Межведомственное взаимодействие при обеспечении антикоррупционной безопасности деятельности органов государственной (публичной) власти (на примере Республики Татарстан)

От того, насколько защищены от любых негативных воздействий органы государственной власти (исполнительная и законодательная) зависит эффективность государства в целом, что в свою очередь влияет на общее состояние национальной безопасности и как, следствие, на уровень жизни населения в государстве.

Анализ опубликованных статей и монографий отечественных ученых и практиков, посвященных научным исследованиям проблем межведомственного взаимодействия, как одного из средств обеспечения антикоррупционной безопасности показывает, что до сих пор за рамками исследований остается ряд вопросов затрагивающих сферу межведомственного взаимодействия правоохранительных органов с иными институтами власти.

До настоящего времени было очень мало работ, посвященных сущности и принципам ее осуществления, а также видам ее возможных организационных форм, посредством которых целесообразно осуществление сотрудничества субъектов антикоррупционной политики.

Являясь одной из самых важных проблем любого современного государства, в том числе и России, коррупция, безусловно, оказывает негативное воздействие на состояние общей национальной безопасности России. А положительная динамика, с которой коррупция развивается и внедряется в процессы деятельности органов государственной власти, свидетельствует о наличии острых проблем, связанных с разработкой стратегии, методов и направлений обеспечения национальной безопасности, а именно антикоррупционной безопасности, государственных чиновников всех уровней.

Именно поэтому актуальность совершенствования мер обеспечения антикоррупционной безопасности в деятельности органов государственной исполнительной власти выходит на первое место.

Как жизненно необходимый фактор существования, безопасность – это одна из первейших потребностей человека в защищенности от экономических, социальных, политических, духовно-нравственных, экологических, военных и других опасностей, угрожающих его жизни и здоровью, имуществу, фундаментальным гражданским ценностям – демократическим свободам и правам человека. [1] Именно безопасное существование является одной из причин возникновения государства.

Вместе с тем история свидетельствует о том, что достичь такого состояния в его идеальном виде ни одному отдельному человеку, ни различным обществам, ни государству, ни человечеству до сих пор не удавалось. [2]

Говоря же о понятии «антикоррупционная безопасность», следует заметить, что это относительно новая научная категория, раз- рабатываемая преимущественно в направлении правовой сферы, рассматривающей меры обеспечения общей безопасности. [3]

Несмотря, на то, что все, связанное с изучением коррупции, в настоящее время имеет более чем актуальную направленность, само понятие антикоррупционной безопасности в контексте обеспечения безопасности сферы деятельности должностных лиц остается до-вольно неопределенным.

Так, профессор П.А. Кабанов определяет данное понятие как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от коррупционной деятельности». [4]

С данным определением соглашается и А.А. Иванова, но с оговоркой, полагая, что нельзя сравнивать с деятельностью коррупцию, поскольку деятельность – это относительно длительный процесс, который представляет собой определенный труд, определенный процесс создания чего-либо положительного. По ее мнению, антикоррупционная безопасность – это скорее всего стратегический путь развития с целью создания определенного уровня защиты от коррупционного воздействия. [5]

В свою очередь профессор А.В. Нестеров определяет коррупционную безопасность относительно нормативно-правовых документов, именуя их «продуктами власти», то есть как «состояние данных продуктов, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с уменьшением или уничтожением конституционных свобод и прав человека или законных интересов граждан и их организаций». [6] Очевидно, «риск» в данном контексте подразумевает вероятность совершения коррупционных правонарушений, в результате которых могут быть финансовые, имущественные потери, причинен вред деловой репутации.

Между тем основные направления, связанные с созданием системы антикоррупционной безопасности, включая и правовую защиту, призваны оградить сотрудников (должностных лиц) любой государственной структуры от противоправных действий, а также от возможного возникновения у них коррупционных мотиваций, посколь- ку обеспечение безопасности деятельности должностных лиц, чья работа призвана обеспечить бесперебойное и эффективное функционирование государственного механизма, является неотъемлемой составной частью деятельности любого государства.

Следовательно, состояние защищенности (защиту) можно определить, как умение и способность государства как единой системы надежно противостоять любым попыткам криминальных структур, имеющих целью нанесение ущерба законным интересам общества.

В связи с чем, с позиции уголовного права, антикоррупционную безопасность, можно определить как совокупность уголовно-правовых средств и методов, направленных на обеспечение безопасности деятельности органов государственной власти, в совокупности с установленными государством социально-правовыми гарантиями, что позволит им функционировать без ущерба для общества и государства.

