципального района, 2 городских округов и 273 сельских и городских поселений.

Республика Бурятия характеризуется значительными различиями в уровне бюджетной обеспеченности бюджетов районов, городов и поселений. Ввиду значительной социально-экономической дифференциации отстающим муниципалитетам гораздо сложнее обеспечить сбалансированность своих бюджетов без помощи республиканского бюджета.

В соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации с 1 января 2017 г. в местные бюджеты поступают доходы от уплаты акцизов на нефтепродукты за счет установления дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты в размере 10 % налоговых доходов республиканского бюджета от акцизов на нефтепродукты, которые используются на создание муниципальных дорожных фондов и имеют целевое направление расходования средств.

Кроме того, с 1 января 2016 г. увеличены до 100 % нормативы отчислений в бюджеты городских округов по доходам от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также по средствам от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков.

Динамика налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, без учета поступлений по дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ, за 2014–2016 гг. представлена в таблице 1.

Таблица 1

Поступления налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты за 2015–2016 гг. и прогноз поступлений на 2017 г. (млн. руб.)

Показатели	2015 г.	2016 г.		2017 г.
	Исполнено	Исполнено	к 2015 г.	Утверждено	к 2016 г.
Налоговые          и неналоговые доходы	5 812,4	6 182,1	106,4	5 703,6	92,3
Налог   на   доходы физических лиц	3 591,3	3 932,3	109,5	3 415,6	86,9
Прочие     налоговые доходы	1 177,1	1 262,2	107,2	1 391,7	110,3
Неналоговые доходы	1 044,0	987,6	94,6	686,0	69,5

Межбюджетное регулирование в республике осуществляется посредством предоставления межбюджетных трансфертов в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов.

Новации бюджетного законодательства коснулись распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в том числе дотации, замещаемой дополнительным нормативом отчислений от налога на доходы физических лиц: с 1 января 2016 г. действует норма, которая устанавливает, что размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджету каждого муниципального района и городского округа на очередной финансовый год и первый год планового периода не может быть меньше размера дотации, утвержденного соответственно на первый год планового периода и второй год планового периода в республиканском бюджете текущего года. Аналогичная норма установлена для расчета и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Это позволит муниципалитетам планировать свои бюджеты на три года уже с учетом распределенной финансовой поддержки.

В целях стимулирования органов местного самоуправления в увеличении доходной базы местных бюджетов в Республике Бурятия реализуется норма, установленная ст. 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, по замене части дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Средства, полученные муниципальным районом по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, изъятию в республиканский бюджет и учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам не подлежат. По итогам 2016 г., фактические поступления по дополнительным нормативам от НДФЛ составили 967,1 млн. руб. и превысили объемы, установленные законом о республиканском бюджете на 2016–2017 гг. для 11 муниципальных районов на общую сумму 152,2 млн. руб., или 18,7 %. На 2017–2019 гг. дополнительные нормативы отчислений установлены 11 муниципальным районам в соответствии с решениями представительных органов муниципальных образований.

Основную долю межбюджетных трансфертов составляют субсидии. Объем субсидий, предоставляемых местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, зависит от мероприятий и программ, реализуемых на территории республики, а также объемов целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Из республиканского бюджета предоставляются порядка 25 видов субсидий. В составе субсидий из республиканского бюджета предусмотрено предоставление субсидий на исполнение расходных обязательств, то есть на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных полномочий. На 2017 г. объем данных субсидий утвержден в сумме 625,8 млн. руб., его снижение к уровню 2016 г. связано с «разменом» полномочий в сфере дошкольного образования. Но необходимо отметить, что при расчете и распределении субсидий на исполнение расходных обязательств учтены выпадающие доходы муниципальных образований, в связи с уменьшением нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты на 5 %.

В целях оказания финансовой поддержки местным бюджетам на реализацию «майских» указов президента Российской Федерации из республиканского бюджета предоставляются субсидии на увеличение фонда оплаты труда педагогических работников муниципальных учреждений дополнительного образования, общий объем которых на 2017 г. составляет 464,3 млн. руб., в том числе педагогических работников муниципальных учреждений дополнительного образования отрасли «культура» – 169,8 млн. руб.

В объеме субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, основную долю (75 %) составляют субвенции на финансовое обеспечение исполнения государственных полномочий в части реализации государственного стандарта общего образования.

Изменения бюджетного законодательства и разграничение полномочий между муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации скорректировали межбюджетные отношения в Республике Бурятия, но на структуру расходов местных бюджетов существенно не повлияли.

Наиболее значимыми и наиболее финансируемыми в местных бюджетах остаются расходы по отрасли «Образование», удельный вес которых составляет 54,0 %, и по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» с удельным весом в общих расходах 19,1 % (табл. 2).

Таблица 2

Функциональная структура местных бюджетов в 2015–2017 гг. (млн. руб.)

