Миграционные процессы на Дальнем Востоке: от регулирования к управлению

Автор: Крепский Арсений Петрович

Журнал: Гуманитарные исследования в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке @gisdv

Рубрика: История. Политология

Статья в выпуске: 3 (15), 2011 года.

Бесплатный доступ

Противоречивое влияние миграционных процессов на Дальнем Востоке России рассматривается как обусловленное последствиями прямого регулирования миграции в советский период. Анализируется постсоветское развитие этого явления, которое привело к необходимости поиска альтернативных управленческих моделей. В данной работе на примере Дальнего Востока автор предлагает рассматривать управление миграцией как комплексное воздействие на факторы, определяющие миграционные процессы.

Дальний восток России, миграционные процессы, развитие, политическое управление, миграционная политика

Короткий адрес: https://sciup.org/170175294

IDR: 170175294

Текст научной статьи Миграционные процессы на Дальнем Востоке: от регулирования к управлению

Каждое миграционное событие – прибытие или выбытие – обусловлено противоречивым влиянием множества факторов, следовательно, имеет разные характеристики, которые являются основанием для выделения, группирования и отнесения к конкретному миграционному потоку. Под миграционным потоком понимается совокупность мигрантов, прибывших в конкретную местность (район) или выбывших из нее за определенный период времени [10]. Статистика миграционного потока раскрывает структуру перемещения населения, а причинно-следственные связи изменения показателей территориальной совокупности населения отражены в понятии «миграционный процесс». Человеческие взаимоотношения в сфере политики и экономики определяют трансформацию данных связей, закономерно проявляясь в миграционном процессе, и обуславливают его развитие.

В начале 90-х годов XX в. В.А. Ионцев дал следующую характеристику: «Современная международная миграция населения представляет собой многогранное явление, влияющее на все стороны развития обще- ства, будь то экономика или политика, идеология или религия и др. Выступая в прошлом главным образом в формах кочевничества, военных и колонизационных переселений, международная миграция населения с развитием капиталистической системы хозяйствования приобрела новые черты. Возникла необходимость в огромных перемещениях людей, лишенных средств производства» [4, с. 3].

Для современной России (а в большинстве ее регионов наблюдается всплеск миграционной активности населения) важность миграционных процессов трудно переоценить. Можно со значительной долей уверенности предположить, что создание эффективного механизма управления этими процессами – ключ к решению задач устойчивого сбалансированного развития российских территорий.

Не является исключением и Дальний Восток России. Одним из следствий его геополитического положения и характера экономики является развитие миграционных процессов в регионе, особенность которых в постсоветской России: непрекращающийся отток населения

КРЕПСКИЙ Арсений Петрович, аспирант кафедры международных отношений и зарубежного регионоведения Института иностранных языков (Владивостокский государственный университет экономики и сервиса, Владивосток).

Статья подготовлена в рамках проекта №2.1.3/10373 по аналитической ведомственной целевой программе «Развитие научного потенциала высшей школы (2009–2011 годы)».

в другие районы страны при неослабевающем притоке из-за рубежа иностранных граждан. Вплоть до распада Советского Союза, начиная со Столыпинских реформ 1906–1913 гг., регион испытывал мощный внутренний миграционный приток, обусловленный действиями государства, которые диктовались острой нехваткой трудовых ресурсов для освоения стратегически важного и богатого природными ресурсами Дальнего Востока. Для привлечения населения и насыщения рынка труда использовались в основном методы прямого регулиро-вания1: материальное поощрение и «добровольно-принудительное» переселение. Мы считаем, что именно осуществление прямого регулирования и невнимание к проблемам управления движением населения привели к тому, что в настоящее время идет сокращение его численности и регион испытывает последствия ан-клавизации в составе России, все более «отдаляясь» от европейской части страны.

От подхода к концепции управления напрямую зависят конкретные управленческие решения, а значит и перспективы дальнейшего демографического развития региона. Необходимость новой концепции управления миграцией несомненна, поэтому сегодня исследователи пытаются выработать соответствующие подходы. В данной статье предпринимается попытка обозначить один из таких подходов, выявив принципиальные отличия прямого регулирования потоков движения населения от управления развитием миграционных процессов.

