Межрегиональные совместные закупки: вопросы регулирования и направления совершенствования

В опросы эффективного распределения средств федерального бюджета традиционно привлекают большое внимание. С введением механизма централизации государственных закупок, интерес к данной теме возрастает. Вопросам регулирования финансовых ресурсов государства уделяется много внимания, как в учебной, так и научной литературе, в то же время следует отметить, отсутствие единой трактовки дефиниции «межрегиональные совместные торги» и отсутствие четкого показателя оценки качества исполненных контрактов со стороны поставщика.

На сегодняшний день, во всех субъектах Российской Федерации созданы и функционируют централизованные структуры. Анализ практики пере- хода регионов на централизованную модель организации государственных закупок показал, что централизованные закупки обеспечивают эффективное распределение функций между всеми участниками контрактной системы (далее – КС).

Законодательством о КС также предусмотрена возможность проведения совместных торгов как альтернативы использования централизованных закупок.

В роли организатора совместного аукциона или конкурса может выступать как уполномоченный орган или учреждение, так и один из принимающих участие заказчиков. Когда организатором торгов выступает уполномоченный орган или учреждение, данные торги носят характер централизованных за- купок. В случае, когда один из заказчиков одновременно входит в состав совместной процедуры и является ее организатором, данные торги можно назвать совместными.

Министерство финансов Российской Федерации предусмотрело оптимизацию порядка процедуры организации совместных аукционов и конкурсов. В частности, была установлена дополнительная возможность их проведения несколькими уполномоченными органами, в том числе органами различных субъектов Российской Федерации одновременно. Реализация права заказчиков на проведение совместных закупок не может быть ограничено их территориальной принадлежностью. Следовательно, проведение совместных торгов на поставку товаров, работ и услуг (далее – ТРУ) заказчиками, которые расположены в различных субъектах страны и не имеющими общих границ, не является нарушением требований Федерального закона № 44-ФЗ.

Таким образом, можно говорить о том, что появляется новый термин – межрегиональные совместные торги. Поскольку для определения содержания различных форм организации государственных закупок необходимо понимание смыслового наполнения данной процедуры, нами была предпринята попытка уточнения данной дефиниции. Под межрегиональными совместными торгами, на наш взгляд, следует понимать объединение двух и более заказчиков, имеющих одинаковую потребность в приобретении тех или иных товаров, работ и услуг, независящих от территориального места нахождения в пределах нескольких субъектов Российской Федерации, с целью организации и проведения процедуры определения поставщика.

Межрегиональные совместные торги, как само явление, где в одну закупку входили заказчики из различных регионов, не являющихся составными частями одного целого и расположенных на всей территории Российской Федерации, достаточно новое и впервые появилось в 2019 году.

В Алтайском крае госзакупки осуществляются в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, а также в соответствие с Постановлением Администрации Алтайского края «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд Алтайского края» [1].

Для примера нами более детально будет рассмотрена реализация национального проекта «Демография». В рамках реализации проекта Министерством спорта Алтайского края, начиная с апреля 2019 года, было проведено несколько ключевых закупок посредством участия в межрегиональных совместных торгах, организаторами которых выступили уполномоченные органы других субъектов Россий- ской Федерации. Следует отметить, что все процедуры закупок в рамках национального проекта «Демография», реализуемые Министерством спорта Алтайского края в качестве заказчика, осуществляются в форме межрегиональных совместных торгов. Необходимо заметить, что это первый опыт участия Алтайского края в совместных торгах на уровне Российской Федерации, для проведения которых были объединены заказчики нескольких регионов России.

В 2019 году в совместной закупке на поставку комплекта спортивно-технологического оборудования принимало участие 13 заказчиков. Организатором выступил Департамент экономического развития и инвестиционной деятельности Орловской области. Начальная (максимальная) цена (далее – НМЦ) совместной закупки составила 509,5 млн руб. Размер обеспечения заявок составил 25 млн руб., а размер обеспечения исполнения контракта – более 50 млн руб. На участие в данной закупке была подана одна заявка. Процедура аукционного торга не состоялась и контракт заключён с единственным поставщиком.

Также в 2019 году в совместную закупку на поставку комплектов спортивно-технологического оборудования объединилось 10заказчиков. Организатор – государственное казенное учреждение Рязанской области «Центр закупок Рязанской области». НМЦ совместной закупки 252 млн руб. Размер обеспечения заявок 12,6 млн руб., а размер обеспечения исполнения контракта составил 50,5 млн руб. По итогам электронного аукциона снижение НМЦ составило 1,07 %, в денежном выражении более 8,4 млн руб.

