Международно-правовое регулирование прав молодёжи

В России 2009 г. был объявлен Годом молодёжи, и среди основных его итогов отмечается увеличение внимания к молодёжным проблемам внутри нашей страны, что тесным образом перекликается с главной идеей проведения Международного года молодёжи, объявленного ООН в 1985 году. Именно тогда обозначилась необходимость в выработке подхода международного права к определению места молодёжи в обществе и принципов формирования молодёжной политики. Российская Федерация как часть мирового сообщества приняла на себя обязательства следовать этим принципам, в первую очередь имплементируя международные нормы во внутреннюю правовую систему.

Однако сегодня чёткого понятия «молодёжь» на международном уровне не существует, часто вместо него употребляется термин «студенты». В течение нескольких лет (особенно в период проведения Международного года молодёжи, объявленного ООН) группа людей в возрасте от 15 до 24 лет определялась как молодёжь. Следовательно, «дети» – это люди в возрасте младше 14 лет. Организациями и агентствами системы ООН, ответственными за разработку различий между двумя возрастными группами, являются ЮНИСЕФ, ВОЗ – ДЕТИ и ЮНЕСКО, МОТ. «Guidelines», освещая Международный год молодёжи, отметила, что «молодёжь» как «хронологическое определение того, кто является молодёжью, по сравнению с теми, кто есть дети или кто есть взрослые, зависит от каждой нации и культуры. Однако в целях статистики ООН определяет данную группу как группу людей в возрасте от 15 до 24 лет без какого-либо ущерба относительно определений государств-членов ООН» [1].

С момента одобрения ООН в 1989 г. Конвенции о правах ребёнка [2] был сделан главный шаг в провозглашении и защите прав ребёнка. Но в ст. 1 и 38 Конвенции был нанесён юридический и политический «ущерб» провозглашению и защите прав молодёжи тем, что нечётко и запутанно был определён верхний возрас- тной предел группы «дети». В ст. 1 Конвенции говорится: «Для целей настоящей Конвенции ребёнком является каждое человеческое существо до достижения 18летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребёнку, он не достигает совершеннолетия ранее».

Некоторые международные инструменты ООН определили «молодёжь» как группу лиц с минимальным возрастом в 15 лет (например, Конвенция № 138 МОТ «О минимальном возрасте для приёма на работу» (1973 г.)). МОТ в своем докладе о роли молодёжи на Международной конференции труда (72 сессия (1986 г.)) подробно остановилась на этом определении, в частности, затронув «стандарты молодёжной политики»[3]. Но в большинстве международных инструментов и иных источников всё же признаётся минимальным возраст 18 лет (Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 6, параграф 5)[4]; Правила ООН по защите прав несовершеннолетних осуждённых (правило 10, ч. 8 и др.[5])).

Для определения единого понятия «молодёжь» необходимо проанализировать не только конвенционные различия, но понятия «молодёжь», данные в различных теориях и правоприменительных источниках. Так, в отношении законодательства Германии необходимо отметить, что выделяемые возрастные границы включают в себя 14 лет и 21 год [6]. В законодательстве Испании молодёжь - это возрастная группа от 14 до 30 лет. В Королевстве Нидерланды долгое время велась дискуссия о том, какую возрастную группу следует отнести к молодёжи. Компромиссным решением являются воз- растные границы от 12 до 25 лет [7]. На наш взгляд, верхняя возрастная граница лиц, относящихся к молодёжи, должна равняться 30 годам, однако исходя из вышеизложенного следует остановиться на определении, приведённом в газете «Guidelines», поскольку такое понятие позволяет учитывать национальные особенности политики каждого конкретного государства. Анализ международноправовых норм, регулирующих права молодежи, позволяет сделать вывод о том, что они относятся именно к «мягкому праву», то есть не создают чётких конкретных прав и обязанностей, а дают лишь общую установку. В качестве аргумента можно привести такие формулировки резолюций, регулирующих права молодёжи, как «стремиться», «содействовать», «рекомендуется» и др., которые определяют не конкретные права и обязанности, а общее направление сотрудничества [8]. В нашем случае можно утверждать, что «мягкие» нормы, регулирующие права молодёжи, восполняют разрыв между договорными актами и обычными нормами, регулирующими права детей и права человека в целом. Они стали ответом на насущные политические проблемы, одной из которых является выделение в отдельный блок прав молодёжи.

В юридической литературе вполне справедливо отмечается, что система молодёжной политики и защиты прав молодёжи нуждается в едином документе, регламентирующем международные права и свободы молодёжи.

