Между технологией и институтами: особенности формирования электронного правительствав волгоградской области
Автор: Васильева Елена Геральдовна
Журнал: Logos et Praxis @logos-et-praxis
Рубрика: Социология и социальные технологии
Статья в выпуске: 1 т.18, 2019 года.
Бесплатный доступ
В данной статье анализируются процессы развития электронного правительства (e-Government) в Волгоградской области с учетом трансформации глобальных стратегий его оценки и возрастания значимости партисипативного социального участия. Анализ основан на результатах социологических опросов жителей Волгограда, проведенных в 2015-2017 гг. (в том числе результатах формализованной оценки информационной инфраструктуры регионального электронного правительства), на данных государственной статистики и статистики регионального портала государственных и муниципальных услуг. Структура данной работы включает обоснование методологических ориентиров для исследования локальных практик электронного правительства, описание основных этапов, особенностей и результатов внедрения технологии электронного правительства в Волгоградской области, анализ институциональных проблем его развития. Электронное правительство рассматривается в контексте трех методологических постулатов: идеи электронного правительства (e-Government) как лучшего управления (e-Participation); идеи электронного управления как совокупности социально-управленческих и технологических инноваций, обеспечивающих использование преимуществ информатизации и цифровизации для общественного блага; идеи электронного государственного управления как инструмента / механизма развития электронной демократии и поддержки социальных инициатив и проектов, основанных на партисипативном участии. Локальные практики электронного правительства рассматриваются как практики управления и действия; как решения, направленные на внедрение социально-технологических инноваций и формирующиеся под влиянием глобальной и общегосударственной стратегии; как содержание административных политик органов исполнительной власти региона и муниципалитетов, связанных со стратегическими и текущими задачами управления. В зависимости от управленческой политики и результатов ее реализации разграничиваются три этапа в развитии регионального электронного правительства и выявляются общие особенности процесса. Данные особенности включают: приоритетное развитие направлений, связанных с формированием информационной инфраструктуры и электронными государственными и муниципальными услугами; мобилизационный тип внедрения социально-управленческих инноваций; преобладание«вертикальной интеграции» над «горизонтальной связанностью» и организационно-управленческих решений над стратегическими решениями. В целом электронное правительство Волгоградской области является «электронным правительством для населения», а «электронное правительство для бизнеса» только начинает формироваться.
Электронное правительство, электронное участие, электронные услуги, индекс цифрового развития, партисипативное участие
Короткий адрес: https://sciup.org/149130408
IDR: 149130408 | DOI: 10.15688/lp.jvolsu.2019.1.6
Текст научной статьи Между технологией и институтами: особенности формирования электронного правительствав волгоградской области
DOI:
Электронное правительство соотносится с областью социально-технологических инноваций, направленных на рационализацию управления, развитие сервисного государства и культуры партисипативной демократии, а также на использование преимуществ цифровизации и сетевой коммуникации в целях устойчивого экономического развития и создания общественных благ. Практическое внедрение инноваций связано с преодолением инерционности систем социального действия – противоречия «технологий и институтов (ценностей)», которое влияет на реализацию стратегических политик и принимаемые организационно-управленческие решения локального уровня.
В данной статье представлены результаты социологического исследования практики внедрения электронных государственных и муниципальных услуг в Волгоградской области, а также анализируются особенности и перспективы регионального электронного правительства исходя из приоритетов государственных целевых программ его раз- вития и ориентиров глобальной стратегической оценки.
Методология и методы
Концептуальные рамки анализа определяются инструментальным подходом, разграничивающим понятия электронного правительства (e-Government) и электронного управления (e-Governance) [Sakowicz web; Bannister, Connolly 2012; Palvia, Sharma web] и ориентированным на рационализацию модели социального участия [Porwol, Ojo, Breslin 2016]. Тенденции развития электронного правительства отражаются в изменении направлений и структуры показателей его оценки, реализуемой международными институтами развития, которые определяют методологию различных программ его оценки [World Development Report 2016; The United Nations… web].
При исследовании локальных практик формирования регионального электронного правительства не всегда возможен расчет глобальных стратегических индексов вследствие ограниченности статистических данных [Борисова 2014, 94-102], а кроме того, возникает проблема интегральных показателей оценки и обозначается недостаточность количественных методов для выявления социальных эффектов нововведений и связанных с ними институциональных изменений. Исходя из этого, исследование определялось задачей комплексного анализа ситуации на основе систематического описания процесса управления и действия (решений, проектов, инициатив).
При обобщении и анализе социально-технологических инноваций и организационно-управленческих решений, связанных с региональным электронным правительством, использовались исследования влияния программных технологий на управленческие модели [Акаткин, Дрожжинов, Конявский 2014]; оценки проблем реализации стратегической программы развития электронного правительства в РФ [Павлюченкова 2013; Данилина, Багратуни 2015; Пясецкая web]; учитывались результаты исследований особенностей процессов информатизации в Волгоградской области [Калинина, Шевандрин 2012].
