Межэлитные взаимоотношения в локальных сообществах в условиях преобразования (укрупнения) муниципальных образований

–591

Принятие Федерального закона от 3 апреля 2017 года № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» заложило основу для дальнейшего и более интенсивного процесса укрупнения муниципальных образований в регионах страны1. После вступления в силу указанного закона появилась возможность объединять городские и сельские поселения с городским округом без проведения референдума жителей – для этого достаточно заручиться согласием депутатов представительных органов.

Дальнейшим шагом на пути к формированию правовой основы для развития одноуровневой системы местного самоуправления стал Федеральный закон от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», в соответствии с которым появляется новый тип муниципального образования – муниципальный округ2. Таким образом, не только городские, но и сельские территории получили возможность сформировать одноуровневую систему управления.

Одним из первых субъектов Российской Федерации, в котором появились муниципальные округа, стал Пермский край. Именно в этом регионе происходило массовое укрупнение муниципалитетов. Так, по данным регионального Министерства территориального развития, в период с 2017 по 2020 год количество городских округов увеличилось с 8 до 26, количество муниципальных районов уменьшилось с 40 до 2, а также появилось 18 муниципальных окру-гов3. После принятия в 2021 году решения об объединении поселений Большесосновского муниципального района в муниципальный округ на территории Пермского края остается только один муниципалитет второго уровня, в котором сохранился поселенческий уровень, – Пермский муниципальный район4.

Столь серьезные изменения организации публичного управления могут отражаться не только на управленческих, но и на политических и социальноэкономических процессах в территориях региона. Ликвидация поселенческого уровня может повлиять как на оказание муниципальных услуг и привлечение населения к решению вопросов местного значения, так и на распределение властных полномочий и ресурсов, вызвать эскалацию межэлитных противоречий.

Стоит отметить, что и политологи, и социологи уже давно уделяют серьезное внимание изучению различных аспектов локальных элит и реформирования местного самоуправления.

Значительный вклад в методологию изучения локальных элит внесли не только зарубежные классики и современные исследователи (Hunter, 1953; Hawley and Wirt, 1974; Orum, 1978; Stone, 1989; Bentzena et al., 2020; Hlynsdottir, 2016), но и отечественные авторы (Дука, 2008; Дука, 2017; Чирикова и Ледяев, 2017; Гаман-Голутвина, 2016; Гельман, 2019).

Российские специалитсы также обращаются к проблемам автономии субъектов власти на муниципальном уровне, влияния на нее федеральных трендов, реализации властных отношений в локальных сообществах, распределения власти в территориях между локальными элитами (Витковская, 2017; Витков-ская, 2021; Панов, 2019). Не менее активно развивается изучение локальных элит в контексте государственного и муниципального управления (Чирикова и Ледяев, 2021a; Чирикова и Ледяев, 2021b; Борисова и Сулимов, 2014; Шкель, 2020; Сельцер, 2014; Панов и Петрова, 2017; Туровский, 2015; Панкевич, 2016; Зуйкина, 2019; Гилев и Шевцова, 2021; Пустовойт, 2019; Shubenkova, 2021).

Несмотря на значительное количество работ, посвященных локальным элитам и влиянию на них различных аспектов реформ местного самоуправления, изучение межэлитных взаимоотношений в условиях укрупнения муниципальных образований обладает достаточной научной значимостью, поскольку кардинальное изменение муниципального устройства в отдельно взятом регионе оказывает серьезное влияние на процессы принятия решений на местном уровне и распределение властного ресурса. Появление новых подходов к организации местного самоуправления может оказывать влияние на положение локальной элиты как актора политического процесса, что и обусловливает необходимость изучения межэлитных взаимоотношений в новых условиях.

В данной статье предпринята попытка не только определить отношение местных элит к процессу преобразования, но и выявить ключевые проблемы, возникшие в процессе укрупнения муниципальных образований на примере Пермского края.

МЕТОДОЛОГИЯ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ) ИССЛЕДОВАНИЯ

В качестве теоретико-методологической основы данного исследования был использован структурный подход к изучению политических элит. Такой подход позволяет отнести к элите не только руководителей наиболее значимых политических и общественных институтов в территории, но и тех, у кого есть возможность влиять на процесс принятия решений: предпринимателей, общественных и религиозных деятелей и др.

