Миграционная система германии: интеграционный аспект

кандидат философских наук, ученый секретарь, Федеральный исследовательский центр картофеля им. А.Г. Лорха

PhD, Scientific Secretary, Russian Potato Research Centre

Миграционная система Германии складывалась после Второй мировой войны и испытала на себе существенное влияние ее последствий. Распад единого государства, масштабные перемещения этнических немцев из сопредельных государств, необходимость восстановления разрушенной экономики в условиях недостатка рабочих рук предопределили направления миграционной политики Германии, перед которой стояли две проблемы –обустройство беженцев и привлечение трудовых мигрантов.

Так, в рамках решения вопроса о беженцах в 1953 г. бундестагом разработан, а впоследствии принят специальный закон, касающийся регулирования правоотношений высланных лиц и беженцев. Так как указанный закон был направлен на привлечение в Германию этнических немцев, он устанавливал критерии принадлежности к этой группе: владение немецким языком, подтверждение немецкого происхождения. Следует отметить, что этот закон утверждал так называемое «право крови» как критерий натурализации, т. е. требовал доказательств именно этнической принадлежности претендента к немецкому народу.

В поисках дополнительной рабочей силы ФРГ реализовала план по заключению межгосударственных соглашений о привлечении иностранных рабочих для восстановления экономики страны. В течение двух послевоенных десятилетий такие соглашения были заключены с рядом стран Южной Европы и Африки, которые характеризовались избыточным населением и высоким уровнем безработицы ввиду недостаточного экономического развития (Италией, Испанией, Грецией, Турцией, Марокко, Португалией, Тунисом и Югославией). Сама схема привлечения рабочих из-за рубежа была построена на так называемой системе ротации, или «вахты», предполагавшей, что рабочие имели право легально находиться на территории Германии только в пределах действия трудового контракта. Однако работодатели предпочитали заключать долгосрочные контракты, привлеченные рабочие, в свою очередь, по истечении срока контракта старались любыми способами остаться в Германии. Результатом подобной политики стало формирование значительных по численности национальных общин, наиболее крупная из которых – турецкая.

В 1970–1990-е гг. в результате экономической рецессии Германия прекратила практику заключения межгосударственных соглашений о привлечении трудовых мигрантов. На первый план вышли программы поддержки соотечественников (GARP/REAG) и помощи беженцам. Однако последнее обернулось в 1990-е гг. массовым наплывом граждан стран «третьего мира», желавших поселиться в Германии. Наибольший приток мигрантов наблюдался в 1992 г. Именно тогда миграционная служба ФРГ получила 438 тыс. заявлений о предоставлении политического убежища. Следствием большого количества претендентов на политическое убежище стало внесение поправок в ст. 116 и 118 Конституции ФРГ, установивших требование к соискателю убежища предоставить весомые доказательства его политического преследования на родине. Одновременно миграционные власти получили полномочия депортировать лиц, ищущих убежища, в случае, если они прибыли в Германию с территории безопасных для них третьих стран.

Начало 2000-х гг. стало периодом реформирования процедуры предоставления гражданства Германии, что связано с новым «Законом о гражданстве» (2000 г.). Этим законом к традиционному «праву крови» было добавлено право на получение гражданства в связи с рождением на территории страны («право почвы»). Это означало, что на получение гражданства Германии отныне могли претендовать дети, родившиеся в стране от родителей-иностранцев. Кроме того, законом был установлен сокращенный период проживания в стране, в рамках которого человек имел формальное право претендовать на гражданства. Он был снижен с 15 до 8 лет. Также «Закон о гражданстве» определяет перечень критериев для иностранца, пожелавшего стать гражданином ФРГ. Эти критерии четко установлены и апробированы на практике, структурированы в соответствии с условиями проживания в Германии. Закон предусматривает, например, требование к успешному прохождению иностранным гражданином программы интеграции, что подтверждается сертификатом, который выдается по результатам тестирования. Требования к тестированию устанавливаются уполномоченными органами. Законодательство ФРГ рассматривает натурализационные и интеграционные условия как тождественные, т. е. иностранный гражданин может сдать тест на гражданство после прохождения интеграционных курсов.

В 2005 г. в силу вступил «Закон о миграции», модернизировавший миграционную политику, сделав акцент на интеграционные меры, предоставление иммигрантам статуса долгосрочного проживания (особенно высококвалифицированным специалистам) [1].

В 2010 г. канцлер Германии Ангела Меркель заявила о провале политики мультикультурализма в стране и необходимости разработки новых мер, направленных на более эффективную интеграцию мигрантов в немецкое общество, превращение их в законопослушных граждан [2]. Выступление лидера страны породило внутригерманскую дискуссию о пределах возможности немецкой культуры по адаптации и интеграции иностранцев-неевропейцев [3].