При сборе данных использовались методы статистического наблюдения и анкетного опроса, исследовательские категории соотносились с показателями стратегических моделей оценки (техническая оснащенность, развитие государственных электронных услуг, возможности социального участия). Проводилось тестирование электронных сервисов (июнь – июль 2016 г.), в качестве объекта наблюдения выступали информационные интер-нет-ресурсы, соотносящиеся с инфраструктурой электронного правительства Волгоградской области (3 базовые платформы – региональный портал государственных и муниципальных услуг, сеть «Мои документы», портал губернатора Волгоградской области; 30 муниципальных сайтов; 5 специализированных информационных ресурсов). Кроме того, в течение 2016 г. проводилось статистическое обобщение информации, размещаемой на региональном портале государственных и муниципальных услуг. При анализе характеристик социального участия использовались результаты социологических опросов, выявляющих отношение к единому порталу государственных и муниципальных услуг, в том числе анкетирование жителей Волгограда (2015 г.,
N = 750 чел., тип выборки – целенаправленная, районированная, с использованием квотно-маршрутного метода отбора по признакам пола, возраста) и анкетирование молодежи (2017 г., N = 100 чел., тип выборки – целенаправленная, гнездовая, с использованием методов сплошного отбора в учебных группах Волгоградского государственного университета). При исследовании практик формирования электронного правительства также использовались данные государственной и ведомственной статистик [Лайкам и др. 2017; Абдрахманова и др. 2017].
Электронное правительство как идея: стратегический дискурс и ценности
Современная управленческая стратегия в отношении электронного правительства определяется преимущественно тремя группами факторов: программными оценками, формируемыми глобальными институтами развития на основе межстрановых сравнительных исследований; моделями технологической направленности, формируемыми в междисциплинарном пространстве социальной информатики (теории систем, управления и программирования); политиками его практического внедрения, отражаемыми в национально-государственных (правительственных) программах.
Первая группа влияний создает общий социальный и стратегический дискурс, связанный с идеями «наилучшего» управления в целях общественного развития и эффективности систем действия в условиях информационного общества и экономики знаний. Изменения в комплексном подходе к пониманию электронного правительства связаны с акцентировками «электронного управления» или «электронной демократии» и определяются переходом от консолидированной модели – централизованных, иерархических и работающих в тесном сетевом взаимодействии управленческих систем – к новой модели управления, основанной на самоорганизующихся межорганизационных (interorganisational) сетях обмена местных и глобальных знаний в цифровой экономике [Sakowicz web].
Данная тенденция отражается и в дифференциации показателей глобальной про- граммной оценки. На первоначальном этапе электронное правительство концептуализировалось преимущественно в аспекте информатизации и информирования, а также совершенствования процессов государственного управления. Его влияние оценивалось исходя из использования ИКТ, возможностей доступа для населения и развития электронных государственных услуг и сервисов [Framework… web]. В последующем усилилась тенденция его интерпретации в более широком спектре отношений – взаимодействия государства и бизнеса, бизнеса и населения, государства и НКО, а также взаимовлияния технологий и институтов (ценностей), инноваций (компетенций, знаний) и результатов (общественных благ, производительности и занятости, экономического роста). В целом оценка стала менее технологической и более институциональной, учитывающей расширение возможностей социального участия в целях эффективного управления, устойчивого развития и общественной пользы [World Development Report 2016].
Электронное правительство как технология: целевые приоритеты
Вторая группа влияний связана с технологическими аспектами электронного правительства и представлена в моделях «объединенного / связанного / сетевого /мобильного / умного правительства», которые сформировались под значительным влиянием практики («языка») IT-проектов и отражают различные подходы к проектированию информационно-программной среды. В общем плане данные модели отражают переход от вертикальных информационно-управ-ляющих систем к горизонтальным, связанным, сетевым проектам, от однонаправленного информирования к многоцелевому контенту и интерактивному взаимодействию и от электронного управления к электронным сервисам. Например, в критерии для оценки электронных сервисов с учетом целей социального участия включаются индикаторы, характеризующие содержательные аспекты коммуникации (уровень демократии, возможности гражданского участия, права человека и возможности; общественное само- управление), технические аспекты их представления в среде Интернет (единый портал, все публичные сервисы предоставляются в электронном виде, функции поиска, простая навигация, возможность электронных платежей), а также социально-управленческие аспекты (возможность обратной связи, неограниченные возможности доступа и получения отзыва, приватность и безопасность, легальность поддержки, ориентация на потребителей) [Palvia, Sharma web].