Удаленность от центра страны и масштабы Дальневосточного региона определили характер движения населения и сказались на структуре его заселения. Из истории освоения видно, что внутренняя миграция как в Российской империи, так и в СССР носила явно выраженный центробежный характер. На поддержание этого процесса были направлены и действия властей, которые способствовали оттоку населения из «малоземельной» Центральной России и насыщению рынка труда окраин государства. Огромные территории требовали освоения, а собственных трудовых ресурсов на Дальнем Востоке постоянно не хватало – так же как в Сибири и на Крайнем Севере. Одновременно происходил мощный рост геополитического потенциала региона. Все это определило цели государственной политики в области заселения территории и ее надежного закрепления в составе России/СССР. Таким образом, «…на протяжении последних полутора веков и до начала рыночных преобразований Дальний Восток являл собой огромную стройку. Страна, осваивая природные богатства, реализуя масштабные оборонно-промышленные и транспортные проекты, заселяла регион, что было решением стратегическим» [3, с. 56]. Следо- вательно, приток внутренних мигрантов на Дальний Восток был обусловлен необходимостью освоения российским государством данной территории. Однако подходы к регулированию и управлению в государственной политике только начинали складываться.

Остановимся на причинах миграционных процессов. Существует целый ряд факторов, которые являются их движущей силой. Они действуют на субъект миграции, его сознание и психику. Реакция человека на их воздействие становится причиной принятия им решения, переехать ли ему в другой регион или жить на прежнем месте. Таким образом, причины миграционных событий всегда обусловлены совокупным влиянием разных факторов, которые, будучи по-разному воспринятыми в силу субъективных особенностей личности каждого мигранта, порождают разные события, которые становятся или не становятся поводом для миграции.

Представление о разнице между факторами и причинами миграционных процессов – ключевое звено в понимании управления миграцией, которое представляет собой изменение качественного и количественного характера движения населения – перемещения людей.

Наиболее общая классификация включает следующие факторы миграционного процесса: 1) постоянные (рельеф, климат и т.п.); 2) поддающиеся постепенному изменению (этнический и половозрастной состав населения, социальная и производственная инфраструктура, экология и т.п.); 3) поддающиеся прямому изменению (национальная политика, миграционное законодательство, репрессии государственных органов, наличие или отсутствие государственных границ и т.п.).

Для исследования в области управления миграционными процессами целесообразно выбирать значимые факторы в зависимости от конкретных целей и задач исследования, а также частных особенностей изучаемых миграционных процессов. Кроме того, нельзя забывать, что ни один из факторов не является в полном смысле универсальным и обязательным, но представляет собой определенную часть целого – один из объективных компонентов естественной и социальной среды. Фактор находится в тесной взаимосвязи с явлением, для которого он является определяющим, и не может быть отделен от него.

Какой-либо одной, разделяемой всеми трактовки термина «управление» не существует, в своей работе мы придерживаемся точки зрения М.В. Раца, который, опираясь на труды Г.П. Щедровицкого, разводит понятия «регулирование» и «управление». Управление является деятельностью по формированию представлений о развитии управляемой системы и реализации данных представлений [8]. Таким образом, наблюдается уход от рассмотрения управления в традициях кибернетики, где оно выступает лишь как функция системы, ответственная за ее самовоспроизводство и поддержание статус-кво. Применительно к миграции управление и регулирование принципиально различаются качественным уровнем воздействия на миграционные процессы.

В случае прямого регулирования воздействие оказывается непосредственно на причину, побуждающую человека принять решение о смене места жительства. Классический пример – депортация, когда причиной миграции является решение властей, которое реализуется с помощью принуждения. Еще одним историческим примером регулирования является прямое материальное стимулирование и предоставление многочисленных льгот жителям Дальнего Востока и Крайнего Севера. В регионах с суровым климатом и тяжелыми условиями труда проблема профессиональных кадров решалась за счет людей, которые приезжали за «длинным рублем», а заработав, уезжали. Такая ситуация полностью соответствовала целям регулирования миграционных процессов: если основная цель государства заключаются в освоении ресурсов Дальнего Востока, то нет необходимости закреплять здесь население – достаточно, чтобы не ослабевал приток временных трудовых мигрантов. Цель же отдельного иммигранта состояла в том, чтобы поднять уровень своего личного благосостояния с помощью материальных стимулов со стороны властей. При этом распределение средств, полученных за счет освоения совокупного потенциала региона, полностью находилось в ведении федерального центра, расходы которого на улучшение условий жизни и формирование позитивного образа осваиваемой территории были минимальны. Поэтому твердого желания (да и возможности) закрепиться в данном регионе у иммигранта не было.