Итогом дискуссии стало принятие в августе 2016 г. важнейшей редакции основы немецкой правовой системы в сфере интеграции иностранных граждан – «Закона о проживании, экономической деятельности и интеграции иностранных граждан на федеральной территории» [4]. Нормы указанного правового акта регулируют все правоотношения в сфере интеграции мигрантов в ФРГ. Следует отметить, что новации 2016 г. получили специальное название – «Закон об интеграции».

«Закон о проживании» определяет минимальный уровень владения государственным языком, необходимый для интеграции, устанавливает обязательность участия иностранного гражданина в интеграционных мероприятиях, что выступает условием урегулирования правового статуса мигранта, в том числе в рамках получения/продления разрешения на временное или постоянное проживание, а также устанавливает его ценз оседлости. Предоставляется режим наибольшего благоприятствования в процессе интеграции квалифицированным работникам, обладающим важными для развития немецкой экономики навыками, даже в случае, если они не прошли обязательный интеграционный курс. Наконец, этим законом устанавливается ответственность иностранных граждан за уклонение от участия в обязательных интеграционных мероприятиях. Большая часть предусмотренных мер направлена, вероятно, на снижение риска создания этнических анклавов, содействие приобретению навыков владения немецким языком, приобщению к образу жизни титульной нации посредством «погружения» прибывающих мигрантов в принимающее общество.

Важное значение для успеха интеграции иностранных граждан имеет профессиональная адаптация, заключающаяся в сбалансированном распределении трудовых мигрантов на территории страны-реципиента в соответствии с образованием, полученными на родине навыками и квалификацией и стандартами трудовой деятельности, установленными нормативными правовыми актами страны приема. Эта проблема для Германии достаточно остра. Она заключается не только в повышении уровня безработицы среди молодых немецких граждан, но и в увеличении доли высокообразованных мигрантов, которые не могут найти работу в соответствии со своей квалификацией (их численность составляет по некоторым оценкам около 2,9 млн чел.) [5]. Считается, что причина этого заключается в недостатке средств оценки квалификации иностранных граждан на соответствие национальным квалификационным требованиям [6]. В 2012 г. был принят специальный закон, призванный ликвидировать эту нормативную лакуну, – «Закон об оценке и признании иностранных профессиональных квалификаций». Суть данного нормативного правового акта состояла в реализации упрощенных процедур адаптации иностранных граждан, получивших профессиональную подготовку за рубежом, с целью их скорейшего включения в немецкий рынок труда [7]. По совокупности характеристик данный закон формирует стимулы, при которых ФРГ становится более привлекательной страной для иммиграции высококвалифицированных специалистов [8].

Указанные законопроекты призваны реализовывать специальные федеральные органы. Во главе пирамиды стоит Министерство внутренних дел. Именно к компетенции указанного органа отнесена деятельность по интеграции мигрантов. Министерству внутренних дел подчиняется Федеральная служба по миграции и беженцам (BAMF), непосредственно решающая задачи по предоставлению убежища и интеграции иностранных граждан в рамках национальной интеграционной программы. Всего в 16 федеральных землях действуют около 570 подразделений BAMF, которые совместно с неправительственными организациями (их около 1740) обеспечивают широкий и беспрепятственный доступ к интеграционным обучающим курсам, в том числе языковым. За период 2005–2016 гг. обучение на таких курсах прошли 1,85 млн иммигрантов. Расходы федерального бюджета в 2016 г. на интеграционные мероприятия были увеличены по сравнению с 2015 г. вдвое – с 269 до 559 млн евро.

Вопросы занятости мигрантов и их интеграции в трудовой рынок с учетом профессиональных навыков решают такие государственные органы, как Федеральное министерство по труду и социальным вопросам (BMAS) и подчиняющееся ему Федеральное агентство занятости. Кроме того, ряд других федеральных ведомств осуществляют интеграционные программы для мигрантов. Так, Министерством по делам семьи, пожилых людей, женщин и молодежи реализуется программа «Миграционные услуги для молодежи». Ее целевая аудитория – молодые мигранты 12–27 лет, основные партнеры – школы, учреждения профессионального образования, организации, преподающие интеграционные курсы, и молодежные благотворительные организации, всего более 450 организаций, которые оказывают молодым мигрантам необходимую консультационную помощь.

На земельном уровне действует программа «Консультационный миграционный сервис для взрослых», предусматривающая индивидуальное консультирование вновь прибывающих мигрантов старше 27 лет, намеренных проживать в ФРГ. Программа поддерживается правительством ФРГ, финансируется Министерством внутренних дел, а реализуется благотворительными организациями. В рамках этой программы предоставляются информационно-консультационные услуги и поддержка в зависимости от индивидуальных потребностей конкретного иммигранта, что позволяет вовлекать его в участие в интеграционных мероприятиях на основе индивидуализированного графика.

