Международный опыт государственной поддержки закупок сельскохозяйственной продукции

Международный опыт организации закупок для государственных нужд сельскохозяйственной продукции представляет значительный интерес для российского государства в период становления и реализации действующей системы государственных закупок. Многие страны на протяжении своей истории приобрели существенный опыт эффективного управления процессом расходования средств государственного бюджета, включая и закупочную деятельность. Если в странах Запада совершенствование законодательства и практики государственных закупок продолжалось непрерывно, то в нашей стране этот процесс фактически полностью приостановлен при плановой экономике, забыты достижения, которые были сформированы в области законодательной и институциональной базы для государственных закупок. Внимание, уделяемое в зарубежных странах совершенствованию процедур государственных закупок, объясняется их объемами и значением в экономике. В настоящее время в мировой практике сложилась определенная система мер и процедур, обеспечивающих эффективное использование бюджетных средств при положительном влиянии государственных и муниципальных закупок на конкурентную среду. Нормативно-правовое регулирование закупок для государственных и муниципальных нужд все в большей степени становится предметом международного права, что связано с признанием растущего влияния данных процедур на экономические процессы и конкуренцию на мировых рынках товаров, работ и услуг. Каждая из групп товаров, работ и услуг характеризуется существенными особенностями с точки зрения предпочтительности тех или иных способов размещения заказов, а также содержания контрактов. Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов зафиксированы в ряде международных документов, таких как Директивы ЕС, в Многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации, в документах Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и др. Эти принципы включают в себя: прозрачность, подотчетность и соблюдение процедур, открытую и эффективную конкуренцию, справедливость. Используемые в разных странах методы проведения закупок существенно не различаются и представляют собой:

• •    торги, которые делятся на подвиды – открытые, ограниченные, двухступенчатые, а по охвату потенциальных поставщиков – международные и национальные или местные;

• •    конкурентные торги на основе переговоров с несколькими поставщиками;

• •    закупки в обычной торговой сети (прямые закупки);

• •    закупки из единственного источника [5].

Большинство государственных заказов распределяется на конкурсной основе с использованием способа размещения открытых торгов. Данный способ размещения торгов для государственных закупок обеспечивает равные условия доступа частных компаний к государственным заказам и позволяет существенно снизить цены и обеспечить гласность. Крупные частные компании отдают предпочтение закупкам на основе прямых переговоров, поскольку цены для них не являются главным критерием. Для частного предприятия вопросы качества, стабильные долговременные отношения с поставщиками имеют гораздо большее значение; кроме того, подготовка и проведение торгов требуют значительных затрат времени и финансовых ресурсов. Например, если в США принимаются отдельные законодательные акты, где определен весь порядок осуществления государственных закупок, то в Англии, Индии и Японии основные положения о закупках содержатся в бюджетном законодательстве и дополняются нормативными актами в виде постановлений и директив министерства финансов, в чьем ведении находится регулирование государственных закупок. Законодательство по закупкам в Германии за последние годы под воздействием интеграционных процессов ЕС неоднократно пересматривалось, и нормы, регулирующие закупочную деятельность органов власти, переносились из сферы бюджетного права в сферу административного, и в настоящее время закреплены в сфере антимонопольного законодательства. Нормативно-правовая база создается с целью повышения эф- фективности расходования бюджетных средств, предотвращения коррупции, обеспечения равного доступа всех потенциальных поставщиков к государственным заказам, а также для решения вопросов укрепления национальной безопасности, поддержки малого бизнеса, обеспечения занятости населения.

Опыт Соединенных Штатов Америки. Общую координацию деятельности в области государственных закупок США осуществляет «Управление федеральной закупочной политики», созданное в 1974 г. в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета, а в 1988 г. действует как самостоятельный орган государственной власти. Все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Сводом правил государственных закупок, в котором разработаны и описаны все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая исполнением государственных контрактов. Все агентства, проводящие закупки для федеральных государственных нужд руководствуются единой закупочной политикой и едиными закупочными правилами [5]. Основной задачей управления является предоставление всем государственным заказчикам продукции с наилучшим соотношением цена/качество (цена/затраты) с учетом минимального времени на проведение процедур закупок. В соответствии с разработанными правилами при размещении госзаказа США применяются следующие процедуры: открытые торги; двухэтапные торги; проведение переговоров; упрощенные способы закупок. Упрощенные способы закупок применяются в США, критерием является небольшая стоимость контракта (до 100 тыс. дол.) и в сумме не должны превышать 5 млн дол. в год. При этом налагается запрет на искусственное дробление объема закупки. К упрощенным способам относятся: запрос ценовых котировок, использование корпоративных закупочных пластиковых карт при особо малых закупках – до 2 500 дол., размещение заказов на закупку, использование рамочных соглашений, для регулярных закупок широкого ассортимента продукции (типичный пример – канцелярские товары и прочие расходные материалы для работы офисов) и др. Формирование и размещение государственных заказов США осуществляется по двум основным направлениям: для текущего обеспечения деятельности и закупки по профилю работы конкретного государственного органа.