Но мало выработать средства и методы, крайне важно, чтобы их применение приносило эффективные результаты. Во-первых, применительно к процессу обеспечения антикоррупционной безопасности уголовно-правовым средствами, их эффективность достигается путем создания правового барьера, призванного не допустить проникновение и соответственно возникновение коррупционной мотивации у должностного лица. Во-вторых, основная их функция – выявление коррупционных деяний на ранней стадии, с тем чтобы не дать им распространиться и, соответственно, причинить больший ущерб.

В первом случае роль правового барьера выполняет уголовное законодательство, которое содержит в себе признаки деяний, позволяющие выделить преступления коррупционной направленности, и тем самым «предупреждает» коррупционера о мерах, которые будут применены к нему в случае обнаружения в его действиях этих признаков.

Однако основная роль отводится мерам, направленным на выявление и пресечение коррупционных действий, и, как следствие, наступление неотвратимости наказания.

Основная проблема в процессе обеспечения антикоррупционной безопасности уголовно-правовыми средствами заключается в том, что распространенность, масштабы и значительная степень латентности коррупционной преступности, наличие у неё разветвленных международных связей делают невозможным решение проблемы усилиями одного отдельно взятого органа, например, только МВД, в рамках выявления и привлечения к уголовной ответственности за преступления коррупционной направленности.

И вот здесь, когда у субъектов, занимающихся обеспечением антикоррупционной безопасности проявляются взаимопересе-кающиеся интересы, которые частично или полностью совпадают с целями их деятельности, вследствие чего и возникает необходимость во взаимодействии. То есть сам процесс взаимодействия возникает при наличии потребности одного органа в объединении усилий с другим.

Таким образом, поскольку, обеспечение антикоррупционной безопасности – это основная составляющая внутренней и внешней политики России, а ее реализация возложена на все федеральные органы исполнительной власти, поэтому именно взаимодействие является одним из условий ее успешного обеспечения.

Исходя из организационного характера, взаимодействие можно подразделить на внутреннее (взаимодействие между структурными подразделениями МВД) и внешнее, непосредственно межведомственное, с субъектами, не входящими в систему МВД.

Поэтому когда мы начинаем изучать вопросы, связанные со взаимодействием в процессе создания условий, положительно влияющих на антикоррупционную политику, то в данном контексте межведомственное взаимодействие выходит на совершенно иной уровень и представляется в ином качестве. [7]

Именно поэтому, а также ввиду того, что противодействие всем видам и формам коррупции (взяточничество, злоупотребление и превышений полномочий, расхищение бюджетных средств и незаконное использование государственного (муниципального)

имущества) является важнейшей задачей всей правоохранительной системы.

Межведомственное взаимодействие субъектов, включенных в работу обеспечения антикоррупционной безопасности, осуществляется на основе разработанных и принятых планов.

Так, например, взяв за основу проводимых мероприятий положения Национального плана противодействия коррупции, Плана МВД России на 2012-2013 гг. и Комплексной республиканской антикоррупционной программы на 2012-2014 гг. МВД по РТ разработало свой План по противодействию коррупции на 2012-2013 гг. [7]

Руководствуясь данным Планом и при непосредственном взаимодействии с такими органами, как Прокуратура РТ, следственное управление Следственного комитета РФ по РТ, Управление Президента Республики Татарстан по вопросам антикоррупционной политики и иными ведомствами, общественными организациями и СМИ, в целом МВД по РТ удалось добиться значительных результатов в рамках обеспечения антикоррупционной безопасности в уголовно-правовом направлении. В первую очередь об этом свидетельствует статистика: по итогам 2013 года в Республике Татарстан выявлено 1094 преступления против государственной власти и интересов службы (18,7% к АППГ), [8] что, с одной стороны, свидетельствует об увеличении по сравнению с предыдущим периодом количества преступлений, но с другой стороны, учитывая высокую степень латентности, говорит о повышении степени выявляемости и, соответственно, увеличения уровня обеспечения антикоррупционной безопасности. Здесь хочется отметить, что крайне сомнительным будет та статистика, по результатам которой будет отмечено снижение коррупции. Поскольку в настоящее время Россия еще пока далека от идеального положения в области борьбы с коррупцией, высока степень латентности данной преступной деятельности.

Вместе с тем одно лишь планирование представляется не совсем тем средством, которое поможет улучшить эффективность межведомственного взаимодействия в процессе обеспечения антикоррупционной безопасности. Планирование – это своего рода приглашение к деятельности, тогда как в процессе обеспечения антикоррупционной безопасности, взаимодействие, тем более внешнее (межведомственное), должно иметь под собой более крепкий правовой фундамент, основанный как минимум на законодательном уровне субъекта, то есть, говоря по-другому, основные положения о взаимодействии должны быть включены в отдельный нормативный акт.