Правительство ФРГ поддерживает проекты по социальной интеграции мигрантов, направленные на содействие привыканию к жизни общин, создание условий и возможностей для их взаимодействия с местным населением и формирования общих ценностей. Важную роль в данном процессе играют диаспоральные сообщества, деятельность которых поддерживается и контролируется Федеральной службой по миграции и беженцам. В процессе интеграции активно участвует и бизнес-сообщество, которое поощряет сотрудников выступать в роли наставников для вынужденных мигрантов. В вузах реализуется практика привлечения студентов из числа коренных жителей для помощи обучающимся мигрантам в целях их адаптации к повседневной жизни в стране. Качество наставничества варьируется, поскольку подобные проекты зависят от финансирующих организаций и доброй воли граждан, что ставит под вопрос их стабильность и результативность.

В рамках общегосударственной инициативы «Все вместе» многонациональные предприятия ФРГ, участвующие в ней, поощряют и стимулируют институт наставничества (всего таких предприятий около 30). Яркий пример – компания «Опель», которая совместно с правительством земли Гессен реализует проект «Ответственность». В рамках этого проекта «Опель» стимулирует наставничество на своем производстве. В течение трех месяцев наставники из числа коренного населения делятся своим профессиональным опытом с новыми рабочими-мигрантами. Аналогичный проект реализует и «Дойче Банк».

Наставничество является элементом университетских проектов, направленных на получение прибывшими в страну мигрантами высшего образования. По инициативе Министерства экономики и энергетики и Конфедерации квалифицированных профессий с весны 2016 г. начали действовать около 150 контактных пунктов неправительственной организации «Добро пожаловать! Краткое руководство». Эти контактные пункты оказывают помощь тем работодателям, которые приняли решение о трудоустройстве вынужденных мигрантов. Также Конфедерация квалифицированных профессий тесно сотрудничает с ремесленными и торгово-промышленными палатами федеральных земель, оказывая консультационные услуги по широкому кругу вопросов – от проведения языковых курсов до подбора кандидатов из иностранных граждан для трудоустройства. На основании апробированного в Штутгарте пилотного проекта в течение двух лет при поддержке Федеральной службы по миграции и беженцам в Германии открылись 14 «ресурсных палат», которые оказывают мигрантским организациям консультационные услуги, помогают им в проведении интеграционных мероприятий и предоставляют финансовую поддержку.

Следует отметить, что указанные меры, направленные на развитие системы интеграции мигрантов в немецкое общество, реализовывались в условиях растущего социального напряжения, связанного с притоком беженцев. Так, в ФРГ доля беженцев в общей численности населения по состоянию на 2015 г. составляла 1,48 % (1231 тыс. чел. при численности населения 83 млн чел.). Основной наплыв беженцев испытывали три федеративные земли, непосредственно граничащие со странами, транзитными для вынужденных мигрантов: Баден-Вюртемберг (12,86 % от прибывших мигрантов), Бавария (15,52 %), Саксония (5,08 %), а также наиболее развитые территории: Северный Рейн-Вестфалия (21,21 %), Нижняя Саксония (9,32 %) и Берлин (5,05 %) [9].

Одновременно с увеличением количества беженцев выросла доля радикальных исламистов и джихадистов. Так, по данным Федерального ведомства по охране Конституции ФРГ, в апреле 2018 г. численность проживающих в стране исламистов составляла 25810 чел., из них около 760 чел. считались способными принять участие в террористическом акте. Одновременно наблюдался рост числа тех, кто отправился воевать в Сирию и страны Магриба, в 2018 г. их насчитывалось 1000 чел., к концу 2019 г. около трети из них вернулись назад [10]. Неудивительно, что в подобных условиях наблюдался рост популярности общественных организаций, выступающих за необходимость установления дополнительных ограничений в миграционной политике, таких как партия «Альтернатива для Германии» и движение ПЕГИДА [11]. Так, на выборах в бундестаг 2017 г. «Альтернатива для Германии», набрав 12,6 % голосов, стала третьей по численности партией. Очевидно, что такой электоральный успех необходимо связывать с запросом немецких граждан на более эксклюзивную политику в отношении мигрантов и надеждой на то, что движения, акцентирующие внимание на необходимости проведения более жесткой миграционной политики и выявления антиевропейской сущности радикального ислама, смогут ее реализовать [12].

В подобных условиях вопросы адаптации и интеграции мигрантов приобрели особую важность, и тот факт, что государственным органам Германии удалось не допустить масштабного социального взрыва, свидетельствует о глубокой продуманности принимаемых мер. Представляется, что изучение немецкого опыта в управлении миграционными процессами должно иметь важное значение для разработки аналогичных мер в Российской Федерации.

Ссылки:

(дата обращения: 10.12.2020).

12 сент. URL: (дата обращения: 05.12.2019) ; Беккер А., Гурков А. Беженцы в Германии: цифры, суммы, факты [Электронный ресурс] // Deutche Welle. 2016. 25 Oct. URL: (дата обращения: 05.12.2019).

Редактор, переводчик: Сергейчик Людмила Ивановна