В 2020 году совместная закупка на поставку комплекта спортивно-технологического оборудования организована Комитетом по конкурентной политике Мурманской области. В закупке приняли участие 11 заказчиков, а НМЦ составила более 444 млн руб. Обеспечение заявки – 22 млн руб., а обеспечение исполнения контракта 44,4 млн руб. Более того, с вступившими в силу с 1 июля 2019 года изменениями Федерального закона №44-ФЗ заказчиками были установлены требования к обеспечению гарантийных обязательств в размере 0,10 % от НМЦ каждого заказчика. На участие в закупке было подано две заявки. Однако в процедуру торгов вышел только ООО «КОНТАКТОР» и снижение составило всего 0,5 %.

В 2020 году совместная закупка на поставку комплекта спортивно-технологического оборудования была опубликована дважды. Организатором закупки выступил Региональный центр организации закупок Республики Мордовия. Первая закупка была опубликована в апреле и обжаловалась 8 раз. Повторную закупку опубликовали в июне 2020 года, НМЦ закупки составила 338 млн руб. Размер обеспечения заявок на участие в закупке – 16,9 млн руб. Размер обеспечения исполнения контракта составил 101

млн руб. Были установлены требования к обеспечению гарантийных обязательств в размере 0,10 % от НМЦ каждого заказчика. Количество поданных заявок на участие в закупке – 4 и только 2 заявки допущены. По итогам электронного аукциона победителем было объявлено ООО «Спортика» со снижением общей НМЦ на 6,6 %, в денежном выражении сумма экономии составила 22 млн руб.

Проанализировав опубликованные межрегиональные совместные закупки, в которых Министерство спорта Алтайского края участвует в роли заказчика, можно сделать несколько выводов.

Объединение в один объект закупки большого количества разнообразных товаров вызывает сокращение количества участников закупки. В свою очередь, предметы опубликованных совместных закупок объединяют функционально итехнологически не связанные между собой поставки товаров, не являющиеся составными частями единого целого. Причиной этого можно считать большое количество заказчиков, объединенных для проведения совместной закупки и расположенных в значительном удалении друг от друга. Для выполнения поставок товаров по 22 или 39 регионам, не являющимся составной частью единого целого, имеющим различные климатические условия и разнообразное обеспечение соответствующей инфраструктуры, потенциальному поставщику потребуется задействовать дополнительные материальные, трудовые и финансовые ресурсы. При этом формирование закупок подобным образом исключает возможность участия в торгах организаций, заинтересованных в выполнении государственного контракта в одном субъекте Российской Федерации или смежных субъектах (например, в рамках одного федерального округа).

При таком подходе к формированию совместной закупки увеличивается НМЦ контракта, что соответственно, приводит к увеличению размера обеспечения заявки, размера обеспечения исполнения контракта и размера исполнения гарантийного обязательства.

Многие потенциальные участники не имеют в наличии финансовых ресурсов, которые позволили бы им практически одновременно в установленный промежуток времени внести денежные средства в качестве обеспечения заявки и обеспечить качественное исполнение контракта в требуемом объеме. Особенность заключается в том, что денежные средства, внесенные в качестве обеспечения заявки, блокируются на специальном счете на весь период проведения закупки. У участника, который будет признан победителем, обеспечение заявки может быть разблокировано только после подписания контракта. А денежные средства возвращаются ему на счет не позднее 30 дней от даты выполнения поставщиком своих обязательств по контракту. При установлении требований к обеспечению исполнения гарантийных обязательств, заказчик самостоятельно определяет по своему усмотрению срок возврата денежных средств и прописывает его в контракте. Чаще всего денежные средства, внесенные в качестве обеспечения исполнения гарантийных обязательств, будут заблокированы в течении всего срока действия гарантии на поставленный товар, средний срок блокировки составляет один год с момента поставки товара.

Предоставление банковской гарантии в качестве обеспечения заявки исполнения контракта и гарантийных обязательств как альтернативы денежным средствам тоже оказывает весьма существенную нагрузку на материальные ресурсы потенциальных поставщиков. Таким образом, количество потенциальных поставщиков, способных принять участие в укрупненной совместной закупке, сводится к минимуму, поскольку является актуальным лишь для крупных предприятий, ограничивая доступ субъектов малого и среднего предпринимательства.