Социальные функции технологии электронного правительства связаны с формированием новых структур и институциональных порядков коммуникации, которые становятся важными для эффективного управления и вместе с тем приобретают значение новых социальных правил действия. Так, «умное правительство» отражает уже не столько программно-технологические, сколько социально-управленческие аспекты понимания электронного правительства: технологии и инфраструктура умного правительства «интегрируют информацию, потребителей услуг и операционные технологии правительства в ходе выполнения им функций государственного планирования, менеджмента и оперативного управления, невзирая на функциональные домены, области процессов и юрисдикции, в целях генерации устойчивых общественно значимых ценностей (благ)» [Акаткин, Дрожжинов, Коняв-ский 2014, 65].
Данные аспекты характеризуют электронное правительство с точки зрения создания социально-управленческих инноваций и соотносятся с действующей стратегией и практической политикой по его внедрению. Эксперты Всемирного банка определяют указанные инновации как «дивиденды цифровизации» и рассматривают их в контексте разрешения противоречия «между технологиями и институтами» в условиях возрастающих рисков использования преимуществ цифрового управления для контроля над обществом и усиления давления со стороны элит. Принимаемые решения определяют своеобразие и успешность национально-государственных стратегий и локальных проектов реализации электронного правительства.
Электронное правительство в Волгоградской области: этапы и особенности формирования
Развитие региональных практик электронного правительства в России определяется федеральной стратегией формирования его общей инфраструктуры и представлено в завершенных и действующих государственных целевых программах «Электронная Россия» (2002–2010 гг.), «Информационное общество» (2011–2020 гг.), «Цифровая экономика Российской Федерации» (2018–2024 гг.). Исходя из задач и достигнутых результатов данных программ (массовая информатизация – переход к государственным и муниципальным электронным услугам – развитие цифровой экономики), а также их научного анализа и экспертной дискуссии [Павлюченкова 2013; Данилина, Багратуни 2015; Пясецкая web], можно сказать, что государственная политика Российской Федерации соответствует в большей мере стратегическому дискурсу «от эффективного управления и сервисного государства – к сетевому правительству для граждан и бизнеса» [Васильева, Кононенко 2017].
Специфика региональной практики может быть охарактеризована через особенности управленческого процесса как процесса внедрения технологических и социальных инноваций [Калинина, Шевандрин 2012]. Основываясь на показателях развития инфраструктуры электронного правительства (прежде всего информационной среды и электронных сервисов), а также учитывая организационноуправленческие влияния и фактически внедренные инновации, можно выделить следующие периоды развития электронного правительства в Волгоградской области: 2007– 2012 гг. – начальный этап развития (создание действующей системы электронного документооборота и информирования населения о деятельности органов власти); 2013–2016 гг. – этап создания базовой инфраструктуры электронного правительства (единой региональной справочно-информационной системы и регионального портала государственных и муниципальных услуг); с 2017 г. по настоящее время – переход к связанному электронному правительству (создание дополнительных государственных информационных систем и он- лайн-сервисов для населения, развитие направления «государство – бизнес»).
Характеризуя особенности процесса, необходимо отметить, что реализация проекта электронного правительства началась вместе с разработкой и принятием региональной Концепции информатизации (2007–2011 гг.) [Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 26.10.2011… web], определившей его перспективу как создание системы межведомственного документооборота, региональной информационно-справочной системы, системы планирования регионального бюджета и системы электронных государственных услуг. Фактически приоритетным направлением стала техническая и программная информатизация управленческих процессов, а наиболее важным результатом – межведомственная система электронного документооборота, обеспечившая прозрачность системы отчетности. В целом внедряемые инновации носили локальный (несистемный) характер, а созданная инфраструктура служила в первую очередь целям ведомственного учета (показательно, что в 2012 г. в региональных СМИ появилась критика областного Комитета информационных технологий, основанная на результатах проверки его деятельности Контрольно-счетной палатой Волгоградской области).
В последующий период внедрение инноваций определялось трансформацией властных функции в комплексы услуг для населения и созданием информационных баз данных как элементов инфраструктуры электронного правительства. На уровне управленческой практики это проявилось, прежде всего, как регламентация комитетами областной администрации перечня услуг и процедур их предоставления, их «подключение» к процессам структурирования и «наполнения» информационным контентом регионального портала государственных и муниципальных услуг, а также создание и администрирование специализированных информационных систем в целях информирования и взаимодействия при реализации функций управления.