Важная роль в разработке международных актов по защите прав молодёжи принадлежит Организации Объединен- ных Наций [9], прежде всего Генеральной Ассамблее ООН. Под руководством ООН были разработаны и приняты такие акты, как Декларация прав ребёнка [10], Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишённых свободы [11], и др. Генеральная Ассамблея ООН одобрила достаточное количество резолюций и рекомендаций, касающихся прав и свобод молодёжи. Они нашли своё отражение в Декларации (1965 г.), Руководствах (одно из которых носит название «Предотвращение молодёжной преступности» (1990 г.)). Однако существует много резолюций, которые содержат положения о специфических аспектах прав молодёжи. Например, Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции 43/94 в 1988 г. и 44/59 в 1989 г. обратила внимание на важность статуса молодёжи, особенно молодёжных организаций с точки зрения свободы ассоциаций (относительно национального законодательства, Всеобщей декларации прав человека, Международного Пакта о гражданских и политических правах и иных международных инструментов по правам человека [12]), что сделало возможным активное и прямое участие молодёжи на всех стадиях и уровнях имплементации международной молодёжной политики и проектов государства по защите прав молодёжи. В рамках сотрудничества Генеральной Ассамблеи ООН и ЭКОСОС были приняты документы, направленные на защиту прав молодёжи, в частности Резолюция 40/14 по правам и обязанностям молодёжи (1995 г.). Данные документы были приняты с целью разработки программы организации Международного года молодёжи (исходя из положений па- раграфа 5 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 39/22 от 23 ноября 1984 г.) и как основа для организации национальных годов молодёжи. В главе «А» Резолюции 40/14 были обозначены 3 темы проведения (международного) года молодежи: общественное участие, развитие и распространение идеалов мира. Само обозначение года является признанием того, что международное сообщество признаёт значение вопросов участия молодёжи в развитии демократии в обществе.

Но оно нуждается в разработке более специфических стратегий по реализации правового потенциала молодёжи.

Совместно с Генеральной Ассамблеей ООН была разработана Программа долгосрочного действия по развитию молодёжного права на национальном уровне. В данной Программе ЭКОСОС призвал обозначить роль молодёжи в социальном, экономическом и духовном развитии человечества. При этом не следует отрицать того, что молодёжь должна участвовать в указанном развитии только после законодательного закрепления в национальном праве, а активно участвовать во всех сферах общественной жизни.

ЭКОСОС рекомендует государствам-участникам принимать следующие меры:

• 1)    принять во внимание международные экономические и социальные меры по регулированию политики и созданию общественно-политических программ, отвечающих нуждам молодёжи в указанных областях, включая проблемы введения новых программ по образованию, условия достойного трудоустройства, защиту от безработицы и установление справедливых и равноправных условий труда;

• 2)    поощрять встречи представителей молодёжи на национальном уровне с целью обеспечения молодёжных форумов для обсуждения и определения своих проблем и нужд, выработки рекомендаций по их решению и предложений, в которых они могут наилучшим образом помочь всеобщему развитию общественных процессов;

• 3)    гарантировать активное и координированное участие молодёжи в формировании и имплементации новых путей реализации государственной политики на соответствующих уровнях.

Комиссия по правам человека ООН в обеспечение полной имплементации и исполнение прав молодёжи признаёт все международные инструменты и роль молодёжи в области защиты прав человека, хотя при этом отмечает, что политика государства должна проходить через «определённый» фильтр, учитывая разные направления политических партий. Выделяются также секторы системы прав человека, где права молодёжи могут быть нарушены чаще. Среди них право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность; заключение или арест молодёжи; здоровье и проблема голода; молодёжь-инвалиды; вооружённые конфликты; добросовестное ограничение воинской обязанности; наркотическая зависимость; право на труд и др.

Важное значение в области регламентации и защиты прав молодёжи имеют резолюции по правам молодёжи, принятые на международных конференциях по правам молодёжи в период с 1964 – 1998 годы. Одной из важнейших конференцией в области прав молодёжи является Международная молодёжная конференция по урегулированию прав человека в рамках ООН (г. Ванкувер, Канада (1976 г.)). В период проведения данной конференции было установлено, что защита прав молодёжи является обязанностью не самой молодёжи, а обязанностью «взрослого» населения. Для решения выдвигаются такие проблемы, как безработица среди молодёжи, экологическая обстановка современного мира и др. На Молодёжном форуме ООН (г. Вена, Австрия (май 1991 г.)) было отмечено, что гражданские, политические, экономические, культурные и социальные права молодёжи должны быть полностью признаны и имплементированы для того, чтобы они могли играть более направленную и конкретную роль в развитии политических институтов государства. Основной целью форума был обмен опытом неправительственных организаций (далее – НПО) по защите прав молодёжи. Немаловажную роль в регулировании отношений с участием молодёжи играют и региональные акты. В частности, в рамках Европейского союза был принят ряд документов, направленных на обеспечение прав и свобод молодёжи. Одним из главных документов в данной региональной системе является заключительное соглашение III rонференции представителей исполнительных органов власти европейских государств (сентябрь 1990 г.). В рамках данного Соглашения были поставлены 4 основные задачи:

• 1)    улучшение процесса, с помощью которого молодёжь сможет участвовать в принятии решений государственного значения и, следовательно, в разрешении экономического кризиса;

• 2)    выделение вопросов, касающихся статуса молодёжи в универсальной системе защиты прав молодёжи;

• 3)    выяснение стремлений молодёжи для решения основных проблем;

• 4)    укрепление основных структурных звеньев Европейского молодёжного центра и Европейского молодёжного фонда для предоставления возможности большему количеству молодёжи участвовать и получать доход от своей деятельности.