Основным методом при проведении эмпирического исследования для реализации поставленных в работе целей и задач стал метод неформализованного (глубинного) интервью. Интервью проводились с представителями локальных политических элит в каждой изучаемой территории. Гайд исследования включал следующие вопросы: распределение власти и взаимодействие различных акторов политического процесса; участие в процессе принятия решений; политические, управленческие и социально-экономические последствия укрупнения муниципальных образований.

Для определения респондентов использовалось сочетание позиционного, решенческого и репутационного методов, которое зарекомендовало себя в исследовании Ф. Хантера (Hanter, 1953). Позиционный метод позволяет определить представителей местных элит исходя из занимаемой должности или формального статуса в существующей системе властных отношений. С точки зрения данного метода к элите относятся главы муниципальных образований и их заместители, депутаты местных легислатур, руководители политических и общественных объединений. Решенческий метод относит к субъектам политической власти тех, кто может влиять на процесс принятия решений в конкретной общности без обладания формальным статусом в системе муниципального управления (представители бизнеса, национальных диаспор, религиозных общин и др.). Репутационный метод определяет субъектов власти на основании субъективных оценок экспертов, в том числе представителей элиты, которые были выявлены с помощью позиционного и решенческого методов, и позволяет оценить степень влияния тех или иных акторов на политический процесс в территории.

Для работы с массивом данных, полученных в ходе проведения интервью, применялся социометрический метод, который позволил определить особенности и динамику межэлитных взаимоотношений в каждой из изучаемых территорий.

В качестве исследовательского кейса были рассмотрены пять муниципальных образований Пермского края – два городских и три муниципальных округа. Первые четыре муниципалитета были выбраны исходя из модели преобразования (укрупнения)5.

Так, в муниципальном образовании «Городской округ № 1» создание городского округа происходило путем объединения уже существовавшего городского округа с поселениями, входившими в состав соседнего муниципального района.

В муниципалитете «Городской округ № 2» городской округ был создан в процессе объединения городского поселения – административного центра муниципального района с другими поселениями этого же района.

Муниципальное образование «Муниципальный округ № 1» появилось в процессе объединения сельского поселения – административного центра муниципального района с другими поселениями этого же района.

В четвертом случае («Муниципальный округ № 2») создание муниципального округа произошло путем объединения поселений муниципального района в муниципальный округ при сохранении административного центра округа на территории другого муниципального образования.

Пятое муниципальное образование («Муниципальный округ № 3») было выбрано исходя из того, что преобразование проводилось в одной из территорий Коми-Пермяцкого округа Пермского края. Округ является административно-территориальной единицей региона с особым статусом, который закреплен в Уставе Пермского края (до 1 декабря 2005 года был самостоятельным субъектом Российской Федерации в статусе автономного округа)6. Коми-Пермяцкий округ имеет ярко выраженные этнокультурные особенности: более половины населения считают себя коми-пермяками7.

В общей сложности было проведено 50 экспертных интервью с представителями местных элит. В число респондентов вошли главы городских и муниципальных округов и их заместители, депутаты представительных органов, бывшие главы городских и сельских поселений, представители коммерческих организаций, ведущих хозяйственную деятельность на территории выбранных муниципалитетов, руководители организаций бюджетной сферы.

РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

На первом этапе работы с массивом данных, полученных в ходе интервью, были определены особенности межэлитных взаимоотношений в исследуемых муниципалитетах.

Муниципальное образование «Городской округ № 1»

Является крупным промышленным центром региона. Основу экономики составляет тяжелая промышленность. Все крупные промышленные предприятия принадлежат крупным федеральным холдингам и компаниям. Поскольку крупный бизнес обеспечивает работой и заказами довольно большое количество предприятий малого и среднего бизнеса, в округе хорошо развита сфера услуг. Большинство экспертов оценивают уровень развития территории как высокий и отмечают положительную динамику социальноэкономического развития.

Политическая жизнь в округе достаточно развита, при этом явные межэлитные конфликты отсутствуют. Глава округа традиционно для данной территории является представителем одного из крупных промышленных предприятий, которые также имеют свое представительство в городской думе. Эксперты характеризуют взаимоотношения между администрацией округа и городской думой как рабочие и вполне конструктивные: «Нормальные отношения с главой в думе. У нас в этом направлении давно уже нет конфликтов. Большинство (депутатов – прим. авт.) представляет промышленников. Есть совет директоров. Все вопросы решаются»⁸.

