Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации: на примере Республики Бурятия

Хышиктуев О. В., Мадаев Е. О. Международно-правовой статус субъектов российской федерации: на примере республики Бурятия // Вестник Бурятского государственного университета. Гуманитарные исследования Внутренней Азии. 2019. № 2. С. 18–27.

Международная правосубъектность – это юридическая способность участника международных правоотношений выступать в качестве субъекта современного международного права, выраженная в наличии определенного комплекса прав и обязанностей, которые вытекают из международных правовых норм [19, с. 111].

Международно-правовая доктрина и правоприменительная практика признает за субъектами некоторых федераций статус самостоятельных государств, чей суверенитет ограничен в составе федерации. Им предоставлено право, в установленных федеральным законодательством пределах, выступать в международных отношениях [19, с. 120].

В отечественной правовой литературе, нет единого мнения относительно правовой природы таких международных связей и статуса субъектов федерации при их реализации.

Существует мнение о государственной природе международных связей республик в составе России, исходя из толкования части 2 статьи 5 Конституции

России, где республики отождествляются с государствами [17, с. 92]. Так же высказывается позиция, что в международных отношениях статусы республик и иных субъектов равны между собой [18, с. 34]. Некоторые ученые полагают, что международные связи субъектов России в большей степени обусловлены экономической сферой [21].

В связи с этим, возникает потребность в исследовании международноправового статуса субъектов Российской Федерации, и Республики Бурятия, в частности.

Для достижения данной цели, необходимо решить следующие задачи:

• 1.    Что является наиболее важным элементом международной правосубъектности?

• 2.    Соотношение объема полномочий субъекта РФ с приграничным субъектом РФ как участника международных и внешнеэкономических связей.

• 3.    Обладают ли субъекты РФ международной правосубъектностью, если да, то какой - полной или ограниченной?

Договорная правоспособность является основным элементом международной правосубъектности. Это право субъекта международного права создавать международно-правовые нормы [19, с. 120].

Нормы международного права и в первую очередь, Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. и другие международно-правовые акты, не предусматривают за субъектами федерации, возможности самостоятельного заключения международных договоров, хотя и прямо не запрещают государствам и субъектам федераций вступать в договорные отношения между собой.

Статья 13 Конституция Республики Бурятия гласит:

• 1.    Республика Бурятия соблюдает общепризнанные принципы и нормы международного права.

• 2.    Республика Бурятия обладает правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей в пределах полномочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законами Республики Бурятия [10].

• 1.    Закрепление данного положения, свидетельствует о включенности Республики Бурятия в мировое сообщество и осознании себя в нем в качестве субъекта.

• 2.    В части второй статьи констатируется право Республики Бурятия осуществлять международные и внешнеэкономические связи в пределах ее полномочий. И здесь, безусловно, встает вопрос о международной правосубъектности Республики Бурятия как части РФ.

Конституция РФ (п.п. «о» ст.72) и Конституция РБ (п.п. «о» ст. 62) закрепили полномочия, согласно которым координация международных и внешнеэкономических связей Республики Бурятия, выполнение международных договоров РФ являются предметом совместного ведения. А по предметам совместного ведения в соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции РФ субъектами принимаются законы, соответствующие федеральным законам [1]. Подпункт «м» статьи 63 Конституции РБ относит к ведению Республики осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных фе- деративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств [10].

ФЗ «О международных договорах РФ» от 15.07.1995 в ч.1 ст. 3 устанавливает, что заключение международных договоров РФ находятся в ведении РФ. Что касается международного договора РФ, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, то он в соответствии со ст. 4, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Возможность субъектов Федерации заключать договоры, в законе не предусмотрена [3].

Конституция РФ, ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от 21.07.1994, так же не содержат норм о проверке конституционности международных договоров субъектов Федерации. В качестве предмета рассмотрения в судах, ст. 27 ФКЗ «О судебной системе РФ» от 3.12.1996, международные договоры субъектов РФ, не называет [2].

Конституционный Суд РФ, в своем определении от 27 июня 2000 г. № 92-О указал - «республика не может быть субъектом международного права в качестве суверенного государства и участником соответствующих межгосударственных отношений, не может заключать договоры международно-правового характера» [7].

ФЗ от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» в ст. 1, предоставляет право субъектам РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Рф и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административнотерриториальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты РФ с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств» [4].

Принятый ФЗ от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» в ст. 8, и ФЗ от 26.07.2017 № 179-ФЗ “Об основах приграничного сотрудничества” в ст. 7 аналогичным образом определили границы полномочий субъектов РФ в соответствующих сферах [5].