В целом процессы технологизации услуг отличались значительной неравномерностью. Так, на начало 2016 г., по данным официального сайта Губернатора и Администрации Вол- гоградской области, из 29 структурных подразделений региональной исполнительной власти регламентировали услуги для населения 22 областных комитета /инспекции; при этом 12 комитетов регламентировали в качестве услуг не менее 5 видов деятельности, а ряд комитетов – от 20 и до 55 услуг (комитеты по социальной защите населения, по сельскому хозяйству, по природе и экологии, по труду и занятости и др.). Кроме того, 10 структурных подразделений указывали в качестве направления деятельности ведение одной-двух информационных систем. В то же время следует отметить, что, несмотря на регламентацию перечня муниципальных услуг в областном законодательстве еще в 2013 г. [Постановление Правительства Волгоградской области от 27.05.2013… web], «массовое подключение» муниципалитетов к региональному порталу было проведено только в 2015–2016 годах.
Начиная с 2016 г., прежде всего, вместе с созданием институциональной подсистемы МФЦ (в течение 2016 г. число МФЦ выросло в три с лишним раза – с 7 до 24 единиц), можно говорить о создании «работающего» регионального электронного правительства типа «государство – население». Это обеспечивалось качественно новым уровнем инфраструктуры (на основе каталогизации услуг в соответствии с запросами потребителей; расширения спектра услуг; роста числа муниципалитетов, зарегистрированных в реестре) и совершенствованием электронных сервисов (преимущественно за счет совмещения регионального портала с единым государственным порталом услуг, которое обеспечивало качество услуг, соотносимое с международными стандартами оценки, – «услуги электронного взаимодействия» и «объединенные услуги»). Кроме того, развитию инфраструктуры способствовал целый ряд инноваций, связанных с развитием дополнительных сервисов, внедренных в 2017–2018 гг. и соотносящихся со связанным, то есть более продвинутым, уровнем электронного правительства (онлайн-сер-висы «Электронная регистратура», «Запись в детский сад / первый класс», «Транспорт», «Образование», «Здравоохранение» и др.), а также качественно иной, более технологичный и современный дизайн представления информационных ресурсов на официальном портале органов исполнительной власти Волгоградской области и в единой региональной справочно-информационной системе.
Одна из наиболее важных особенностей процесса состоит в том, что внедрение электронных государственных и муниципальных услуг в Волгоградской области определялось в первую очередь федеральным законодательством, устанавливающим перечень приоритетных (для оказания в электронной форме) услуг, которые соотносились преимущественно с полномочиями федеральных исполнительных структур власти и включали лишь общие направления региональных и муниципальных услуг. В этой связи необходимо подчеркнуть, что динамика и результативность внедрения социально-управленческих инноваций в значительной, если не в полной мере определялись административным, методическим и контролирующим влиянием федеральных структур управления (показательно, что введение федерального мониторинга качества услуг значительно ускорило процессы формирования информационного контента и реестра услуг).
Важной особенностью процесса является и то, что решения, связанные с электронным правительством, реализуются как организационно-управленческие, а не стратегические решения. На первоначальных этапах электронное правительство воспринималось в качестве технической, а не социально-управленческой инновации – как задача «для программистов», а не «для общества и государства». «Проблема компетенций» связывалась преимущественно с необходимостью проектирования ограниченных информационно-управля-ющих систем, а не с перспективой законодательно-нормативного разграничения властных полномочий и функций, а также регламентацией государственных и муниципальных функций как услуг.
В целом создание информационной инфраструктуры для регионального электронного правительства обеспечивалось скорее на основе организационно-административных методов, чем на основе стратегической координации практик муниципального и регионального управления, а также анализа практик взаимодействия с населением.
Электронное правительство в Волгоградской области: противоречия технологии и институтов
Можно предположить, что доминирующая практика принятия управленческих решений способствует формированию противоречий между технологической и институциональной сторонами внедрения социальных инноваций, связанных с электронным правительством. В свою очередь, это создает риски нивелирования ценностного содержания «электронного правительства для населения».
Данные аспекты были проанализированы в рамках обобщения основных изменений в практиках деятельности, связанных с функционированием электронного правительства.
Обращение к статистике регионального портала государственных и муниципальных услуг (наблюдение велось в течение 2016 г.) оказалось информативным только в отношении «предложения» услуг, которое, по данным наблюдения, за полгода выросло на одну треть: так, в июне 2016 г. в базе данных регионального портала содержались информационные сведения о 5 094 услугах, а в ноябре 2016 г. – о 7 325 услугах. В среднем число задекларированных услуг составило в городских муниципальных округах 60 единиц, в районных муниципалитетах – 43 единицы, а в сельских муниципальных образованиях (поселениях) – 10 единиц.