Местные элиты весьма многочисленны, но наиболее заметной является группа влияния, сложившаяся вокруг фигуры главы муниципального округа. На сегодняшний день политическую ситуацию можно определить как консенсус элит, острых межэлитных конфликтов не выявлено.

Объединение с соседним муниципальным районом можно назвать поглощением. Соседний район серьезно уступал городу по уровню социальноэкономического развития, и местные элиты не обладали достаточным полити- ческим и административным ресурсом, чтобы бороться за самостоятельность муниципального образования: «Оно (объединение – прим. авт.) бы не произошло, если бы в районе были сильные политические элиты. Они бы тогда в крае доказывали свою самодостаточность»9.

Респонденты отмечают, что против объединения выступали некоторые бывшие главы поселений, но значимого влияния на процессы преобразования это не оказало: «Те, кто были главами поселений – царьками сидели у власти 20-30 лет. Понятно, что им не хотелось никаких преобразований, но вариантов у них не было»¹⁰.

Элита присоединенного муниципального района была интегрирована во внутриполитическую систему отношений городского округа и полностью растворилась в ней. Новые группы влияния не появились.

Муниципальное образование «Городской округ № 2»

Основу экономики составляют сельское хозяйство, лесная промышленность и металлургическое производство. На территории ведут хозяйственную деятельность два крупных предприятия, принадлежащие федеральным холдингам. Одно из предприятий находится в административном центре округа, другое – в бывшем городском поселении района. Большинство респондентов оценивают уровень социально-экономического развития как средний по краю, но отмечают определенную стагнацию в развитии.

Результаты опроса экспертов демонстрируют, что острые межэлитные кон-фликты(каквполитической,такивбизнес-элите)отсутствуют: «Народ, конечно, озлобленный, но между элитами нет конфликтов сейчас»¹¹ . Политический процесс характеризуется отсутствием крупных групп влияния, кроме группы главы округа. Отношения с местной думой можно назвать дружеско-патронатными: большинство депутатов лояльны главе округа и представляют партию «Единая Россия»: «У нас создана фракция партии власти. Туда, конечно, не все входят. Но какой-то оппозиции нет. Чтобы занесли закон, а он не прошел, такого еще не было. Конструктивно, совместно все прорабатываем»¹².

Крупный бизнес серьезного интереса к местной внутриполитической повестке не проявляет: «Крупный бизнес сразу сказал: мы аполитичны. На предложение войти в депутатский корпус... сказали, что они менеджеры и занимаются хозяйством»¹³.

Тем не менее значительная часть элиты бывшего поселения, на территории которого располагается крупная обрабатывающая компания, активно выступила против преобразования в муниципальный округ: «По ним больно ударило, потому что на уровне района они были очень хорошо развиты. Для других территорий процесс объединения стал более выигрышным»14. По оценкам экспертов, ситуация в муниципалитете стабильная, но при изменении политиче- ской конфигурации территория может стать очагом межэлитных конфликтов в округе: «Если с ней (территорией – прим. авт.) не работать, то она (группа влияния – прим. авт.) может сформироваться. Если кто-то возьмет флаг и понесет, то, конечно, на этом фоне он сторонников сможет набрать»15.

Политическая ситуация в округе на момент проведения исследования остается стабильной, и предпосылок к эскалации конфликтов на территории муниципального образования не наблюдается.

Муниципальное образование «Муниципальный округ № 1»

Небольшая сельская территория края, где в основном развиты сельское хозяйство и сфера услуг. Также является территорией присутствия крупной федеральной нефтяной компании.

Политическая ситуация в муниципалитете, по мнению экспертов, стабильная: «Район достаточно спокойный с точки зрения политики. Есть мелкие вспышки, но их конфликтами сложно назвать»¹⁶. Тем не менее у окружной администрации и лично главы наблюдаются сложные взаимоотношения с отдельными депутатами местной думы: «За последние выборы появилась напряженность с депутатами от оппозиционных партий. Нечто с окрасками конфликта»¹⁷.

