Международно-правовые основы сотрудничества Российской Федерации с государствами БРИКС по защите растений

Сотрудничество государств-участников БРИКС по вопросам сельского хозяйства и продовольственной безопасности . Агропромышленный комплекс является одним из приоритетных направлений сотрудничества Российской Федерации с государствами-участниками БРИКС, на долю которых приходится треть сельскохозяйственных земель от общемировой площади. Международное интеграционное объединение БРИКС не обладает статусом международной межправительственной организации (Бекяшев К., Бекяшев Д., 2020: 203), оно не основано на учредительном договоре, не имеет штаб-квартиры, секретариата, бюджета и т. д. (Abashidze et al., 2016: 1). В его состав входят Федеративная Республика Бразилия, Российская Федерация, Республика Индия, Китайская Народная Республика, Южно-Африканская Республика и (с 1 января 2024 г.) Арабская Республика Египет, Исламская Республика Иран, Объединенные Арабские Эмираты и Федеративная Демократическая Республика Эфиопия. Также приглашение о присоединении направлено Саудовской Аравии, которое в настоящее время рассматривается этим государством. В связи с расширением БРИКС повысился «потенциал взаимной торговли стран БРИКС продовольствием, поскольку новые страны-участницы являются местами не только формирования спроса, но и формирования предложения» (Ревенко и др., 2024: 54).

Согласно данным Федерального центра развития экспорта продукции АПК Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, экспорт сельскохозяйственной продукции за 2023 г. составил 43,5 млрд долл. США, поставив Российскую Федерацию на семнадцатое место среди основных стран-экспортеров продовольствия1. Основные страны-импортеры продукции АПК в 2023 г., являющиеся участниками межгосударственного объединения БРИКС, – Китай (17,5 %), Египет (5,8 %) и Иран (5,1 %)2.

Позиции стран БРИКС по вопросам сельского хозяйства и защиты растений закреплены в совместных международно-правовых актах, выработанных в ходе саммитов БРИКС, которые принимаются в форме деклараций, совместных заявлений, стратегий, рамочных программ, планов действий. Данные международно-правовые акты не являются международными договорами и не создают международно-правовых обязательств для государств, поскольку объединение БРИКС не обладает договорной правоспособностью. Однако из анализа документов, опубликованных после каждого саммита, ясно, что БРИКС создает относительно стабильные «правовые потоки» в различных областях, которые являются выражением деятельности и взаимосвязей стран (Mancuso, Bussani, 2022: 5).

В научной литературе, посвященной исследованию развития БРИКС, встречается понятие «обязательства» (commitments) (Киртон, Ларионова, 2022: 9), принятые государствами в ходе саммитов. Однако корректнее говорить о рекомендациях, а не о юридических нормах в строгом смысле слова, хотя в определенной мере в них присутствует и требуемая общеобязательность, и нормативность (Ануфриева, 2019: 130).

Таким образом, можно утверждать, что совместные международно-правовые акты государств-участников БРИКС являются вспомогательными источниками международного права, содержащими согласованные позиции по вопросам сельского хозяйства, обеспечения продовольственной и карантинной фитосанитарной безопасности.

Рамочные основы сотрудничества по «обеспечению продовольственной безопасности, улучшению качества питания и облегчению доступа к продовольствию всех категорий граждан стран БРИКС»3 были заложены в Стратегии экономического партнерства БРИКС до 2025 г. Стратегия также закрепляет блок руководящих принципов по продвижению сотрудничества в сфере создания устойчивых продовольственных систем и укреплению устойчивости сельского хозяйства.

Принятая на пятнадцатом саммите БРИКС Йоханнесбургская декларация-II от 23 августа 2023 г. содержит положения о сотрудничестве стран БРИКС в области сельского хозяйства с целью обеспечения продовольственной безопасности, искоренения голода, содействия устойчивому развитию сельского хозяйства и продовольственных систем4. Отмечается обеспокоенность в отношении ограничительных мер в торговле сельскохозяйственной продукцией, несовместимых с правилами ВТО5.