Отсутствие единого нормативного акта, регламентирующего межведомственное взаимодействие, снижает эффективность всей работы. И хотя в отдельных законах, нормативных актах прямо предусмотрена необходимость такого взаимодействия, следует отметить, что на практике мы сталкиваемся с отсутствием единого координационного органа, о необходимости создания которого сказано в ст.5 Федерального закона «О коррупции».

В качестве попытки примера правового регулирования, на который можно обратить внимание, следует привести совместно раз-работанныйприказМВД иФНС, призванный обеспечить эффективное взаимодействия между МВД и налоговыми службами. [9]

Но, несмотря на наличие правового основания, сразу же бросается в глаза, что Налоговым кодексом РФ (которым в первую очередь регламентирована деятельность ФНС) закреплена обязанность налоговых органов направлять сообщения о преступлениях, выявленных в ходе налоговой проверки, только в строго ограниченных случаях (ст. 32 НК РФ). В обязательном порядке сообщения в МВД направляются только при наличии признаков преступлений, которые должны быть связаны с невыполнением налогоплательщиком требования по оплате налога или когда налогоплательщик полностью не погасил указанную в данном требовании недоимку, размеры которой позволяют предполагать факт совершения нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления (признаки преступлений, предусмотренных ст. 198, 199, 199.1, 199.2 УК РФ). Более того, например, при проведении проверок сотрудники ФНС сталкиваются с сомнительными финансовыми операциями с применением реквизитов «анонимных» фирм, целью которых является незаконное возмещение НДС или уклонение от уплаты налогов со стороны налогоплательщика. Данные финансовые операции представляют большой интерес для МВД при осуществлении антикоррупционной деятельности в рамках проверки целевого и фактического освоения бюджетных средств при исполнении подрядчиком государственного контракта.

Получается, что при проведении проверок сотрудники ФНС, сталкиваясь с более широким кругом правонарушений (в числе которых, безусловно, и с признаками преступлений коррупционной направленности), подпадающих под действие Уголовного кодекса РФ, при этом не относящихся непосредственно к налогам и сборам в отношении этих общественно опасных деяний, содержащих признаки преступления, налоговые органы наделены только правом направлять материалы по выявленным нарушениям, т.е. обозначен принцип дискретности (целесообразности, личного усмотрения), что, на наш взгляд, не совсем правильно для целей обеспечения антикоррупционной безопасности.

Следующий момент, на который хотелось бы обратить внимание это крайне ограниченный круг субъектов, привлекаемых к межведомственному взаимодействию. Как правило, это отдельные структурные подразделения прокуратуры, Следственного комитета и иных государственных органов. Отдельные общественные организации, иные ведомства и СМИ участвуют в этом постольку поскольку. Тогда как борьба с коррупцией в одиночку и лишь с незначительным привлечением сторонних ведомств значительно усложняет эту работу.

Взять, к примеру, процесс легализации преступных доходов. Поскольку основная цель коррупции – это получение сверхдохода, то их последующая легализация – это непременный атрибут любого коррупционного деяния.

Здесь огромную роль играет такое ведомство, как Федеральная служба по финансовому мониторингу, [10] взаимодействие с которой в настоящем плане МВД по РТ уделено недостаточно внимания.

А вместе с тем эффективное противодействие экономическим преступлениям, связанным с легализацией преступных доходов, в первых рядах которых, несомненно, коррупция, требует комплексного подхода к решению общегосударственных проблем их искоренения, максимально полного использования потенциала оперативных подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции и всех имеющихся в их распоряжении сил, средств и иных возможностей.

Такой перспективной формой реализации имеющихся возможностей при выявлении, раскрытии и предупреждении преступлений, связанных с легализацией преступных доходов, является взаимодействие оперативных подразделений МВД по РТ с Федеральной службой по финансовому мониторингу (территориально Республика Татарстан обслуживается Межрегиональным управление Росфинмониторинга по Поволжскому федеральному округу). В результате совместных действий можно добиться существенного повышения эффективности мероприятий, проводимых подразделениями МВД по РТ в области выявления, предупреждения и раскрытия преступлений коррупционного характера.

Но проведенный анализ имеющейся практики взаимодействия МВД по РТ и Федеральной службы по финансовому мониторингу дают основания полагать, что вопросы организации и осуществления взаимодействия данных субъектов применительно к современным социально-экономическим и другим условиям разработаны еще не в полной мере, а эффективность самого взаимодействия так же недостаточно высока, как и с иными государственными органами.