В целом характер межэлитных взаимоотношений в округе типичен для аграрных территорий Пермского края. Здесь отсутствуют крупные акторы политического процесса, уровень консолидации элит невысок и наиболее весомую роль играют органы местного самоуправления. Крупная нефтяная компания серьезного влияния на внутриполитические процессы в территории не оказывает, тем не менее представитель компании от одномандатного округа, куда входит территория муниципалитета, является депутатом краевого парламента.

Муниципальное образование «Муниципальный округ № 2»

Уровень социально-экономического развития эксперты оценивают как довольно низкий на фоне других территорий Пермского края. Основу экономики составляют сельское хозяйство и сфера услуг, промышленное производство отсутствует.

Внутриэлитные отношения в муниципальном округе характеризуются весьма высоким уровнем раздробленности элит и небольшим количеством акторов и групп влияния, известных и значимых в масштабах всего округа. Другой отличительной особенностью данной территории является сильное влияние представителей элиты соседнего городского округа (по данным экспертов, в ближайшее время планируется их объединение в одно муниципальное образование), с которым муниципальный округ тесно связан экономически и политически: «Элиты округа и города не нужно разводить отдельно, они сильно пересекаются друг с другом»¹⁸ .

По результатам социометрического анализа в муниципальном образовании были выявлены две значимые группы влияния: одна из них сложилась вокруг фигуры главы округа, вторая – вокруг председателя местной думы. Стоит отметить, что каждая из групп влияния имеет поддержку в лице разных депутатов краевого парламента: «Очень сильное влияние людей, которые сейчас депутатами краевого Заксобрания являются»¹⁹; «Один более популярен в городе и округе, люди его знают, а другой имеет хорошие связи в крае»²⁰.

Между указанными выше группами существует определенная напряженность, но конфликт находится в латентной фазе: «Мне кажется, что он (председатель думы – прим. авт.) уже более популярен в народе, чем глава. Это создает некую напряженность»²¹ . По мнению ряда респондентов, межэлитные отношения могут обостриться на фоне борьбы за властный и административный ресурс в процессе объединения муниципального округа с городским: «Сейчас грядет большое объединение города и округа, и до меня доходит информация, что грядет война вообще полнейшая»²².

Итак, несмотря на существование разных групп влияния, политическая ситуация в районе на текущий момент остается спокойной и отсутствуют явные конфликты. Тем не менее межэлитная конфигурация складывается таким образом, что объединение муниципального округа с городским может стать триггером к развитию внутриэлитной борьбы за ограниченные административные и политические ресурсы.

Муниципальное образование «Муниципальный округ № 3»

Является типичной аграрной территорией Коми-Пермяцкого округа. Основные отрасли экономики представлены лесозаготовками и сельским хозяйством. Также на территории округа работает подразделение компании по добыче нефти.

В муниципальном образовании отмечен низкий уровень консолидации местных элит, отсутствуют крупные группы и центры влияния. Стоит выделить группу влияния, сложившуюся на основе формального статуса главы округа и зависимых от него лиц с учетом естественной административной иерархии, а также группу депутатов местной думы.

Между главой округа и группой депутатов существует ярко выраженный открытый конфликт: «В округе есть попытки депутатов думы сместить главу. Есть группа людей, они не большинство. Но у нас часто так бывает, что меньшинство слышно громче, чем большинство»23. Причины конфликта кроются, скорее всего, в борьбе за ограниченные ресурсы в территории и усталости части элиты округа от продолжительного нахождения главы у власти: «В районе сплошная война. Когда депутаты сбиваются в коалиции, чтобы снять главу. Это усталость и недоверие к власти»24. Эксперты также отмечают, что триггером этого конфликта могла стать ликвидация поселений, когда часть элиты лишилась своего статуса и не была приглашена в новую властно-управленческую конфигурацию.

Отношение местных элит к процессу преобразования и проблемы, возникшие в процессе укрупнения муниципалитетов

В большинстве изучаемых муниципальных образований процесс укрупнения кардинально не изменил конфигурацию межэлитных отношений. Подавляющая часть экспертов считает, что ликвидация поселенческого уровня может видоизменять внутриполитические процессы в территориях, но говорить об исчезновении политики на местном уровне нельзя: «Я считаю, что политическая борьба не исчезает. Остаются лидеры общественного мнения, остаются общественники, оппозиционеры»²⁵; «Политика – это в первую очередь желание людей. От их активности и готовности отстаивать свои интересы и формируется политика»²⁶.