По итогам заседания министров иностранных дел/международных отношений, состоявшегося 10 июня 2024 г. в Нижнем Новгороде в ходе шестнадцатого саммита БРИКС, министры также признали негативное воздействие односторонних принудительных мер, являющихся несовместимыми с Уставом ООН, на продовольственную безопасность1. В Совместном заявлении министры признают важность дальнейшего сотрудничества в области сельского хозяйства и продовольственной безопасности2.

В преамбуле декларации 14-й встречи министров сельского хозяйства стран БРИКС, прошедшей 28 июня 2024 г. в Москве, было подчеркнуто, что на страны-участницы приходится более 45 % мирового населения и более 30 % мировых сельскохозяйственных угодий, которые являются основой глобальной продовольственной безопасности, питания и устойчивого сельского хозяйства3. Министры также отметили противоречие односторонних принудительных мер общепринятым принципам ВТО, применение которых приводит к нарушению торговых потоков сельскохозяйственной продукции и, как следствие, подрывает глобальную продовольственную безопасность4.

С целью предотвращения интродукции карантинных вредных организмов, оказывающих негативное воздействие на растения и растительные продукты, государства осуществляют многостороннее сотрудничество как в рамках инициатив БРИКС, так и посредством договорных форм регулирования. Под карантинным вредным организмом понимается вредный организм, имеющий потенциальное экономическое значение для зоны, подверженной опасности, в которой он пока отсутствует или присутствует, но ограниченно распространен и служит объектом официальной борьбы5. Проникновение на территорию государства таких организмов может привести к уничтожению продовольственных сельскохозяйственных культур, сокращению биоразнообразия и, как следствие, поставить под угрозу продовольственную безопасность страны.

Растения являются незаменимым компонентом природной среды и составляют основную часть продовольствия. Глоссарий фитосанитарных терминов, разработанный на основе Международного стандарта по фитосанитарным мерам № 5, закрепляет понятие «растения», под которым понимаются живые растения и их части, включая семена и генетический материал6.

Функционирование продовольственных систем зависит от здоровья растений. По оценкам Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединённых Наций (ФАО), ежегодно из-за вредителей растений пропадает до 40 % урожая в мире, что составляет 220 млрд долл. США7.

Основным универсальным международным договором, принятым с целью предотвращения интродукции и распространения вредных для растений и растительных продуктов организмов и борьбы с ними, является Международная конвенция по карантину и защите растений, принятая под эгидой ФАО в 1951 г. и дополненная в 1997 г. В этом международном договоре участвуют все государства БРИКС. Конвенция нацелена на защиту мировых растительных ресурсов от вредителей и болезней. Она способствует сокращению распространения и интродукции вредных организмов на территории государств-участников и содействует безопасной торговле на глобальном уровне.

Ключевым инструментом для достижения целей этого международно-правового акта являются разрабатываемые в его рамках международные стандарты по фитосанитарным мерам, касающиеся охраны здоровья растений. Международные стандарты по фитосанитарным мерам содержат требования по предотвращению интродукции вредных организмов на новые территории, локализации и ликвидации очагов карантинных объектов, обмену информацией и созданию правового регулирования защиты здоровья растений. Имплементация данных стандартов государствами позволяет в необходимой мере осуществлять защиту растений и не создавать барьеры в торговле путем принятия более строгого законодательства о карантине растений.

В рамках БРИКС инициатива по защите растений рассматривалась в Плане действий по сотрудничеству стран БРИКС в области сельского хозяйства на 2021–2024 гг., который был принят в ходе тринадцатого саммита БРИКС. План закрепляет, что страны БРИКС будут способствовать обмену информацией/знаниями и технологиями, касающимися здоровья растений и животных, а также безопасности и обеспечения качества пищевых продуктов1.

Также в ходе двенадцатой встречи министров сельского хозяйства стран БРИКС была принята Совместная декларация, которая подтвердила приверженность целям, изложенным в Плане действий на 2021–2024 гг., и закрепила стремление участвовать в разработке международных стандартов Международной конвенции по карантину и защите растений. Была признана важность эффективного сдерживания распространения болезней животных и растений, а также вредителей растений2.