Анализ изменений в информационных базах данных, представленных на региональном портале (с июня по октябрь 2016 г.), позволил зафиксировать следующие особенности: каталогизация услуг определялась управленческим функционалом (в последующем появилась дополнительная возможность поиска – «услуги по жизненным ситуациям», которая в большей мере отвечала запросам потребителей); категории структурирования информации определялись задачами отчетности, связанными с подготовкой сведений для реестра услуг и «наполнения» информационных баз федерального и регионального портала (соответствовали сферам функциональной деятельности исполнительных структур областной администрации, определяющих перечень услуг и отвечающих за разработку административных регламентов); информация о муниципальных услугах воспроизводилась «по шаблону» и была ориентирована на количество услуг, позволяющих улучшить общие показатели статистики муниципального района / регионального портала (в отдельных сельских поселениях число предоставляемых услуг в 2 раза превышало число услуг муниципалитета города Волгограда).
Результаты тестирования структуры и численности услуг, представленных на региональном портале на ноябрь 2016 г., подтверждают общую тенденцию роста муниципальных услуг, доля которых составила 91 % (см. табл. 1, 2).
Численность услуг по категориям «Имущественные отношения», «ЖКХ», относящиеся к муниципальным услугам, также подтверждает указанную тенденцию. Кроме того, обращает на себя внимание то, что значительную долю региональных услуг составляют услуги социальной сферы (категории «Социальное обеспечение», «Семья»), услуги, связанные с информированием населениях («Культура»). Следует отметить, что в среднем 28 % услуг, информация о которых размещалась на сайте, декларировались как электронные услуги. Фак-
Таблица 1
Виды услуг (по полномочиям), представленных на региональном портале государственных и муниципальных услуг Волгоградской области (ноябрь 2016 г.)
Виды услуг |
Кол-во услуг |
% от общего числа услуг |
Региональные услуги |
428 |
6 |
Муниципальные услуги |
6 651 |
91 |
Вневедомственные фонды |
246 |
3 |
Всего |
7 325 |
100 |
Примечание. Составлено автором на основе систематизации статистических данных, содержащихся на региональном портале государственных и муниципальных услуг.
тически, если это соотносилось с муниципальными услугами, то речь шла о начальном уровне электронных сервисов (исходя из показателей мониторинга качества электронных услуг Министерства экономического развития, где фиксируется 5 этапов их внедрения) или о предоставлении сведений об услуге. Большинство региональных электронных услуг соотносилось на тот период со вторым уровнем (предоставление сведений, включающих образцы документов), а «зеленая кнопка» действовала только для услуг, относящихся к категориям приоритетных и услуг по переданным полномочиям [Васильева, Гаврилова 2017].
Следует отметить, что с учетом перехода к электронным государственных услугам федеральных структур, а также возможностей портала «Госуслуги.ру» (в который интегрировался региональный портал государственных и муниципальных услуг) были достигнуты значительные результаты по показателям вовлеченности населения во взаимодействие. На это указывают и данные всероссийского опроса по показателям развития информационного общества и цифровой экономики (2016 г.): по уровню развития
ИКТ показатели Волгоградской области оказываются близкими к среднестатистическим значениям, а численность населения, использующего официальные сайты и портал государственных и муниципальных услуг значительно возросла в 2016 г. по сравнению с 2015 г. (с 17,3 % до 31,2 %). В то же время, как показывают данные, при получении услуг взаимодействие осуществляется в большей степени через МФЦ, а социальные инновации, связанные с технологией электронного правительства (получение личной электронной подписи, регистрация на портале) и доля получателей электронных государственных и муниципальных услуг с использованием Интернета представлены значительно более низкими, в сравнении со средними, значениями (табл. 3, 4).
Следует заметить, что относительно благополучная позиция России в сравнении с другими странами в развитии электронного правительства связана с показателями индекса развития электронного правительства ООН (прежде всего по индикаторам технической оснащенности и доступа, а также развития электронных сервисов и направлений элект-
Таблица 2
Категории услуг (по функциональному содержанию), представленных на региональном портале государственных и муниципальных услуг Волгоградской области (ноябрь 2016 г.)
Категории услуг |
Доля услуг в общем числе услуг, % |
Доля декларируемых электронных услуг в числе услуг по категории, % |
Пенсионное обеспечение |
0,3 |
17 |
Наука |
0,4 |
7 |
Здравоохранение |
0,6 |
14 |
Налоги и сборы |
0,8 |
100 |
Гражданство |
0,9 |
15 |
Спорт и туризм |
1,1 |
2 |
Труд и занятость |
1,7 |
23 |
Правопорядок и безопасность |
1,8 |
3 |
Транспорт |
2,0 |
7 |
Образование |
4,1 |
10 |
Производство и торговля |
4,4 |
17 |
Семья |
6,4 |
30 |
Культура |
8,3 |
2 |
Социальное обеспечение |
9,1 |
43 |
ЖКХ |
11,4 |
36 |
Имущественные отношения |
46,6 |
33 |
Всего |
100 |
28 |
Примечание. Составлено автором на основе систематизации статистических данных, содержащихся на региональном портале государственных и муниципальных услуг.