Данный тезис подтверждается и словами части респондентов об изменении субъектности представительного органа округа во внутриполитической жизни округа: «Политическая борьба стала во всех смыслах еще жестче… У нас депутатский корпус состоит из многомандатных округов. Поэтому за каждым бывшим главой стоит даже не один депутат. Борьба только усугубилась»²⁷. Следует, однако, отметить, что изменение роли думы характерно только для бывших муниципальных районов, преобразованных в городские округа путем объединения городских и/или сельских поселений. В случае объединения двух муниципалитетов второго уровня ситуация выглядит иначе: « Для нас это нехарактерно. Большинство депутатов представляют город, но если субъектность представительного органа и растет, то вне зависимости от этих агломерационных процессов. Депутаты становятся более грамотными, более профессиональными»²⁸.

Влияние процессов укрупнения на социально-экономическое развитие муниципалитетов в данный момент выявить довольно сложно: муниципальные образования региона получают субсидии из краевого бюджета в рамках трехлетних программ развития преобразованных территорий29. Окончание предоставления субсидий называется экспертами в качестве одной из ключевых проблем, которые придется решать объединенным администрациям.

Еще одной политико-управленческой проблемой эксперты называют концентрацию ответственности главы за все происходящее в территории: «Когда были главы поселений, они какую-то зону ответственности закрывали. Когда низшего звена не стало, больше негатива идет к главе округа»³⁰.

Высокая дотационность местныхбюджетовиотсутствиесвободныхфинан-совых ресурсов на развитие округа вкупе с ответственностью за такие проблемные сферы, как жилищно-коммунальное хозяйство, могут повлиять на рост протестных настроений среди населения муниципальных образований.

Общей для всех исследуемых кейсов проблемой является снижение скорости и качества оказания муниципальных услуг населению: «Я считаю, что плюсов больше, но вопросы местного значения оперативно не решаются – что есть, то есть»³¹; «На самом деле это так и есть. Что тут лукавить? Если человек мог прийти и получить все услуги, то теперь это часть услуг»³².

Стоит отметить, что триггером к недовольству действиями органов местного самоуправления может стать не само преобразование, а неумение выстроить грамотную управленческую модель в новых условиях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Полученные в ходе исследования результаты позволяют с уверенностью говорить о значительном влиянии укрупнения муниципальных образований на качество муниципального управления и оказание муниципальных услуг. Эксперты обращают внимание на такие организационные проблемы, как снижение скорости оказания услуг, зависимость распределения ресурсов на территории муниципалитета от позиции объединенной администрации, расширение зоны ответственности главы муниципального образования (теперь администрации округов отвечают за все управленческие и социальноэкономические процессы в муниципальном образовании).

Большинство респондентов отмечают, что население относится к преобразованию либо безразлично, либо негативно. Недовольство укрупнением муниципальных образований вызвано дистанцированием власти (там, где были ликвидированы местные администрации) и увеличением срока оказания некоторых услуг в отдаленных населенных пунктах.

Укрупнение муниципальных образований в большинстве изучаемых территорий не послужило триггером для усложнения межэлитных взаимоотношений в локальных элитах и повышения конфликтности, однако имело ряд политических последствий. Так, ликвидация поселенческих администраций и легислатур привела к увеличению субъектности окружных представительных органов в тех территориях, где преобразование происходило путем объединения поселений. Кроме того, по мнению отдельных экспертов, некоторые бывшие поселения, обладающие определенным ресурсом, в случае изменения политической ситуации могут стать точками роста напряженности и протестных настроений среди населения.

Объединение двух муниципальных образований второго уровня чревато существенным повышением напряженности в межэлитных отношениях, однако зависит это не от процесса объединения, а от уровня консолидации местных элит и наличия сформировавшихся групп влияния.

Перспективы исследования лежат в расширении выборки муниципальных образований и изучении причин и особенностей отдельных политических конфликтов, вызванных процессами укрупнения на местном уровне.