В Совместной декларации тринадцатой встречи министров сельского хозяйства стран БРИКС зафиксировано стремление сотрудничать в области механизмов управления трансграничным распространением вредителей, болезней животных и растений3.

Двусторонние международные договоры и меморандумы Российской Федерации c государствами БРИКС в области карантина и защиты растений . Международное сотрудничество России в области карантина растений осуществляется на основе международных договоров и законодательства РФ⁴. Наша страна активно развивает двустороннее сотрудничество по этим вопросам с шестью государствами-участниками БРИКС в рамках соглашений и меморандумов. Отметим, что двустороннее регулирование необходимо для более детального и конкретного регулирования отношений между двумя государствами⁵ по вопросам карантина и защиты растений. Заключены соглашения с Китайской Народной Республикой, Индией, Бразилией и Южно-Африканской Республикой, а также меморандумы с Египтом и Эфиопией.

Сотрудничество Российской Федерации и Китайской Народной Республики . У России сложилось тесное сотрудничество с Китаем, в котором оба государства «осуществляют комплексную технологию борьбы с болезнями сельскохозяйственных культур и насекомыми-вредителями и защиту растений» (Чэнь Цюцзе, 2022: 95). Конвенция между правительствами Российской Федерации и Китайской Народной Республики по карантину и защите растений от 26 июня 1995 г. была принята с целью эффективного предотвращения интродукции и распространения карантинных болезней, вредителей растений и сорняков, а также для развития и ускорения научно-технического сотрудничества в области карантина и защиты растений. В частности, она закрепляет обязанности Сторон по:

– проведению на территории своих государств обследований сельскохозяйственных и лесных угодий с целью выявления присутствия карантинных вредных организмов и принятия необходимых мер к локализации и ликвидации очагов таких организмов (ст. 1);

– применению необходимых мер по недопущению проникновения карантинных вредных организмов на территорию страны-импортера (ст. 2);

– проведению проверок поставляемых другой Договаривающейся Стороне растений и растительных продуктов, сопровождению данной продукции фитосанитарными сертификатами и реэкспортными фитосанитарными сертификатами (ст. 5), подтверждающими незараженность растительных материалов карантинными вредными организмами; при этом наличие сертификата не препятствует проведению фитосанитарного контроля поставляемой растительной продукции (ст. 3);

– обмену информацией о нормативно-правовых актах, результатах научных исследований в области карантина и защиты растений; о случаях выявления карантинных вредных организмов в приграничных районах обоих государств и о принятых мерах по борьбе с ними; о появлении новых карантинных вредных организмов на территориях государств (ст. 7).

Экспорт, импорт и транзит растений и растительных продуктов должен осуществляться через согласованные пограничные пункты по карантину растений6.

Также в Конвенции содержатся требования к транспортному средству, осуществляющему перевозку растений и растительных продуктов: оно должно быть свободным от карантинных объектов и обеззаражено в случае их обнаружения1.

Положения Конвенции распространяются на все случаи обмена растениями и растительными продуктами, в том числе при дарении, научном обмене или направлении в дипломатические и иные представительства2.

Сотрудничество Российской Федерации и Индии . 25 марта 1997 г. было подписано Соглашение между правительствами Российской Федерации и Республики Индия о сотрудничестве в области карантина и защиты растений. Объектом этого документа является карантин и защита сельскохозяйственных и лесных культур для взаимного предохранения территории обеих стран от заноса и распространения карантинных вредителей, болезней растений и сорняков³. Цель Соглашения – снижение потерь урожая, развитие торговли и обмена посадочным материалом, сельскохозяйственной и лесной растительной продукцией⁴.

В Соглашении содержится определение «карантинных организмов», под которыми понимаются «вредители, болезни растений и сорняки, указанные в приложениях 1 и 2»5 к Соглашению.