Также, ст. 10 ФЗ от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ», предоставляет право субъектам РФ в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей по согласованию с Министерством иностранных дел РФ, открывать свои представительства за пределами РФ. Органы государственной власти субъекта РФ по согласованию с Министерством иностранных дел РФ вправе давать разрешение на открытие на территории данного субъекта представительств субъектов иностранных федеративных государств и административнотерриториальных образований иностранных государств.

Открытие представительств субъектов РФ на территориях иностранных государств, а равно открытие иностранных представительств на территории субъек- та РФ производится на основе соглашения между соответствующим органом государственной власти субъекта РФ и правомочным органом субъекта иностранного федеративного государства или правомочным органом административно-территориального образования иностранного государства.

Представительства субъектов РФ на территориях иностранных государств, а равно иностранные представительства на территории субъекта РФ, указанные не обладают статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции. Работники указанных представительств не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами [4]. Аналогичная норма была прописана и в ст. 8 ФЗ от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» [5].

Так, в Республике Бурятия, в соответствии с Указом Президента Республики Бурятия от 07.08.2007 № 486 «О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия» создано представительство Республики Бурятия РФ в г. Улан-Батор Монголии, которое является исполнительным органом гос. власти РБ [11]. В соответствии с Положением о Представительстве, оно представляет интересы Республики Бурятия в г. Улан-Батор Монголии в сфере торгово-экономического, научно-технического, культурного, гуманитарного сотрудничества [13].

Субъекты Федерации являются участниками международных связей, подписывают соглашения с административно — территориальными единицами и субъектами зарубежных федераций, открывают свои представительства.

Бурятия в 2005 г. вошла в Ассоциацию региональных администраций стран Северо-Восточной Азии (АРАССВА), участниками которой является Китай, Монголия, Корея, КНДР, Россия.

Основные принципы и направления международного сотрудничества Бурятии определены в республиканской госпрограмме «Экономическое развитие и инновационная экономика» и ее подпрограмме «Развитие международного, межрегионального сотрудничества и внешнеэкономической деятельности» (утверждена в 2013 г., с изменениями 2016 г.). Программа рассчитана на период 20142020 гг., показателями ее эффективности служат данные экспорта, количество заключенных соглашений, участие Бурятии в международных и межрегиональных мероприятиях. Осуществляется стратегическое планирование: разрабатывается программа социально-экономического развития до 2030 г. Действует Совет при Главе республики по стратегическому планированию, функционируют экспертные площадки в профильных министерствах.

Правовую базу составляют, Постановление Правительства РФ от 17.02.1999 № 187 «О заключении соглашения между Правительством РФ и Правительством Монголии об экономическом и приграничном сотрудничестве между Республикой Бурятия и Монголией» [8], Распоряжение Правительства РБ от 27.02.2003 N 164-р Об экономическом и приграничном сотрудничестве между Республикой Бурятия и Монголией [12], соглашения Правительства Республики Бурятия о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве с Мэрией г. Улан-Батора (Монголия, 2013 г.) [15], Правительством Автономного района Внутренняя Монголия (КНР, 2003 г.) [16].

Подавляющую часть товарооборота – 94,7% – заняли страны дальнего зарубежья, страны СНГ – 5,3% (в АППГ 95,7 против 4,3). Соотношение стран дальнего зарубежья и СНГ в экспорте – 95,1% и 4,8% (в АППГ 99,9 и 0,05), в импорте – 87,6% и 12,4% (в АППГ 42,07 и 57,9), Внешнеторговые операции осуществлялись с 50 странами. В пятерке основных (в % от товарооборота): Китай (20,8), Ангола (18,7), Бангладеш (15,2), Япония (9,7) и Республика Корея (6,6). Приграничная Монголия на 8 месте (3,4).

В экспорте 46,2% заняли топливно-энергетические товары (в основном уголь каменный); 41,4% — продукция машиностроения; 9,3% — древесина и целлюлозно-бумажные изделия. В импорте 62,3% пришлось на продовольственные товары и сырье, 21,1% — машиностроительную продукцию, 8,6% — металлы и изделия из них.

Устоявшаяся географическая и товарная структура внешней торговли обусловлена близостью стран АТР, участием в производстве и сбыте авиационной техники. Кроме того, республика, обладая большими запасами полезных ископаемых и лесного фонда, осуществляет экспорт сырья и продукции лесопереработки.

За последнее время, на территории Бурятии состоялось несколько крупных международных мероприятий федерального значения. Особое внимание получило выездное заседание Комитета Совета Федерации по международным делам ФС РФ на тему «Роль приграничного и межрегионального сотрудничества субъектов РФ в сопряжении строительства Евразийского экономического союза и Экономического пояса Шелкового пути» (на примере Республики Бурятия) под председательством К.И. Косачева (октябрь).