Стоит отметить, что у потенциальных участников возникал интерес к участию в опубликованных совместных торгах, о чем свидетельствует количество размещенных запросов о даче разъяснений положений документации об электронном аукционе, число которых доходило до 26.

В совместных межрегиональных закупках, проанализированных нами, участвовали одни и те же поставщики, которые, в свою очередь, являются крупнейшими производителями спортивного инвентаря и оборудования в Российской Федерации.

По итогам исполнения контрактов, заключенных в рамках реализации регионального проекта «Спорт – норма жизни», победителями совместных торгов был поставлен товар, качество которого соот-ветствовалосамым высоким нормам. Преимущественный объем поставленного товара, а именно 98,47 % составили товары отечественного производства.

Совместная закупка выгоднее и представляет больший интерес именно для крупных отечественных производителей, так как небольшие производители чаще всего не рентабельны. Крупные отечественные производители, обладающие соответственными мощностями и производящие товар высокого качества, не выходят в мелкие закупки, опубликованные в отдаленных регионах как минимум из-за высоких расходов на логистику.

Важно подчеркнуть, что с увеличением числа потенциальных поставщиков наблюдается положительная динамика экономии бюджетных средств и прежде всего это связано с тем, что при наличии нескольких участников в процедуре аукционного торга происходит снижение НМЦ. Сэкономленные в 2019 году денежные средства могли быть перераспреде- лены на приоритетные цели в рамках реализации обозначенных направлений. С 2020 года, к сожалению, сэкономленные денежные средства полностью возвращаются главному распорядителю бюджетных средств (что снижает заинтересованность заказчиков в экономии федеральных субсидий).

Все контракты, заключенные самостоятельно по итогам закупок, были исполнены, но некоторые – с нарушением сроков поставки товаров. На участие в столь небольших в финансовом плане закупках ни отечественные, ни иностранные производители не подали заявки. Поэтому победителями аукционов, преимущественно стали индивидуальные предприниматели. Ни о какой переработке товаров речи не идет, следовательно, данный товар мог быть приобретен по цене значительно ниже заявленной.

В исследуемых закупках побеждали участники, которые никакого отношения к спортивному инвентарю не имеют. При участии в процедуре торгов они снижали цену товара до самого минимума с целью вытеснения добросовестных поставщиков качественного товара, заключения контракта и получения, пусть даже незначительной прибыли. В дальнейшем, при исполнении такого контракта существенно нарушались сроки поставки товаров, из-за того, что на приемку привозился товар, не соответствующий требованиям технического задания, а заказчик, не имея возможности его принять, требовал замены поставленного товара.

В рамках исследования нами был проведен опрос лиц, осуществляющих приемку товара по имеющимся контрактам. В подавляющем большинстве сотрудники Министерства спорта высказались относительно невысокого качества поставляемого товара. Это связано с тем, что поставщик, выигравший процедуру, из-за низкой цены контракта не мог приобрести качественный и сертифицированный товар напрямую у производителя в Китае, Пакистане или Тайване. Претензии по качеству товара поставщикам предъявлялись в устной форме, но приемка товара по факту была произведена, потому как товар формально техническим требованиям соответствовал, а вероятность того, что поставщик сможет его заменить была крайне мала. Расторгать контракты с поставщиком по инициативе заказчика являлось нецелесообразным в связи со сложностью опубликования повторной процедуры закупок, а также в связи с длительными сроками решения возникшей проблемы.

Таким образом, сравнительный анализ реализации национального проекта «Демография» через механизм использования совместных закупок и участия как самостоятельного заказчика, позволяет сделать вывод о наличии как положительных, так и отрицательных моментов в обоих вариантах. Так, использование механизма совместных закупок по- зволяет обеспечить высокое качество поставляемых товаров, в том числе через привлечение крупных отечественных производителей. Участие в качестве самостоятельного заказчика, как было показано ранее, как правило, сопряжено с поставками товаров более низкого качества. В то же время использование данного механизма позволяет обеспечить более высокую экономию денежных средств через привлечение к участию в торгах большего количества участников.

Основной проблемой реализации закупок через самостоятельное участие в качестве Заказчика, является низкое качество продукции иностранного производства.

За период 2017-2020 гг. Единая информационная система в сфере закупок (далее – ЕИС) претерпела очень большие изменения. Программное обеспечение постоянно обновляется, появляется дополнительный функционал системы, который можно использовать в целях внедрения подсистем мониторинга. На наш взгляд, такой потенциал ЕИС возможно использовать в целях улучшения качества поставляемого товара и повышения эффективности государственных закупок.