Разделы	2015 г.		2016 г.			2017 г.
	Исполне но	Уд. вес, %	Исполне но	Темп роста, %	Уд. вес, %	Утверж дено	Темп роста, %	Уд. вес, %
Общегосударственные вопросы	2 209,5	10,1	2 404,8	108,8	11,4	2 490,0	103,5	12,5
Национальная оборона	20,3	0,1	22,1	108,8	0,1	23,6	106,5	0,1
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	70,1	0,3	85,5	122,0	0,4	61,7	72,1	0,3
Национальная экономика	1 493,9	6,8	1 492,3	99,9	7,1	1 277,0	85,6	6,4
Жилищно-коммунальное хозяйство	2 784,1	12,8	2 677,8	96,2	12,7	3 795,2	141,7	19,1
Охрана окружающей среды	3,6	0	5,2	146,3	0	13,7	263,3	0,1
Образование	10 058,2	46,1	12 325,0	122,5	58,5	10 734,2	87,1	54,0
Культура, кинематография	1 043,0	4,8	1 022,9	98,1	4,9	963,0	94,1	4,8
Здравоохранение	2 863,2	13,1	38,1	1,3	0,2	6,0	15,7	0
Социальная политика	806,0	3,7	526,1	65,3	2,5	169,5	32,2	0,9
Физическая   культура   и спорт	252,3	1,2	279,0	110,6	1,3	118,8	42,6	0,6

Средства         массовой информации	22,6	0,1	20,5	90,7	0,1	20,3	98,8	0,1
Обслуживание государственного        и муниципального долга	187,0	0,9	172,3	92,1	0,8	207,7	120,5	1,0
ИТОГО РАСХОДОВ	21 813,9	100	21 071,8	96,6	100	19 880,5	94,3	100

Разграничение полномочий в сфере охраны здоровья граждан и оказания медицинской помощи между органами исполнительной власти Республики Бурятия и органами местного самоуправления, вступившее в силу с 1 января 2016 г., повлияло на функциональную структуру расходов местных бюджетов: расходы по разделу «здравоохранение» переданы на региональный уровень, и в бюджете 2017 г. удельный вес расходов составлял 0 % при плановых назначениях в 6,0 млн. руб. В местных бюджетах расходы предусмотрены на реализацию мероприятий, связанных с завершением строительства объектов учреждений здравоохранения, за счет средств республиканского и местного бюджетов, а также мероприятий в пределах установленных полномочий органов местного самоуправления по созданию условий для оказания медицинской помощи.

Разграничение полномочий в сфере дошкольного образования, вступившее в силу с 1 января 2016 г., изменило только структуру источников финансового обеспечения расходов: увеличилась доля расходов за счет средств республиканского бюджета, соответственно уменьшилась доля расходов за счет средств местного бюджета, что наглядно отражают показатели таблицы 3.

Таблица 3

Расходы местных бюджетов в 2015–2017 гг. (млн. руб.)

Разделы	2015 г.		2016 г.			2017 г.
	Исполн ено	Уд. вес, %	Исполн ено	Темп роста, %	Уд. вес, %	Утверж дено	Темп роста, %	Уд. вес, %
РАСХОДЫ – всего	21 813,9	100	21 071,8	96,6	100	19 880,5	94,3	100
в том числе:
-    за    счет средств местного бюджета	9 811,0	45,0	10 567,9	107,7	50,2	9 107,4	86,2	45,8
-    за    счет целевых межбюджетны х трансфертов из республиканск ого бюджета	12 002,9	55,0	10 503,9	87,5	49,8	10 773,1	102,6	54,2

В среднесрочной перспективе основные подходы по формированию межбюджетных отношений сохранятся, совершенствование межбюджетных отношений будет осуществляться в рамках реализации мероприятий Государственной программы Республики Бурятия «Управление государственными финансами и государственным долгом»: будет продолжена работа по сокращению чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований, формированию местными органами власти сбалансированных бюджетов, сохранению заинтересованности и ответственности по наращиванию налогового потенциала территорий, рациональному и эффективному расходованию бюджетных средств.

В Российской Федерации был принят ряд законодательных актов, в числе которых поправки к Закону № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ» и Закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», установивших разграничение полномочий между уровнями власти, на основе которого были распределены налоговые и неналоговые доходы между бюджетами.

В результате сформированы общие для всех регионов и муниципалитетов условия реализации собственных полномочий.

Важнейшим направлением реформ явилось решение проблем, связанных с повышением самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления в Республике Бурятия.

Практический опыт показал: наделение финансовыми ресурсами органов местного самоуправления только через распределение налоговых и неналоговых доходов недостаточен для формирования собственных доходов, как следствие, необходима финансовая помощь.

В этих целях в рамках законодательства были определены правила и условия межбюджетного регулирования.

При этом система межбюджетного регулирования во многом и сама влияет на широкий круг вопросов, охватывающих налогово-бюджетную политику, социальноэкономическое развитие.

Выводы . Таким образом, вопросы своевременной и качественной реализации положений бюджетного законодательства в регионах имеют важное общефедеральное значение.

К основным недостаткам существующей в РФ системы межбюджетных отношений относятся:

• -    недостаточное методическое и законодательное оформление межбюджетных отношений, как следствие: субъективизм в распределении средств, недостаточная социальная справедливость (Иркутск и Бурятия);

• -    отсутствие четкого разграничения полномочий (образование, здравоохранение, ликвидация ЧС и т.д.);

Мы выяснили, что исходной теоретической предпосылкой выравнивания уровня обеспеченности полномочий органов местного самоуправления доходами служит принцип, выражающий право каждого гражданина независимо от места его проживания в стране на сравнительно равный доступ к социальным услугам при равном (сопоставимом) уровне налогообложения.

Важно отметить, что перед выравнивающими механизмами не ставится задача полного нивелирования различий в обеспечении потребностей бюджетов в финансовых ресурсах.

Напротив, с точки зрения эффективности, сохранение различий в доходах региональных и муниципальных образований является условием для стимулирования органов власти к увеличению налоговых и неналоговых доходов.

Таким образом, бюджетное выравнивание должно заключаться в сокращении, а не ликвидации различий в уровне обеспеченности потребностей финансовыми ресурсами для их удовлетворения.