Международные стандарты и существующая практика борьбы с коррупцией



УДК 341:343.92

Роман ПРАХ, эксперт Совета Европы, старший советник Комиссии по предотвращению коррупции в Республике Словения (Словения)

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ И СУЩЕСТВУЮЩАЯ ПРАКТИКА БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ

• 1.    Введение

• 2.    Предупреждать или расследовать

В последнее время много говорится о коррупции, и, без сомнения, она наносит огромный ущерб развитию демократии и экономическому развитию. Коррупция также представляет угрозу для норм права.

Ни одна страна не свободна от коррупции: любой — политик, государственный служащий, бизнесмен, журналист -ощущает на себе влияние этой социальной болезни. Ее негативное влияние не вполне осознавалось до 1994 г. , пока не стали заметны все возрастающие попытки правительственных и международных организаций привлечь внимание к проблеме коррупции. Прежде всего, необходимо понять, что коррупция - это очень опасное социальное явление, и только после этого начинать разрабатывать национальное и международное антикоррупционное законодательство, стратегии и меры борьбы с ней.

Действия против коррупции (предупреждение, расследование и подавление) представляют определенную трудность из-за влиятельных лиц и групп, препятствующих прогрессу в отдельных станах. Ни одна страна не защищена от коррупции и любой может оказаться в ситуации конфликта практически несовместимых интересов. Поэтому чрезвычайно важно разработать стандарты, которые были бы приняты большинством, если не всеми странами.

В течение ряда лет единственным методом борьбы с коррупцией в правоохранительных и судебных органах было ее подавление. Этого было достаточно, но возникли два обстоятельства:

• -    коррупция — больше чем простая сумма так называемых коррупционных преступлений в национальном уголовном законодательстве; существуют несколько форм этого явления, которые не очень просто считать противозаконными (например, фаворитизм, семейственность и др.);

• -    коррупция - социальная болезнь, которую невозможно остановить простым уголовным запретом; необходима программа для борьбы с ней.

Стало также ясно, что коррупция -не просто дело внутренней политики; сейчас ее уровень становится показателем национальной состязательности, и международные организации усиливают работу по подготовке положений в отношении коррумпированных стран. В борьбе с коррупцией появляется необходимость во всестороннем и сбалансированном подходе как признанном международном стандарте. В начале существовали только несколько многообещающих сфер в борьбе с коррупцией. Эксперты часто ссылались на необходимость целостности, постоянства, участия всего общества, улучшения антикоррупционного законодательства и т.д. Вместе с тем, принимая во внимание хорошо известные характеристики коррупции, нельзя не признать, что с этим явлением нельзя бороться без серьезной и спланированной программы ее предупреждения (предотвращения). Понадобились годы, чтобы эта идея воплотилась в жизнь в отдельных странах путем введения так называемой нацио нальной антикоррупционной политики.

Совсем недавно принятие и реализация антикоррупционной политики стали обязательными для стран; тем не менее во многих странах все еще отсутствуют скоординированные антикоррупционные стратегии в силу недостаточного осознания проблемы коррупции, отсутствия эмпирических данных и научных исследований и т.д. При ответе на вопрос о том, какие механизмы являются наиболее эффективными в борьбе с коррупцией, 15 наиболее развитых европейских и неевропейских стран назвали следующие:

• -    правоохранительные органы и независимые техники расследования;

• -    методы превентивного управления и финансовый контроль;

• -    прозрачность (декларирование доходов , открытое управление) ;

• -    повышение уровня осознания проблемы;

• -    вознаграждение руководителей.

• 3.    Национальные антикоррупционные стратегии

В целом это означает, что страны начали систематически следить за тем, какие системы и обстоятельства могут обеспечить условия, которые ограничили бы рост коррупции. Существует только один путь, при котором эта задача будет полностью выполнена, - это пересмотр антикоррупционных стратегий.

В Совете Европы на антикоррупционные конвенции, национальные антикоррупционные стратегии и политику не ссылаются, но так как они являются наиболее важной антикоррупционной особенностью в Европе за последнее время, на них необходимо ссылаться. В глобальном масштабе существует конвенция, имеющая непосредственное отношение к этой проблеме - Конвенция ООН против коррупции (UNCAC).

Статья 5 Конвенции устанавливает:

• 1.    Каждое Государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разра-

• Репортаж с научного форума Актуальные проблемы борьбы с преступностью — в Сибирском регионе

• 2.    Каждое Государство-участник стремится устанавливать и поощрять эффективные виды практики, направленные на предупреждение коррупции.

• 3.    Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.

• 4.    Государства-участники, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своих право-вых систем, взаимодействуют друг с другом и с соответствующими международными и региональными организациями в разработке и содействии осуществлению мер, указанных в настоящей статье. Это взаимодействие может включать участие в международных программах и проектах, направленных на предупреждение коррупции.

батывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности.

Оставляя в стороне правовые выражения , статья обязывает стран-участников , в соответствии с фундаментальными принципами их правовых систем, осуществлять следующее:

• -    обеспечить не только принятие, но также и реализацию превентивных антикоррупционных стратегий;

• -    стратегии должны быть эффективными и скоординированными как в принятии, так и в реализации;

• -    в этих стратегиях общество должно быть признано в качестве очень важного элемента их реализации;

• -    главные принципы этих стратегий требуют их принятия и реализации в соответствии с нормами права, требуют от правительства управлять общественными делами прозрачным, честным образом; поощрять честность, прозрачность и отчетность;

• -    существуют не только стратегии, которые очень важны, но и практика, которая эффективно предотвращает коррупцию;

• -    антикоррупционные меры должны периодически подвергаться оценке, чтобы определить уровень их эффективности;

• -    международное сотрудничество является важным элементом в предотвращении коррупции.