Одним из главных достижений Соглашения является принятие рекомендаций, направленных на содействие молодёжи в участии в общественных процессах и имплементации молодёжной политики, которая нацелена на развитие международного молодёжного сотрудничества в рамках ЕС. В настоящее время доль-но высокой следует признать роль молодёжных неправительственных организаций по отслеживанию и защите прав молодёжи. Одной из целей молодёжных НПО является формирование политических направлений или правил, устанавливающих стандарты в области защиты прав молодёжи, которые бы отражали в полной мере потребности молодёжи.

Одним из главных политических прав, защищаемых неправительственными организациями и обеспечиваемых государственным принуждением, является право на участие в управлении делами государства. Молодёжные неправительственные организации должны принимать такие меры, чтобы государства обеспечивали участие молодёжи в процессе принятия государственно значимых решений на всех уровнях внутри государства и на международном (региональном) уровне.

Участие в государственных органах подразумевает возможность реального принятия решения. Это значит, что молодой человек может не только быть формальным участником таких отношений, но и фактически работать для принятия таких решений. В рамках ЕС при непосредственном участии молодёжных неправительственных организаций был принят документ, который отразил участие НПО в регулировании прав молодёжи на данном уровне. Это Европейская хартия прав молодёжи, принятая на Форуме европейской молодёжи в 1993 году.

Данная Хартия признаёт политическое представительство молодёжи и является первым документом, который бы напрямую регламентировал права молодёжи. Хартия есть результат работы НПО в рамках ЕС. В Российской Федерации существует практика создания молодёжных консультативно-совещательных структур (молодёжных парламентов), действующих при органах государственной власти или местного самоуправления.

Одной из основных целей указанные структуры имеют представление интересов молодёжи в органах государственной власти и местного самоуправления. А поскольку у них существуют практические возможности по влиянию на формирование и реализацию государственной молодёжной политики, в частности путём участия в законотворческом процессе, такое влияние оказывается довольно эффективным. Кроме того, молодёжные парламенты, созданные при органах исполнительной власти, непосредственно реализуют также позицию международно-правовых норм о праве молодёжи на участие в управлении государством. На наш взгляд, целесообразным является инициирование создания аналогичных консультативносовещательных структур на международном уровне, при Генеральной Ассамблее Организации Объединённых Наций и т.п.

Большинство документов, регламентирующих права молодёжи, признаны государством de facto, но не закреплены de jure. Однако, несмотря на «мягкий» характер норм по защите прав молодёжи, нельзя не согласиться с тем, что международно-правовой характер данных норм обусловливает их эффективность.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что нормы, регулирующие права молодёжи, восполняют разрыв между договорными актами и обычными нормами, регулирующими права детей и права человека в целом. Но несмотря на существование достаточно большого количества международноправовых документов, регламентирующих права молодёжи, необходимым является разработка единого универсального регулирования отношений с участием молодёжи. Следует особо отметить, что необходимо принятие международноправовой нормы, которая содержала бы всестороннее утверждение принципов. Несмотря на существование значительного блока документов, регулирующих права молодёжи в сфере их привлечения к ответственности, большинство из них направлено на защиту прав несовершеннолетней группы молодёжи, что лишает другую группу возможности защищать свои права именно как молодёжь [13].

В рамках ООН были приняты Руководства для формирования и осуществления молодёжной политики на национальном уровне, которое включает «Общие положения» и «Специальные меры». «Общие положения» устанавливают, что международно-правовые нормы, регулирующие права молодёжи, следует имплементировать исходя из национальных особенностей [14]. Каждая страна должна установить свою собственную национальную стратегию, цели и приоритеты, и включить их в программы национального развития. Успех внедрения во внутригосударственном праве международноправовых положений зависит от способности создания условий и возможностей для участия молодёжи в общественном процессе на национальном и местном уровнях. Органы государственной власти должны определять роль молодёжи и молодёжных организаций в процессе принятия значимых для общества и государства решений. К сожалению, на сегодняшний день в Российской Федерации отсутствует единый комплексный нормативно-правовой акт, регулирующий молодёжную политику, что, безусловно, является существенным пробелом в российском законодательстве.