ронного государства, связанных с предоставлением и охватом населения онлайновыми государственными услугами [Россия… web].
Управленческая практика указывает на то, что в развитии электронного правительства преобладали принципы «вертикальной интеграции» в сравнении с принципами «горизонтальной связанности», которые соотносятся с «традиционным» управленческим принципом принятия решений. Электронное правительство в этом случае ориентировано на рационализацию государственного управления на основе «наращивания» технологической составляющей – преимущественного развития информационно-коммуникационных технологий и их использования для прозрачности и подконтрольности действий исполнительных структур власти (в сравнении, например, с сетевой социальной информационной коммуникацией, партисипативным и стейкхолдерс-ким участием).
Доминирование «технологий над институтами» также определялось особыми институциональными условиями: формирование информационной инфраструктуры электронного правительства в РФ шло одновременно с административной реформой государственного и муниципального управления. Достижение результатов во многом обеспечивалось однонаправленной мобилизацией и концентрацией технологических и управленческих ресурсов. В этой связи показательны результаты экспертной оценки значимости проблем, возникающих в процессе внедрения технологии в структурах государственной исполнительной власти: в качестве основных проблем называются организационно-управленческие недостатки, в том числе влияющие на информационное программирование (нереальность сроков исполнения работ, несогласованность процесса внесения изменений в правовую базу, рассогласование IT-стандартов и практик ре-
Таблица 3
Тенденции развития электронного правительства в Волгоградской области по некоторым показателям цифровой экономики (2016 г.)
Индикаторы цифровой экономики |
Российская Федерация |
Волгоградская область |
Место в рейтинге |
Удельный вес домохозяйств, имеющих доступ к широкополосному Интернет, % к численности домохозяйств |
71,0 |
75,0 |
15 |
Удельный вес населения, когда-либо пользовавшегося Интернетом, в общей численности населения в возрасте 15–72 лет, % |
81,0 |
79,0 |
40–45 |
Удельный вес населения, использующего Интернет для заказов товаров и услуг, в общей численности населения в возрасте 15– 72 лет, % |
23,1 |
23,1 |
32–34 |
Удельный вес населения, использовавшего Интернетом, в числе получателей электронных государственных и муниципальных услуг за последний год, % |
51,0 |
45,0 |
40–41 |
Примечания. Составлено по: [Абдрахманова и др. 2017, 258–268].
Таблица 4
Тенденции развития электронного правительства в Волгоградской области по некоторым показателям информационного общества
Индикаторы развития информационного общества |
Российская Федерация (2016 г.) |
Волгоградская область |
|
2015 г. |
2016 г. |
||
Население, взаимодействовавшее с органами государственной власти |
56,1 |
52,2 |
69,3 |
В том числе: через Интернет (официальные сайты и порталы государственных и муниципальных услуг) |
28,8 |
17,3 |
31,2 |
через МФЦ |
11,8 |
9,3 |
19,6 |
лично |
22,5 |
31,2 |
38,8 |
Удельный вес населения, имеющего личную электронную подпись |
4,3 |
0,8 |
1,4 |
Удельный вес населения, зарегистрированного на ЕПГУ |
22 |
3,8 |
8,1 |
Примечания. Составлено по: [Абдрахманова и др. 2017, 155–160].
ализации электронного правительства) [Бершадская 2013], в то время как аспекты социального участия (уровень компетенций, востребованность услуг, мотивация пользователей электронных услуг) считаются менее важными.
Тем не менее, несмотря на издержки жесткого мобилизационного управления, проблемы формирования информационной инфраструктуры и перехода к электронным государственным и муниципальным услугам были решены в относительно короткие сроки: по показателям индекса развития электронного правительства всего за 9 лет, в период с 2005 по 2014 г., РФ поднялась с 58-го на 27-е место.
Последовавшее вслед за этим снижение рейтинговых значений (35-е место в 2016 г.) указывает на более высокий уровень межстрановой конкуренции при переходе к цифровой экономике и ориентирует на изменение управленческой стратегии с учетом общих тенденций развития структуры и показателей оценки электронного правительства. Ценности цифрового электронного правительства связаны с развитием и совершенствованием информационной среды в целях устойчивого экономического роста и достижения общественного блага (принципов равного доступа, обеспечения новых форм занятости и реализации предпринимательских инициатив на основе конвертации компетенций, умений и навыков в экономике знаний). Приоритеты управленческой стратегии, в свою очередь, связываются с инициированием инноваций – множества локальных проектов, основанных на сетевой коммуникации, партисипативном управлении и стейкхолдерском взаимодействии.
Насколько представлены указанные элементы в современных практиках управления и действия? Результаты проведенного исследования указывают, что новые институциональные ценности не проявляются в управленческих решениях регионального уровня, но присутствуют в оценках, связанных с определением преимуществ электронного правительства, а также в некоторых новых элементах информационной среды.