Соглашение также предусматривает обязательство по предотвращению распространения карантинных организмов на территорию другой Договаривающейся Стороны, при этом в перечень подкарантинного груза, помимо растений и растительных продуктов, включены семена и посадочный материал6, которые должны сопровождаться фитосанитарными сертификатами, содержащими подтверждение соответствия подкарантинного груза фитосанитарным требованиям импортирующей страны7. При экспорте и импорте предусмотрен совместный согласованный карантинный досмотр подкарантинных грузов8.

Соглашение устанавливает меры, которые могут быть применены страной-импортером в соответствии со своими фитосанитарными правилами по отношению к подкарантинной продукции в случае обнаружения карантинных организмов на пограничном пункте ввоза: предусмотрен возврат груза экспортеру, обеззараживание груза или его уничтожение в случае невозможности обеззараживания9. Уполномоченные органы страны-экспортера извещаются о применении таких мер к ввозимым грузам. Экспорт, импорт и транзит подкарантинного груза осуществляется через пограничные пункты морских портов, определяемые страной-импортером.

Сотрудничество Российской Федерации и Бразилии . Соглашение между правительствами Российской Федерации и Федеративной Республики Бразилии о сотрудничестве в области карантина растений от 22 июня 2000 г. имеет целью охрану территории своих государств от заноса карантинных организмов¹⁰.

Согласно документу, под «карантинными организмами» понимаются вредители, возбудители болезней растений и сорняки, перечень которых представлен в приложениях 1 и 211 к Соглашению. В этом документе закреплены обязательства, аналогичные тем, что прописаны в рассмотренных двусторонних соглашениях.

В статье 4 Соглашения уточняется, что фитосанитарные сертификаты должны быть оформлены на официальном языке страны-экспортера и на английском языке12; также в них должна содержаться информация об очистке и, в случае необходимости, об обеззараживании транспортных средств13. Совместный фитосанитарный контроль подкарантинных грузов и транспортных средств может осуществляться как на пограничных пунктах по карантину растений, так и на территории государств Договаривающихся Сторон14.

Сотрудничество Российской Федерации и ЮАР . В Соглашении между правительствами Российской Федерации и Южно-Африканской Республики о сотрудничестве в области карантина растений от 5 августа 2010 г. содержится ссылка на Международную конвенцию по карантину и защите растений от 6 декабря 1951 г. (в редакции 1997 г.).

Статья 1 закрепляет определение «регулируемый вредный организм», под которым понимаются карантинные вредные организмы или регулируемые некарантинные вредные организмы, имеющие потенциальное экономическое значение для Сторон1.

В соответствии с Соглашением, подкарантинная продукция при импорте или транзите должна сопровождаться фитосанитарным сертификатом установленного Конвенцией образца2. Модель фитосанитарного сертификата содержится в приложении к Международной конвенции по карантину и защите растений.

Соглашением предусмотрено освобождение от предоставления фитосанитарного сертификата в случае документально подтвержденного факта обработки импортируемой подкарантинной продукции, исключающей завоз регулируемых вредных организмов3. Также Стороны могут осуществлять совместный аудит мест производства, сортировки, переработки, складирования и упаковки подкарантинной продукции4.

Сотрудничество Российской Федерации и Египта . Меморандум между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства и мелиорации Арабской Республики Египет о сотрудничестве в области карантина и защиты растений от 29 ноября 2004 г. содержит намерения, схожие с целями, заложенными в рассмотренных соглашениях о сотрудничестве в области карантина растений⁵.

В Меморандуме даны определения терминов: «растения», «продукция растительного происхождения», «фитосанитарный контроль», «карантинные организмы».