Значимыми событиями 2016 года стали также III международный форум «Интеграция на Великом чайном пути» (январь), рекламный тур «Великий чайный путь» (март), XII Международный бурятский фестиваль «Алтаргана» (июль) и 350-летие г. Улан-Удэ (сентябрь).

На правительственном уровне для участия в крупных форумах за рубежом (в составе российских делегаций и самостоятельно) состоялись зарубежные поездки министров: природных ресурсов Ю. П. Сафьянова – дважды в Японию для участия в бизнес-миссии «Торгово-промышленный диалог: Россия – Япония» (февраль-март) и в рамках визита Президента Российской Федерации В. В. Путина (декабрь); промышленности и торговли А. С. Мишенина – во Францию и Германию в рамках программы деловых миссий Минпромторга России (май); экономики З. Г. Сангадиева – в АРВМ КНР для участия в первом совещании руководителей туристических администраций России, Китая и Монголии (июль) и в Монголию на конференцию Всемирной туристской организации по кочевническому туризму и устойчивому развитию городов на Шелковом пути (октябрь).

На уровне заместителей профильных министров обеспечено участие республиканского правительства в российско-монгольском совещании по реализации межправительственного Соглашения об охране лесов от пожаров, конференции Международного Университета «Их Засаг» (октябрь, г. Улан-Батор); XIV заседании Постоянной российской-китайской рабочей группы в области освоения и использования лесных ресурсов (декабрь, г. Пекин).

Местные власти участвуют в деятельности Ассоциации региональных администраций стран Северо-Восточной Азии, мероприятиях по линии межрегио- нальных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ «Сибирское соглашение» и «Дальний Восток и Забайкалье». Поддерживается практика проведения деловых встреч предпринимателей Бурятии с зарубежными партнерами, преимущественно из Китая, Республики Корея и Японии, направленных на развитие взаимной торговли и инвестиций.

Переломным для развития Бурятии стало в декабре 2016 года, включение Бурятии вместе с Забайкальским краем в Концепцию развития приграничных территорий субъектов Дальневосточного федерального округа [9]. В целях реализации положений Концепции, Правительство Республики Бурятия издало распоряжение от 6 июля 2017 года N 397-р. Об утверждении региональной программы Республики Бурятия «Развитие приграничных территорий Республики Бурятия до 2020 года» [14].

Существенным вкладом в развитие региона стало принятие ФЗ от 26.06.2017 № 179-ФЗ “Об основах приграничного сотрудничества” [6], а также Послание Президента Федеральному Собранию РФ от 1 марта 2018 года, в котором Президент указал на развитие всеобъемлющего стратегического партнёрства с КНР, ОДКБ, ШОС, БРИКС, продвижении позитивной повестки в АТЭС, на создание в ЕврАзЭС общего рынка электроэнергии, нефти, нефтепродуктов и газа, гармонизация финансовых рынков, работы таможенных служб, работы над проектом по созданию большого евразийского партнёрства и др. [20].

Таким образом, международная деятельность субъектов РФ на сегодняшний день, характерна:

• 1.    заключением международных соглашений;

• 2.    открытием зарубежных представительств;

• 3.    членством в международных организациях.

Однако в настоящее время, нормы международного права и законодательство РФ не отождествляют соглашения с международными договорами. Считается, что субъект международного права, должен обладать правом заключать международные договоры.

Представляется, что обмен представительствами с субъектами иностранных федераций, членство субъектов РФ в международных организациях не является главным элементом международной правосубъектности.

Анализ действующего законодательства РФ, позволяет говорить о разном объеме полномочий субъекта РФ, по сравнению с приграничным субъектом РФ как участника международных и внешнеэкономических связей. Так в соответствии с ч.2, ст. 8 ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества», органы местного самоуправления муниципального образования приграничного субъекта РФ в сфере приграничного сотрудничества заключают соглашения о приграничном сотрудничестве с приграничными муниципальными образованиями сопредельных государств [6], в то время как в других субъектах РФ, в соответствии со ст. 8.1. ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», носит отсылочный характер – Внешнеторговая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с законодательством РФ [5].

Отвечая на вопрос, обладают ли субъекты РФ международной правосубъектностью, можно сделать следующий вывод: в настоящее время, субъекты РФ и

Республика Бурятия в частности, не обладают полной международной правосубъектностью, но перспектива их развития в субъекты международного права существует, что обусловливает необходимость продолжения проведения исследований в указанной сфере.