Результаты анкетирования по использованию услуг портала «Госуслуги.ру», проведенного в 2015 и 2017 г., позволяют говорить о тенденции роста численности пользовате- лей портала, особенно среди молодежи (опрос населения Волгограда показал, что 65 % респондентов пользовались такими услугами в 2015 г., опрос студентов в 2017 г. показал, что охват числа пользователей портала среди этой категории составил почти 100 %). Были выявлены также следующие тенденции изменения социального участия: расширение спектра услуг; зависимость запросов на услуги от уровня развития электронных сервисов; повышение требований к техническим стандартам услуг (предоставление услуг полностью в дистанционном режиме); преобладание позитивных установок в отношении электронного правительства; ориентация на потребительские (экономия времени и доступность услуг), а не социально-управленческие стандарты (прозрачность, антикоррупционность и т. д.) его оценки [Васильева, Гаврилова 2017].
Анализ информационных ресурсов и качества информационной среды регионального электронного правительства показал следующие особенности.
-
1. В проектах государственного электронного правительства используется электронное взаимодействие, определяемое функциональными рамками административных регламентов и включающее возможности влияния на действия управляющих структур (использование форматов обратной связи – регистрационных форм, писем и обращений через личный кабинет, участия в мониторинге качества услуг). В целом развитие электронного правительства ориентировано на информирование, улучшение качества услуг на основе развития электронных сервисов, а также на предоставление дополнительных услуг.
-
2. Возможности партисипативного участия представлены отдельными акциями, которые реализуются в рамках социального проекта или специального предложения, размещаемого на сайтах НКО. Кроме того, реализуются акции, связанные с обсуждением и принятием какого-либо значимого управленческого решения или закона в рамках специально открытых тематических форумов, размещаемых в форме баннерной ссылки на официальных сайтах органов власти и управления (такой подход, например, использовался при принятии социального кодекса Волгоградской
-
3. Возможности сетевой коммуникации в деятельности регионального электронного правительства практически не используются (отсутствует мобильная рассылка, сетевой маркетинг, новостные рассылки, взаимодействие с медиасредой и блогосферой), отсутствуют тематические форумы и возможности подписки. Следует отметить, что данные проблемы компенсируется развитием негосударственных информационных сетевых проектов, в том числе социальными сетями и новыми медиа, которые, однако, слабо интегрированы в институциональную инфраструктуру «официального» электронного правительства. Например, в Волгограде начал работать один из немногих проектов, направленных на партисипативное участие, – проект «Яндекс. Мой двор». Кроме того, успешно развиваются несколько негосударственных проектов, направленных на защиту прав граждан.
области). В целом в информационной инфраструктуре возможности общественной дискуссии представлены институциональной медиасредой, а не другими типами структур.
Выводы исследования
В целом развитие электронного правительства в Волгоградской области отвечает стандартам стратегии «правительство для населения» и осуществляется в рамках общефедеральной программы развития информационного общества и цифровой экономики. Основными приоритетами развития являются создание информационной инфраструктуры для предоставления электронных услуг, находящихся в ведении органов региональной исполнительной государственной власти и муниципалитетов, и информирование населения по всем вопросам социального взаимодействия и развития. Практические результаты состоят в создании и поддержке регионального портала государственных и муниципальных услуг, официального портала Губернатора и Администрации Волгоградской области, а также целого ряда электронных сервисов, обеспечивающих предоставление электронных услуг.
Особенности внедрения электронного правительства связаны: с мобилизационным типом внедрения социально-управленческих инноваций; преимущественным развитием государственного электронного управления; доминированием процессов «вертикальной интеграции» над «горизонтальной связанностью». Развитие электронного правительства в целом в общественном мнении оценивается положительно, при этом ведущие критерии его оценки задаются потребительскими пользовательскими стандартами и не связываются с институциональными ценностями «рационального управления» или «общественного блага».
Основные проблемы регионального электронного правительства связаны с ограниченностью сферы его действия: «правительство для бизнеса» только начинает формироваться, а правительство для граждан и НКО осознается скорее как идея, а не институциональная ценность и тем более не как технология. Можно предположить, что перспектива проектов регионального электронного правительства будет определяться управленческой стратегией, ориентированной на развитие равных возможностей доступа и развитие элементов информационной среды, связанной с партиси-пативным участием.
Список литературы Между технологией и институтами: особенности формирования электронного правительствав волгоградской области
- Абдрахманова и др. 2017 - Абдрахманова Г.И., Гохберг Л.М., Кевеш М.А. и др. Индикаторы цифровой экономики: 2017: стат. сб. М.: НИУ ВШЭ, 2017.