Объективная необходимость осуществления взаимодействия между МВД и Федеральной службой по финансовому мониторингу в процессе борьбы с легализацией преступных доходов определяет потребность полу- чения как можно более полного представления о характере проводимых финансовых операций физических и юридических лиц.

Таким образом, межведомственное взаимодействие оперативных служб двух органов, чья деятельность направлена на борьбу с коррупцией (МВД с подразделениями Федеральной службы по финансовому мониторингу), должно являться эффективным средством улучшения качества борьбы с легализацией преступных доходов, которое нуждается в четком правовом регулировании, способном обеспечить успешное выполнение комплексных задач.

То есть мы в очередной раз столкнулись с проблемой правового регулирования, что еще раз подчеркивает необходимость скорейшей разработки и принятия мер по ее решению.

В целом проведенный анализ деятельности МВД по РТ показывает недостаточный уровень взаимодействия с различными ведомствами (вне системы правоохранительных органов), более того, уже существующее взаимодействие не имеет под собой четко разработанной правовой основы. Межведомственное взаимодействие протекает крайне слабо и, как правило, заключается лишь в проведении совещаний, выездных коллегий, видеоконференций, заседаний. СМИ лишь освещают ту информацию, которую получают в свою очередь от МВД по РТ. Что не совсем обусловливает саму суть взаимодействия, которая предполагает объединение усилий для совместной деятельности и получения единого результата.

В заключение хочется отметить, что вопросы межведомственного взаимодействия должны прорабатываться применительно к деятельности каждого органа по решению конкретных вопросов, направленных на выявление и пресечение коррупционных преступлений.

В целом, для того чтобы межведомственное взаимодействие было наиболее эффективным, необходимо:

• -    четкое определение поставленных перед собой целей;

• -    разработка и принятие единого для всех нормативного акта, регламентирующего

деятельность в процессе взаимодействия, с четким распределением функций, прав и обязанностей;

• -    создание органа, осуществляющего координацию действий и, соответственно, повышающего эффективность совместных усилий;

• -    создание равноправных условий для каждого из участников при постановке и решении вопросов межведомственного взаимодействия;

• -    создание независимой материально-технической базы с целью исключения какого-либо давления одного из участников на других.

• 3. Горшенков Г.Н. Криминология: научные инновации: монография. Н. Новгород, 2009. 153 с. 4.БикмухамедовА.Э.Коррупцияиантикоррупционнаяполитика:Словарь-справочник./А.Э.Бик-мухамедов,Р.Р.Газимзянов,П.А.Кабановидр.;подобщ.ред.П.А.Кабанова.М.:Юрайт,2008.421с.

• 5.    См. Иванова А.А. Антикоррупционная безопасность как стратегическая цель политики противодействия коррупции и объект мониторингового контроля.// Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. №24. С.74-79.

• 6.    См.: Нестеров А.В. Об антикоррупционной безопасности.// http://yandex.ru/yandsearch?msid 7. Бырдин Е.Н., Воронина Ю.И. К вопросу о коррупциогенных факторах, выявляемых в результате антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов////Юридическая наука и правоохранительная практика. 2013. № 1. С.20-26.

• 8.    Приказ МВД РТ № 371 от 20.06.2012 года.

• 9.    Данные получены из аналитической обзорной справки МВД по РТ за 2013 год.

• 10.    Указ Президента РФ от 13 июня 2012 года № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 25. Ст. 3314. 11. См.: совместный приказ МВД России и Федеральной налоговой службы от 30 июня 2009 года № 495/ММ-7-2-347 «Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений»// Российская газета. 2009. 16 сентября.

Следовательно, взаимодействие будет успешным при наличии должного организационного обеспечения наряду с правовым регулированием.

Для этого в первую очередь следует четко определить и связать усилия всех правоохранительных органов и организаций таким образом, чтобы их работа была нацелена на конкретный единый конечный результат, исходя из специфики их деятельности, с учетом антикоррупционной политики государства. Поскольку от их слаженной и согласованной по времени, месту и задачам работы во многом зависит качество деятельности в целом, для достижения общей цели – обеспечения антикоррупционной безопасности в деятельности органов публичной власти, направленной на создание условий для беспрепятственного осуществления своих функций. Без сомнений, это должно быть закреплено на законодательном уровне. Именно поэтому разработка и принятие единого нормативного акта на федеральном уровне, который будет достаточно четко и полно регламентировать процессы взаимодействия с целью повышения их эффективности, а также внесение соответствующих изменений в ряд уже имеющихся законодательных актов, на данном этапе правового обеспечения межведомственного взаимодействия представляется весьма необходимым.