В настоящий момент добросовестность поставщика подтверждается только при условии снижения цены не менее, чем на 25 % и наличия трех контрактов в общем реестре исполненных без применения пеней и штрафов. Других вариантов в настоящий момент времени не существует.

Авторами предлагается алгоритм, позволяющий проводить оценку доверия к поставщику с использованием основных рискоемких критериев.

Одним из факторов, способным повысить качество поставляемой продукции, может стать введение предлагаемого нами «коэффициента доверия поставщику».

Для расчета данного коэффициента нам видится необходимым проводить оценку того, насколько хорошо и качественно тот или иной поставщик исполнил контракт. Поскольку заказчик даже в случае лишь формального соответствия товара не заинтересован в выставлении претензии поставщику вследствие возможных сложностей, нам кажется возможным учитывать уровень его удовлетворенности после завершения исполнения контракта. Далее предлагается авторское видение возможного определения уровня удовлетворенности заказчика по поставляемым товарам, работам и услугам (далее – ТРУ). Оценку следует выставлять в долях от единицы (см. Таблицу).

Наличие обратной связи с поставщиком наряду с качеством ТРУ является немаловажным фактором. Зачастую поставщик при исполнении контракта может не выходить на связь при возникновении у заказчика каких-либо вопросов. Либо адрес поставщи-

Таблица

Авторская шкала оценки уровня удовлетворенности заказчика по поставляемым поставщиком ТРУ

№ фактора Наименование оцениваемого показателя Шкала оценки, баллы 1. Качество поставленных ТРУ поставщиком 76-100 качество соответствует ожиданиям в полной мере 51-75 имеются незначительные отклонения от ожидаемого качества 26-50 отклонения качества заметны, но не существенны 0-25 качество не соответствует 2. Наличие обратной связи с поставщиком при исполнении контракта или ведении претензионной работы 76-100 полностью удовлетворен 51-75 скорее удовлетворен 26-50 скорее не удовлетворен 025 не удовлетворен 3. Срок исполнения контракта 76-100 контракт исполнен досрочно в полном объеме 51-75 контракт исполнен в установленные сроки в полном объеме 26-50 контракт исполнен с нарушением установленных сроков в полном объеме 0-25 контракт не исполнен или исполнен частично с нарушением срока 4. Наличие пеней и штрафов по итогам исполнения контракта 76-100 контракт исполнен без претензий, пеней и штрафов 51-75 контракт исполнен, пеня начислена и оплачена поставщиком 26-50 контракт исполнен, с пенями и штрафами 0-25 контракт не исполнен или исполнен частично, начислена пеня и штраф ка, указанный в контракте, находится по месту массовой регистрации юридических лиц,и направленные почтовые уведомления до него не доходят.

Срок исполнения контракта также влияет на уровень удовлетворенности заказчика, так как нарушить установленные контрактом сроки.

Наличие пеней и штрафов свидетельствуют о том, насколько добросовестно поставщик выполнил свои обязательства по контракту.

Данную шкалу целесообразно расположить в реестре контрактов в ЕИС,доступ коценкебудет иметь только заказчик из личного кабинета. При закрытии контракта и отправке на контроль в казначейство, заказчик сможет выставить свою оценку удовлетворённости итогом исполнения контракта поставщиком.

Еще одним немаловажным, на наш взгляд, фактором является стоимость поставок, в которых участвовал рассматриваемый нами поставщик, а также уровень экономии, как показатель реальности закуп- ки и конкурентоспособности поставщика как участника предыдущих закупок.

Итак, предлагаемый нами интегральный «коэффициент доверия поставщику» может быть рассчитан путем умножения полученного уровня удовлетворенности заказчиков в контракте, который нами был рассмотрен выше, на уровень полученной экономии в этом же контракте. Нам кажется необходимым корректировать данный показатель в зависимости от числа исполненных контрактов.

Введение показателя «коэффициент доверия поставщику» позволит ранжировать участников торгов по качеству предоставляемых ими товаров, работ и услуг, ограничить возможность участия недобросовестных поставщиков в торгах и способствовать созданию ИТ-подсистемы анализа хода закупок в рамках существующей ЕИС, которая будет осуществлять мониторинг процессов и результатов, высвечивать сбои и отклонения, готовить автоматические блокировки.