В отличие от регулирования, на уровне управления миграционными процессами предполагается формулирование целей их развития в рамках региональной политики государства. В соответствии с этими целями происходит регулирующее воздействие на факторы, определяющие причины миграционного движения.

В случае с Дальним Востоком цель управления миграционными процессами – переселение и закрепление населения в регионе, а средство для этого – освоение совокупного потенциала региона. Например, если есть региональная экономическая система (существующая не на дотации из федерального центра, конкурентная в условиях внутреннего и внешнего рынка, стимулирующая развитие частной инициативы), способная обеспечить достойный уровень доходов, то не потребуются принудительное переселение или двойные оклады. Целью иммигрантов в регионе станет закрепление на новом месте и улучшение благосостояния и качества жизни (за счет совокупного потенциала региона).

В целом соотношение управления и прямого регулирования, необходимое для положительного развития миграционных процессов в соответствии с определенными целями, можно проиллюстрировать на примере автодорожного перекрестка со светофором. Светофор позволяет эффективно решать задачи того, кто пересечет перекресток. Но от него совершенно не зависит, подъедет ли кто-нибудь вообще к перекрестку. Он не влияет ни на качество, ни на количество автомобилей, зато на это влияют автозаводы, качество дорожного покрытия, погода, день недели и настроение водителей, их самочувствие и самое главное – их цели. Точно так же нельзя эффективно организовать движение населения, заставляя людей или подкупая их. Для развития управляемых миграционных процессов необходимо формировать предпосылки и условия, причем не только материальные, но и духовные. Для того чтобы эффективно управлять миграционными потоками, следует организовать такое движение населения, которое соответствовало бы целям и приоритетным направлениям развития того или иного региона. При этом каждый участник миграционного процесса должен разделять эту цель и способствовать ее достижению. К сожалению, в настоящее время данный тезис практически не отражен в документах, регламентирующих действия государственных регулирующих органов в области миграции [2, 7].

Государству, которое остается главным институтом политической системы общества, сегодня необходимо адекватно реагировать на вызовы миграции, выявлять и эффективно использовать ее положительные аспекты. Управление миграцией напрямую соотносится с основными функциями государства, такими как защита государственного строя, предотвращение и разрешение социальных конфликтов, поддержание общественных отношений, выработка и реализация общего для страны курса развития в экономической, социальной, духовной и прочих областях [9]. Необходимо уделять внимание управлению миграционными процессами и формулировке целей их развития.

Именно на уровне государства политическая власть позволяет выстраивать и декларировать четкие приоритеты миграционной политики в комплексе с целями политики внутренней и региональной. На наш взгляд, иммиграция на Дальнем Востоке должна осуществляться за счет освоения совокупного потенциала региона. Управление в таком случае являет собой формирование и претворение в жизнь представлений о соответствующем развитии миграционных процессов в формате государственной миграционной политики и использовании политической власти для ее выработки и реализации.

На наш взгляд, именно отсутствие управления, нацеленного на развитие всех процессов (и системы в целом), стало причиной ситуации, которая сложилась в области миграции на Дальнем Востоке после распада Советского Союза. Миграционный приток за счет насыщения трудовыми ресурсами инфраструктурных проектов мог существовать только в условиях системы с максимальной централизацией политической власти и планово-принудительным распределением материальных ресурсов. После того как государство отказалось от жесткого планирования в экономике, Дальний Восток практически полностью лишился возможности удовлетворять свои нужды за счет дотаций из центра, одновременно оставаясь зависимым от него, т.е. не имея права распоряжаться собственными средствами. Это немедленно отразилось на благосостоянии основной массы населения, поставив многих на грань выживания: полностью отсутствовали иные, помимо материальных, мотивы к закреплению населения на Дальнем Востоке. Рыночная экономика и демократизация политической системы вызвали критический сбой в процессе освоения огромных территорий России, особенно наиболее удаленных дальневосточных.