Вопросы текущего обеспечения нужд федеральных органов власти США решают централизованно, через специальную организацию – Администрацию общих услуг, благодаря которой заказчики могут закупить широкий ассортимент товаров, работ и услуг. Государственным заказчикам предлагается выбор более чем из 4 млн наименований продукции, централизованно закупаемой Администрацией общих услуг [7].

Проводимые в один этап пр ед в; ар ит ел ьн ым квалификационным зарубежных поставщиков

Рис. 1. Виды конкурсных процедур, применяемых в зарубежной практике

По количеству этапов

Опыт Европейского Союза . В настоящее время размещение государственных заказов в ЕС регламентируется тремя уровнями законодательного регулирования: международным, законодательством Евросоюза и национальным. К международному регулированию закупок Евросоюза относятся требования «Соглашения о правительственных закупках Всемирной торговой организации». На уровне Евросоюза действует ряд нормативных актов, обеспечивающих единые условия проведения закупок для государственных нужд. С 2006 г. произошли принципиальные изменения в регламентации государственных закупок Евросоюза, которые направлены на совершенствование нормативно-правовой базы и предполагают:

• -    не регламентируются общим законодательством по государственным закупкам отрасли, традиционно являющиеся естественными монополиями (водоснабжение, энергетика, транспорт и сфера почтовых услуг);

• -    введение в практику процедуры конкурентных переговоров, а также заключение рамочных соглашений;

• -    внедрение электронных закупок [3].

Государственные закупки ЕС представляют собой инструмент не только для удовлетворения текущей деятельности органов государственного управления, но и для реализации социальной политики. В законода- 142

тельстве определены социальные подходы при закупках, в число которых входят:

• -    разработка технических заданий и условий контракта, включая требования к условиям работы; правильный выбор поставщиков;

• -    недопущение к заключению контракта тех поставщиков, деятельность которых не соответствует законодательству в области социальной сферы;

• -    использование дополнительных социальных критериев при выборе поставщиков.

Законодательством ЕС регулируется также реализация экологической политики при размещении госзаказов. Закупки стран, входящих в Евросоюз, по-прежнему осуществляются органами государственного управления согласно национальному законодательству. Однако при этом во внимание принимаются не только национальные правила закупок, но и законодательство и рекомендации, установленные в директивах Европейского сообщества.

В странах ЕС и США государственные закупки активно применяются как инструмент поддержки производителей сельскохозяйственной продукции. Однако принцип его использования в этих странах несколько отличается. Так, в европейских странах на сравнительно более высоком уровне установлены гарантированные государством цены, обеспечивающие для средних и крупных фермеров возможность получения ими определенного уровня дохода. К тому же на их основе часто определяется предельный уровень цен на импортируемые продукты и размер экспортных субсидий.

Для сохранения и устойчивого развития аграрного сектора необходима государственная поддержка. Государственному регулированию сельского хозяйства за рубежом придают огромное значение, оно является достаточно сложным механизмом, включающим комплекс мер воздействия на доходы фермеров, структуру и специфику сельскохозяйственного производства, аграрный рынок купли и продажи, социальную структуру сельских поселений, межхозяйственные отношения [2].

Применение комплекса рычагов государственного регулирования аграрного производства направлено на решение следующих задач:

• -    поддержка экономической стабильности, доходности в отраслях;

• -    поддержка продовольственной безопасности, обеспечение населения качественными и дешевыми продуктами питания;

• -    помощь аграрным структурам в новых экономических и технологических условиях;

• -    стимулирование проведения природоохранных мероприятий и рационального использования ресурсного потенциала;

• -    содействие социальному развитию инфраструктуры сельской местности;

• -    защита внутреннего рынка и обеспечение конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции на мировом рынке.

Государственное регулирование - это создание стабильных экономических, социальных и правовых условий для развития сельского хозяйства, удовлетворение потребностей населения в качественных продуктах питания по социально приемлемым ценам, охрана окружающей среды. В развитых странах мира аграрной сфере уделяется особое внимание, существуют различные меры и формы государственной поддержки, а существенная доля дохода сельхозпроизводителя формируется за счет государственных источников. В настоящее время в основе аграрной политики многих экономически развитых стран лежит государственное финансирование агропромышленного комплекса в виде различных дотаций, льгот и субсидий. В ряде стран финансовые вложения государства в сельское хозяйство превышают в 1,5–2 раза рыночную стоимость продуктов данного сектора. Активная государственная поддержка АПК сыграла большую роль в увеличении объемов производства сельского хозяйства в таких странах как США, Канада и странах-участницах ЕС, которые являются крупнейшими экспортерами сельхозпродукции в мире. Существует два вида государственного субсидирования: прямое и косвенное [2].