Следует отметить, что меморандумы не содержат юридически обязательных норм и являются актами, отражающими намерения сторон сотрудничать по определенным вопросам. Несмотря на то, что Меморандум в области карантина и защиты растений между Россией и Египтом имеет схожее содержание статей с рассмотренными двусторонними соглашениями в этой области, он не является международным договором. Тем не менее в нем содержатся элементы сотрудничества в области карантина и защиты растений: применение необходимых мер в целях предотвращения распространения карантинных и других опасных организмов на территориях Сторон, соблюдение законодательства в области карантина и защиты растений Сторон (ст. 2); наличие фитосанитарного сертификата, сопровождающего подкарантинные грузы (ст. 3); проведение совместных фитосанитарных проверок грузов на территории страны-экспортера (ст. 4); реализация мер по возврату, обеззараживанию или уничтожению груза в случае обнаружения карантинных организмов (ст. 5); требования к упаковке груза и транспортным средствам (ст. 6).

Сотрудничество Российской Федерации и Эфиопии . Меморандум о взаимодействии в области карантина растений между национальными организациями по карантину и защите растений Федеративной Демократической Республики Эфиопия и Российской Федерации от 17 марта 2011 г. заключен с целью недопущения поставок подкарантинного материала, зараженного карантинными вредными организмами, и предотвращения его распространения на территории импортирующей Стороны⁶.

В соответствии с документом Эфиопия признается экспортером, а Российская Федерация – импортером подкарантинного материала, при этом на Эфиопию возлагается полная ответственность за его соответствие международным и российским фитосанитарным требованиям7.

Выводы . Концепция внешней политики Российской Федерации 2023 г. одним из приоритетных направлений внешней политики в целях содействия адаптации мироустройства к реалиям многополярного мира определяет укрепление потенциала и повышение международной роли межгосударственного объединения БРИКС¹. Увеличение поставок сельскохозяйственной продукции в страны БРИКС, основную часть которой составляют растения и растительные продукты, будет способствовать укреплению продовольственной безопасности, являющейся одним из приоритетных направлений стратегического партнерства Объединения. Наряду с этим с целью защиты территории государств от интродукции и распространения вредных для растений организмов должны соблюдаться необходимые научно обоснованные карантинные фитосани-тарные меры, являющиеся регулятором, который отвечает за защиту… фитосанитарной, карантинной безопасности на территории государств (Воронцова, 2020: 68).

Проведенный анализ международно-правовой базы демонстрирует широкое сотрудничество Российской Федерации с государствами БРИКС в области сельского хозяйства, карантина и защиты растений посредством двусторонних международных договоров и актов рекомендательного характера. Можно утверждать, что совместные заявления и декларации государств-участников БРИКС закладывают основу для возможной дальнейшей разработки многостороннего соглашения в области защиты растений в рамках данного международного Объединения.

Двусторонние соглашения о сотрудничестве в области карантина и защиты растений защищают от распространения на территории Российской Федерации карантинных объектов при импорте сельскохозяйственной продукции, предотвращая заражение и уничтожение растений. Таким образом, международно-правовое сотрудничество стран БРИКС способствует обеспечению карантинной фитосанитарной и продовольственной безопасности. Содержание двусторонних актов с участием Российской Федерации о сотрудничестве в области карантина и защиты растений подтверждает приверженность нашей страны Международной конвенции по карантину и защите растений 1997 г. и международным стандартам по фитосанитарным мерам в отношениях с зарубежными странами-партнерами.

Поскольку Египет и Эфиопия являются крупными торговыми партнерами Российской Федерации в отношении агропромышленной продукции, представляется целесообразным заключение двусторонних международных договоров о сотрудничестве в области карантина и защиты растений с данными государствами. Основой для таких соглашений могут служить действующие меморандумы, заключенные Россией с этими странами, так как в них заложены намерения сторон по сотрудничеству в данной сфере.

Однако с целью гармонизации фитосанитарных требований в рамках БРИКС может быть выдвинута инициатива по разработке многостороннего международно-правового акта, закрепляющего единую позицию государств-участников этого Объединения по вопросам карантина и защиты растений, который мог бы быть подписан на уровне министров сельского хозяйства и основан на принципах, заложенных в Международной конвенции по карантину и защите растений 1997 г. Такой акт мог бы учредить специальный институциональный орган по укреплению сотрудничества государств БРИКС в этой области.