Современный этап развития миграционных процессов на российском Дальнем Востоке характеризуется преобладанием трудовой миграции, которая представляет собой территориальное перемещение, связанное со стремлением людей обеспечить себе занятость или улучшить условия труда1. Для России вообще и Дальнего Востока в частности характерно наличие обоих видов трудовой миграции: внутренней и внешней.

Из общего внутреннего притока трудовых мигрантов можно выделить несколько основных составляющих.

  • 1.    Приток высококвалифицированных узкоспециализированных профессионалов в традиционных для Дальнего Востока областях промышленности (судостроение, судоремонт и т.п.). Как правило, подобные миграции совершаются на определенный срок, чаще всего краткосрочный (от 1 до 3 месяцев) и имеют хаотичную динамику.

  • 2.    Временный приток трудовых мигрантов, связанный с реализацией значимых инфраструктурных или промышленных проектов. Важно отметить, что данные процессы в настоящее время существенно отличаются по масштабам и характеру от советского периода. Во-первых, многократно снизились объемы реализации подобных проектов, а значит и приток рабочих. Во-вторых, в настоящее время данная миграция является временной по определению: проекты не предполагают, что люди, занятые в их реализации, будут постоянными жителями осваиваемой территории. В качестве примера можно привести строительство газопровода ВСТО и объектов для саммита АТЭС.

  • 3.    Комплексный цикличный приток рабочих контингентов на предприятия ресурсно-добывающего комплекса. Прежде всего речь идет о добыче природных ископаемых, которая ведется вахтовым методом на труднодоступных территориях с суровым климатом и неблагоприятными условиями труда.

  • 4.    Размещение воинских контингентов для обеспечения стратегических интересов государства в области обороноспособности. Многие крупные города Дальнего Востока возникли как военные поселения и посты. Русско-японская война 1904–1905 гг. «открыла» регион для русских солдат, большое количество которых стали впоследствии переселенцами [1]. А победа СССР над Японией в 1945 г. обусловила их нынешнюю сложную структуру.

Внешняя трудовая миграция на Дальнем Востоке представлена в основном массовым миграционным притоком низкоквалифицированных трудовых ресурсов из КНР, КНДР и стран СНГ. Мигранты данной категории, как правило, заняты в строительстве, сфере жилищно-коммунального хозяйства и сельскохозяйственном производстве. Кроме низкоквалифицированных кадров, иммиграция формируется иностранными студентами, которые обучаются в российских вузах, сотрудниками представительств зарубежных компаний и дипломатических миссий, правда, их доля незначительна.

Существует множество противоречий в оценке предпосылок, характера и последствий данных миграционных процессов2. Проанализировав их, перечислим особенности характера развития миграционных процессов на Дальнем Востоке.

– Приток иностранной рабочей силы необходим Дальнему Востоку даже в большей степени, чем остальным российским регионам.

– Большая часть этого потока не поддается эффективному контролю со стороны регулирующих органов.

– В условиях высоких темпов сокращения численности населения на Дальнем Востоке нерегулируемый приток трудовых мигрантов из-за рубежа способен вызвать дестабилизирующие социальные сдвиги.

В качестве еще одной особенности миграционного баланса российского Дальнего Востока рассматривается преимущественно внутренний, во многом стихийный, отток населения, связанный со сменой места жительства в поисках лучших социально-экономических условий, в том числе занятости. По мнению некоторых исследователей, именно необходимость повышения материального благополучия до сих пор считается основной причиной выезда с территории Дальнего Востока в другие регионы на постоянное место жительства [6].

Основными факторами развития внутреннего миграционного оттока являются:

  • –    продолжающееся падение уровня благосостояния;

  • –    недостаточное развитие социальной инфраструктуры в регионе, в целом незначительное количество и низкое качество предоставляемых социальных услуг;

  • –    возрастающая зависимость региона от политических и экономических центров страны;

  • –    значительная удаленность региона от последних.