К прямому относятся следующие меры поддержки доходов сельхозпроизводителей:

• -    прямые компенсационные платежи от государства;

• -    платежи при ущербе от стихийных бедствий;

• -    платежи за ущерб, связанный с полной или частичной ликвидацией хозяйства (вынужденный забой скота, выплаты за сокращение площадей посевов и т.п.).

К косвенному регулированию агропромышленного комплекса относятся:

• -    регулирование цен на рынке продовольствия путем поддержки внутренних цен на сельхозпродукцию, предоставление тарифов, квот, налогов на импорт и экспорт продукции;

• -    компенсирующие выплаты за издержки производителей сельскохозяйственной продукции на приобретение техники и оборудования с помощью предоставления субсидий на приобретение кормов, ядохимикатов и удобрений, выплаты процентов по существующим кредитам, выплаты по страхованию имущества;

• -    помощь в развитии рынка, которая предусматривает выделение определенного количества финансовых средств государством для осуществления разработки и реализации различных программ, дотаций на хранение продовольствия и его транспортировку;

• -    содействие развитию инфраструктуры производства, предполагающего направление государством финансовых средств на реализацию мероприятий долгосрочного характера, что обеспечит рост производительности отрасли – субсидии на строительство ферм, рекультивирование земель, а также на объединение нескольких фермерских хозяйств [4].

Особую роль в государственной поддержке сельского хозяйства играют дотации, выделяемые на поддержку цен. Например, в Японии госу- дарством регулируется около 20% потребительских цен на рис, пшеницу, мясо и молочные продукты. Механизм государственного ценового регулирования ориентирован как на внутренние цели, так и на внешнеторговую сферу, и касается он прежде всего защиты отечественного рынка производства.

В США определяется отрасль, которая в первую очередь нуждается в поддержке государства, а также объем необходимой помощи. Произведенная продукция закупается по довольно высоким ценам для того, чтобы у ее производителей был стимул работать с наименьшим числом людей и наименьшими затратами. Затем определяются малообеспеченные группы населения, которым выдаются талоны на приобретение определенных видов продукции в специальных магазинах. Таким образом, в США решаются сразу две задачи: поддерживается сельское хозяйство и малообеспеченные слои населения. Тем не менее, США, наряду с Россией, остается страной с резервом сельскохозяйственного потенциала. В США сегодня превалируют крупные фермерские хозяйства, холдинги, производящие 90% всей товарной продукции.

Во всем мире процессы государственной поддержки и финансирования сельхозпроизводства регулируются законодательно. Например, закон о сельском хозяйстве США содержит конкретные цифры по производству всех видов питания, по объему выделения государственных средств на поддержку сельхозпроизводителя независимо от форм собственности: холдинги, фермерские хозяйства, производственные кооперативы, граждане, занятые в подсобных хозяйствах. Для каждого предусмотрены свои формы государственной поддержки. При этом в законе оговорено, что предприниматель считается сельхозпроизводителем и имеет право на государственную поддержку в случае, если его продукция – не менее 70% – реализованная им в течение календарного года, должна относиться к продуктам сельского хозяйства, промышленного рыбоводства и первичной переработки. Лишь тогда он может рассчитывать на получение кредитов, субсидий по процентным ставкам, приобретение техники по лизингу, страхование урожая до 50%. В дополнение к этому закону действует государственная инвестиционная программа развития сельского хозяйства и регулирования агропродовольственных рынков, принятая на несколько лет [4].

Опыт США и Европы показывает, что в целях предотвращения нецелевого использования бюджетных средств необходимо действующие российские федеральные и региональные программы закрепить в законах, содержащих индикативные планы, механизмы исполнения и контроля исполнения. При этом должна быть достигнута система обратной связи, действие программ на практике должно показать, как закреплены трудовые ресурсы в сельской местности, как способствует программа сближению городского и сельского уровней жизни.

Таким образом, сегодня в мире складывается ситуация, характеризующаяся возрастающей ролью государственной поддержки сельского хозяйства как главного двигателя экономического роста. Опыт зарубежной практики должен сконцентрировать внимание российских законодателей на поиске новых форм и методов оказания помощи сельскому хозяйству, а также на то, как эта помощь используется на местах, в регионах. При этом важно, доходят ли субсидии до конкретных сельскохозяйственных товаропроизводителей и как они распределяются между различными категориями и группами хозяйств.

Сегодня сельское хозяйство должно оставаться фундаментальной, базовой отраслью экономики, ее первоосновой. Но для того чтобы раскрыть свой потенциал, оно должно стать высокоразвитым. Подход к государственному влиянию на развитие сельскохозяйственного сектора должен быть определенно пересмотрен с учетом показательного зарубежного опыта, а также глубокого анализа и оценки состояния в конкретных регионах. В этом залог общего прогресса российской экономики.