Н азванные условия должны выполняться существующими или новыми антикоррупционными стратегиями, чтобы обеспечить соответствие Конвенции ООН против коррупции.

Анализ существующих европейских антикоррупционных стратегий показывает, что они имеют одинаковую структуру и основные составные части.

Введение. Оно обычно дает короткое описание причин принятия антикоррупционных стратегий и целей.

Основные принципы. Это просто перечень необходимых важных характеристик, за которым следует описание политики. Некоторые из принципов - это уважение прав человека, политическая воля, сотрудничество всех секторов общества в принятии и реализации стратегий , предупреждение, а не подавление, прозрачность проекта, плановый мониторинг реализации и др.

Цели. Они могут быть представлены в очень абстрактной форме и так, чтобы не требовалось дополнительных пояснений...

Данные о коррупции в стране.

Причины коррупции в стране. Страны, которые включают эту часть, обычно упоминают экономические, социальные, исторические, политические, правовые и другие причины. Страны, которые не включают эту часть, обычно ищут оправдания для такого решения.

Последствия коррупции. Если они даются в абстрактной форме, они не вызывают никаких проблем. Тем не менее, если описываются конкретные последствия, то в принятии документа могут возникнуть проблемы.

Действия (меры) для предотвращения и подавления коррупции:

• а)    стратегии;

• б)    общественное управление ;

• в)    правоохранительные органы;

• г)    судебные органы;

• д)    экономика;

• е)    гражданское общество ;

• ж)    средства массовой информации.

Международное сотрудничество в области борьбы с коррупцией. Включает принятие и реализацию международных правовых инструментов, сотрудничество в области антикоррупционных инициатив и др.

Реализация стратегий.

• 4    . Антикоррупционные стратегии в теории и на практике

Стратегии обычно имеют специфические формы. Эти формы развиваются десятилетиями в процессе разработки и реализации стратегий и зависят от целей этих документов. Иногда это лишь перечень намерений страны в отдельной области (сфере), иногда это сильные и более конкретные документы с легко узнаваемой целью — действительно изменить обстоятельства и условия в данной области. «Лист намерений» обычно не приносит практических результатов в той области, для которой они разработаны - чаще всего они служат политическим целям, когда политики пытаются убедить своих избирателей. Такой документ существует недолго, затем принимаются реальные и сильные стратегии, и предыдущий лист намерений отменяется. За стратегиями чаще всего следует план действий, который повторяет структуру стратегий, чтобы обеспечить их реализацию.

Существуют несколько особенностей, согласно которым одна антикоррупционная стратегия может отличаться от другой, а именно:

• -    институт, отвечающий за разработку и изменение текста стратегии (в некоторых странах они разрабатываются неправительственными организациями, или груп

пой экспертов одной из ветвей власти -обычно исполнительной, или многодисциплинарной группой экспертов из общественного и/или неправительственного секторов, или политиками) ;

• -    институт, отвечающий за принятие стратегии (правительство или парламент);

• -    институт (институты), отвечающий за реализацию стратегии;

• -    основные цели стратегии (или только правоприменительные, или превентивные, или комбинированные) ;

• -    сфера стратегии (политики) (правоприменение, предупреждение, образование, повышение уровня осознания) ;

• -    секторы, в которых стратегия должна быть реализована (только общественный сектор, несколько или все секторы общества);

• -    уровень участия гражданского общества в подготовке и реализации стратегии и др.

Несмотря на тот факт, что решение о структуре стратегий принимается уважаемыми авторами, серьезные политические документы должны иметь, по крайней мере, следующие элементы и характеристики:

• -    наиболее важной частью стратегии должны быть цели, представленные в абстрактной форме, и действия (необходимые для достижения данных целей) в конкретной форме. Остальное - введение, принципы, описание ситуации, ее причин и последствий, описание правовых документов и др. - должно быть представлено в очень короткой и сжатой форме;

• -    нельзя забывать о следующих ключевых моментах: необходимо четко указать, какие органы принимают стратегии, какие органы и каким образом отвечают за их реализацию, какая процедура обеспечивает эту реализацию и кто отвечает за то, что данные стратегии не реализованы или не реализованы в полной мере.

5. Заключение

Реализация международных правовых инструментов - сложная задача, особенно если она связана с практической деятельностью. Регулирование национального за-

Репортаж с научного форума Актуальные проблемы борьбы с преступностью ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ в Сибирском регионе

конодательства в соответствии с международными требованиями — самая легкая часть осуществления. Сна становится сложнее, когда необходимо произвести институциональные изменения, и еще сложнее, когда необходимо изменить существующую практику. Спыт большинства стран показывает, что жизненно важно иметь антикоррупционный орган с достаточными полномочиями, который отвечал бы, по крайней мере, за координацию антикоррупционных усилий на национальном уровне, другими словами, за координацию реализации национальной антикоррупционной стратегии.

Если есть институт, который мог бы отвечать за деятельность в области борьбы с коррупцией, и если этот институт признан таковым другими институтами и большинством населения, то можно с уверенностью сказать, что антикоррупционная борьба сделает шаг вперед. Стсутствие такого института — очевидный знак того, что правительство недостаточно серьезно относится к борьбе с коррупцией и пытается избежать международных обязательств. Мотивы такого поведения могут быть разными, тем не менее без центрального антикоррупционного органа может быть сделан только один возможный вывод, который имеет отношение к известной политической воле в борьбе с коррупцией: такой воли нет! Более того, избиратели всегда будут помнить об этом.