Межрегиональная и межмуниципальная интеграция в РФ

Межмуниципальное сотрудничество в Российской Федерации - это одна из важных политических, экономических, социальных, и культурных форм взаимодей- ствия между муниципальными образованиями. Рассмотрим, какие определения дают ученые межмуниципальному сотрудничеству (таблица).

Таблица. Дефиниция определения межмуниципальное сотрудничество

В формировании институтов межмуниципального сотрудничества следует отметить следующие нормативные акты:

Федеральный закон (ФЗ) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» № 172-ФЗ от 28.06.2014 г. [1] предусматривает разработку стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, субрегионов и МО.

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает следующие формы межмуниципальной кооперации: в ст. 66 – советы МО субъектов Российской Федерации, в ст. 67 – общероссийское объединение МО, в ст. 68 – межмуниципальные организации, в ст. 69 – некоммерческие организации МО, учредителями которых выступили два и более МО, в ст. 8 и 35 – сотрудничество на основе заключенных органами местного самоуправления МО договоров и соглашений о сотрудничестве и совместной деятельности [2].

В соответствии со ст. 26.3 ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» дорожную деятельность в отношении дорог межмуниципального значения, а также транспортное обслуживание населения в межмуниципальном и пригородном сообщении относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам межрегионального ведения [3].

Конечной целью такой формы может быть предусмотрено повышение конкурентоспособности, привлечение инвесторов, ведение общей политики, решение стратегических задач, развитие общей инфраструктуры по проектам реализованных за счет публично-правовых институтов межтерриториальной кооперации.

Ст. 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации ФЗ от 02.08.2019 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений» предусматривает возможность предоставления «горизонтальных» или межмуниципальных субсидий [4].

При такой форме межмуниципальной кооперации должна быть гарантирована их финансовая автономия, возможность включать в бюджет участников кооперации доходов от продаж, сборов, грантов и трансфертов, заемных средств.

Поскольку значительная часть доходов межмуниципальной кооперации формируется из различных местных бюджетов, возникает вопрос о соотношении пропорций в производимых отчислениях.

Использование механизма межмуниципальной кооперации может сопровождаться возникновением таких рисков, которые следует заранее предвидеть и соотносить с предполагаемыми выгодами. Здесь речь может идти об утрате права собственности на имущество, решении частных задач в ущерб общим и т.д.

В целях консолидации финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения, если их решение требует масштабных затрат могут быть образованы межмуниципальные объединения в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации.

Муниципалитеты фактически не могут передать функции муниципальных учреждений, созданных отдельными муниципальными образованиями, межмуниципальной некоммерческой организации.

В ФЗ № 131-ФЗ нет термина «вопросы местного значения межмуниципального характера», также не регулируется порядок их решения. В ч. 4 ст. 8 ФЗ № 131-ФЗ запрещается наделять межмуниципальные объединения полномочиями органов местного самоуправления [2].

В п. 4 ст. 2 ФЗ от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлен запрет на создание межмуниципальных предприятий на основе общего имущества [5].

Решение указанной проблемы требует рассмотрение возможности заключения соглашений о передаче части полномочий между муниципальным районом (либо поселениями, входящими в его состав) и их соседями, что является на наш взгляд перспективным инструментом решения вопросов местного значения в рамках межмуниципального сотрудничества.

Предоставление субсидий из бюджета одного муниципального образования в бюджет другого муниципального образования через «горизонтальные» транши. Такая возможность представлена в ФЗ от 02.08.2019 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в целях совершенствования межбюджетных отношений». Согласно ему, указанные субсидии могут быть переданы из бюджета одного муниципального образования бюджетам других из их числа в целях объединения возникающих расходных обязательств, при выполнении полномочий ор- ганов местного самоуправления по решению вопросов местного значения [4].

Следующим инструментом решения вопросов местного значения в рамках межмуниципального сотрудничества может быть возможность предоставления так называемых «горизонтальных» бюджетных кредитов из бюджета одного муниципального образования бюджету другого, но в рамках одного субъекта РФ. Предоставление бюджетного кредита и размер платы за пользование им в данном случае устанавливаются местным советом муниципального образования – кредитора. Использование такого инструмента сотрудничества на муниципальном уровне расширяет возможность осуществления межмуниципальных заимствований (в настоящее время п. 3 ст. 93.3 БК РФ предусмотрена возможность при определенных условиях предоставления бюджетных кредитов бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов) из бюджетов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением), то есть «вертикальных» бюджетных кредитов между МО).

В соответствии с новыми ФЗ от 20.07.2020 г. № 216-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» и № 236-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 2020 г. реализуется инициативное бюджетирование [5, 6]. Также в нем регулируется порядок покрытия расходов из неналоговых доходов местных бюджетов, осуществление инициативных платежей, зачисляемых в местный бюджет и направленных на реализацию инициативных проектов.

Выдвижение, рассмотрение и реализация проектов, инициируемых населением, регламентирует ФЗ № 236-ФЗ, в котором содержится порядок выдвижения и обсуждение инициативы граждан, направленных на осуществление проекта, порядок согласования с местной администрацией, возможность уплаты добровольных платежей, трудового участия в реализации проекта, право граждан на общественный контроль [7].

Таким образом, функционирование институтов межмуниципального и межтерриториального сотрудничества в РФ на всех уровнях имеет значительный потенциал развития. Но в сложившейся институциональной среде сильно ограничены коллизиями в федеральном законодательстве и правоприменительной практике множественной ответственностью и др Поэтому в настоящий момент межмуниципальное сотрудничество имеет во многом декларативный и малофункциональный характер.