Ситуация, характерная для советского периода освоения в управлении миграционными процессами на Дальнем Востоке, мало изменилась, в то время как современные политическая система и характер экономики существенно отличаются как от советского, так и последующих периодов стихийных рыночных преобразований и волны во многом формальной демократизации. Вслед за отрывом российской экономической системы от реального промышленного производства и последующим дефолтом 1998 г. изменился характер властно-государственного участия в регулировании экономических процессов. Наступил период президентства В.В. Путина, который характеризовался тенденцией усиления властной вертикали. Но и в настоящее время, когда основным трендом развития заявлена модернизация российского общества и государства, ситуация в области управления миграцией не изменилась.

Насколько современный государственный режим адекватно видит проблемы управления миграцией и способен на них гибко реагировать, судить сложно. Определенная централизация власти и жесткость в управлении, имеющие место в настоящий момент, необходимы для пресечения или частичной легализации теневых отношений в обществе, в том числе в области миграции. И хотя на Дальнем Востоке ситуация имеет свои региональные особенности, в целом она воспроизводит общероссийские тренды и характеризуется усилением зависимости региональной политической и экономической системы от федерального центра [5]. Последнее означает, что федеральный центр увеличивает свои возможности, особенно в области выстраивания миграционной политики в отдельных регионах и в масштабах всей страны.

Подводя итоги, можно сказать, что это является благоприятным условием для пересмотра всей модели управления миграционными процессами на Дальнем Востоке России. Новая модель, по нашему мнению, может представлять собой разработку на политическом уровне дальневосточной миграционной политики, основным инструментом которой станет освоение совокупного геополитического, природно-ресурсного, социального потенциала региона. Вместе с тем выработка эффективной долгосрочной миграционной политики возможна лишь на основе принципов политического управления. Только управление через факторы миграционных процессов способно обеспечить их планомерное развитие: задать им рамки и внедрить механизмы реализации. Этого нельзя достичь при непосредственном регулировании, которое представляет собой бездумное выполнение «спускаемых сверху» распоряжений.

Тем не менее внедрение принципов политического управления не должно приравниваться к полному отказу от прямого государственного регулирования миграции. Два противоположных подхода – управление и регулирование – не исключают друг друга. Но в условиях продолжающихся изменений в политике и экономике России, в условиях провозглашенной руководством страны модернизации российского государства и общества ставка лишь на прямое регулирование социальных процессов заведомо проигрышная. Миграционные процессы подвержены динамичным изменениям под воздействием множества факторов, значит и управлять ими можно только рассматривая эти изменения как основу развития ситуации в области миграции и демографии Дальнего Востока России.

Список литературы Миграционные процессы на Дальнем Востоке: от регулирования к управлению

  • Волынчук А.Б. Россия в Северо-Восточной Азии: Вектор геополитических интересов//Россия и современный мир. 2009. № 3. С. 120-134.
  • Градировский С. Политика репатриации и трудовой миграции в современном российском государстве//Официальный сайт сетевого проекта «Русский архипелаг». URL: http://archipelag.ru/izdaniya/doclad_vb_2010/(дата обращения: 20.06.2011).
  • Заусаев В.К., Быстрицкий С.П., Хорошавин А.В., Бурдакова Г.И. Российский Дальний Восток: ответы на новые вызовы XXI века//ЭКО. 2009. № 6. C. 53-63.
  • Ионцев В.А. Мировые миграции. М.: Знание, 1992. 62 с.
  • Матвеев А., Хренов А. Генезис взаимоотношений центра и регионов в практике Российского федерализма (конец ХХ -начало ХХI вв.)//Власть. 2009. № 8. С. 46-49.
  • Мотрич Е.Л., Найден С.Н. Влияние социально-демографической ситуации на трудовую миграцию: дальневосточный вектор//Проблемы прогнозирования. 2009. № 5. С. 134-146.
  • Положение о федеральной миграционной службе: утв. Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928, п. 1-2.
  • Рац М.В. Политика и управление//ПОЛИС. 2010. № 3. С. 132-143.
  • Человек и общество: краткий энцикл. словарь-справочник (политология)/отв. ред. Ю.С. Борцов, науч. ред. И.Д. Коротец. Ростов-н/Д: Феникс, 1997. 608 с.
  • Юдина Т.Н. Миграция: словарь основных терминов: уч. пособие. М.: Изд-во РГСУ: Академ. проект, 2007. 472 с.
Еще
Статья научная