- Акаткин, Дрожжинов, Конявский 2014 - Акаткин Ю.М., Дрожжинов В.И., Конявский В.А. Электронное правительство России как система систем // Информационное общество. 2014. Вып. 4. С. 63-76.
- Бершадская 2013 - Бершадская Л.А. Акторно-сетевая модель электронного правительства в Российской Федерации (по результатам экспертного опроса) // Власть. 2013. № 3. С. 40-43.
- Борисова 2014 - Борисова А.С. Аналитическая оценка развития электронного правительства регионов России на основе системно-функционального подхода // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 1 (29). С. 94-102.
- Васильева, Гаврилова 2017 - Васильева Е.Г., Гаврилова Т.Ф. Переход к предоставлению государственных и муниципальных услуг в Волгоградской области в электронном виде: статистика процесса // Технология электронного государства (правительства): социально-правовое обеспечение эффективной реализации: коллектив. моногр. Волгоград: Волгогр. науч. изд-во, 2017. С. 110-125.
- Васильева, Кононенко 2017 - Васильева Е.Г., Кононенко Д.В. Концепция электронного государства (электронного правительства) на текущем этапе общественного развития // Технология электронного государства (правительства): социально-правовое обеспечение эффективной реализации: коллектив. моногр. Волгоград: Волгогр. науч. изд-во, 2017. С. 8-18.
- Данилина, Багратуни 2015 - Данилина М.В., Багратуни К.Ю. Актуальные аспекты развития электронного правительства в России // Наука и бизнес: пути развития. 2015. № 5 (47). С. 148-149.
- Лайкам и др. 2017 - Лайкам К.Э., Абдрахманова Г.И., Гохберг Л.М., Дудорова О.Ю. и др. Информационное общество в Российской Федерации: стат. сб. М.: НИУ ВШЭ, 2017.
- Калинина, Шевандрин 2012 - Калинина А.Э., Шевандрин А.В. Формирование элементов электронного правительства в органах местного самоуправления муниципальных образований // Власть. 2012. № 12. С. 17-21.
- Павлюченкова 2013 - Павлюченкова М.Ю. Электронное правительство в России: концептуальные подходы и практика реализации // Politbook. 2013. № 2. С. 90-106.
- Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 26.10.2011… web - Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 26.10.2011 № 1166 «Об утверждении Концепции информатизации Волгоградской области (2011-2014 годы)» // http://docs.cntd.ru/document/424068382.
- Постановление Правительства Волгоградской области от 27.05.2013… web - Постановление Правительства Волгоградской области от 27.05.2013 № 245-п «Об утверждении типового перечня муниципальных услуг, предоставление которых осуществляется по принципу "одного окна" в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг» // http://docs.cntd.ru/document/460270508.
- Пясецкая 2017 - Пясецкая Е.Н. Электронное правительство и электронная демократия: институциализация политики информационного развития [Концепт. 2017. Сент. (№ 9). С. 98-105] // http://e-koncept.ru/2017/173007.htm.
- Россия… web - Россия в рейтинге развития ИКТ: 2016 [Наука. Технологии. Инновации: Экспресс-информация. 30.11.2016] // https://www.researchgate.net/publication311187131_Rossia_v_rejtinge_razvitia_IKT_2016.
- Bannister, Connolly 2012 - Bannister F., Connolly R. Defining E-Governance // E-Service Journal. 2012. Vol. 8, № 2, p. 3-25.
- DOI: 10.2979/eservicej.8.2.3
- Framework… 2012 - Framework for a Set of e-Government Core Indicators. United Nations Economic Commission for Africa. Technical Specifications of Proposed e-Government Indicators (March 2012) // https://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/partnership/Framework_for_a_set_of_E-Government_Core_Indicators_Final_rev1.pdf.
- Palvia, Sharma web - Palvia S.C.J., Sharma S.K. E-Government and E-Governance: Definitions [Domain Framework and Status Around the World, Comput. Soc. India, International Conference on E-Governance. 2007. P. 1-12] // http://www.csi-sigegov.org/1/1_369.pdf.
- Porwol, Ojo, Breslin 2016 - Porwol L., Ojo A., Breslin J.G. An Ontology for Next Generation e-Participation Initiatives // Government Information Quarterly. 2016. Vol. 33, № 3. P. 583-594.
- DOI: 10.1016/j.giq.2016.01.007
- Sakowicz web - Sakowicz M. How to Evaluate E-Government? [Different Methodologies and Methods. In Eleventh NISPAAnnual Conference, Romania. 2003] // http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN009486.pdf.
- The United Nations… web - The United Nations E-Government Survey 2016 [E-Government in Support of Sustainable Development. N. Y.: Department of Economicand SocialAffairs] // http://workspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN97453.pdf.
- World Development Report… 2016 - World Development Report 2016: Digital Dividends. Washington, DC: World Bank.