Мировой глобальный системный кризис и основные идеалы местного самоуправления

Не важно, где мы находимся. Важно, к чему мы движемся!

Концептуальный афоризм

Мировой глобальный системный кризис, переживаемый в настоящее время многими странами мира, имеет не только экономическое содержание [1]. Очевидно, что он так или иначе затрагивает концептуальные и идеологические основы современного мироустройства, определяющие в свою очередь систему идеалов местного самоуправления. Определенным подтверждением этому является тот факт, что в современном мире явно обозначился определенный кризис представительной демократии на местном уровне во многих странах, в том числе и в достаточно развитых. Достаточно наглядно кризисные тенденции проявляются:

• 1)    в падении явки на местных выборах в Чехии, ФРГ, Франции;

• 2)    в сохранении низкой явки на выборах в Великобритании и США;

• 3)    в снижении числа желающих занять местные выборные должности в Австралии и Великобритании;

• 4)    в усложнении процедуры смещения избирателями действующего мэра в Польше [3].

В российской системе местного самоуправления, по информации Президента РФ, также накопилось немало проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в целом и реализацией представительной демократии на местном уровне в частности. При этом, как отмечается многими исследователями процессов местного самоуправления, подобная ситуация не может не вызывать беспокойства относительно демократической легитимности системы местного управления.

При этом следует отметить, что отмеченные кризисные явления возникли не сегодня, они имеют достаточно давнюю историю. В разных странах предпринимались и предпринимаются разнообразные попытки оживить активность населения на местном уровне, сделать муниципальную систему более привлекательной для населения, расширить формы непосредственного участия граждан в решении местных вопросов.

Однако, несмотря на все усилия, кризисные явления в организации местного самоуправления нарастают. В связи с этим с большой степенью вероятности можно сделать вывод о том, что существующая система знаний об организации систем местного самоуправления требует совершенствования. Требуют переосмысления идеалы (ориентиры), определенные для достижения в рамках современной системы местного самоуправления, а также система методов и средств достижения обозначенных идеальных форм.

В связи с вышеуказанным вопрос о системе идеалов российского местного самоуправления в настоящее время представляет большую значимость как для теоретиков российского муниципального права, так и для практиков российского муниципального строительства. Это обусловлено тем обстоятельством, что в нашем обществе многие жизненные идеалы закрепляются в нормативных правовых актах и реализуются через них.

При этом следует учитывать тот факт, что в состав правовой основы местного самоуправления в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ входят признаваемые Российской Федерацией общепризнанные принципы и нормы международного права, имеющие в случае закрепления их в международном договоре приоритет перед законами РФ и ее субъектов. В указанных документах могут содержаться идеи, которые не вписываются в систему идеалов, сформировавшуюся в российском обществе в целом и в систему идеалов российского местного самоуправления в частности.

Идеалы Европейской Хартии местного самоуправления.

В связи с тем, что Российская Федерация 11 апреля 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, принятую 15 октября 1985 г. и представляющую в настоящее время базовый международноправовой документ в сфере местного самоуправления, необходимо четко представлять содержание основных идей (идеальных форм), закрепленных в данном документе, а также понимать, на каких ценностях они базируются. Четкое понимание содержания основополагающих идеалов Европейской Хар- тии местного самоуправления приобретет особую значимость в настоящее время, в связи с наблюдающимся кризисом представительной демократии на местном уровне во многих зарубежных странах, достаточно давно выстраивающих свою систему местного самоуправления в соответствии с идеалами, закрепленными в указанном нормативном документе.

При этом следует помнить о существовании проблемы аутентичного понимания и описания содержания международных правовых понятий в контексте задачи обеспечения единого правового пространства Российской Федерации [2]. В связи с этим принципиально важно, чтобы термины и выражения, используемые в русской редакции Европейской Хартии местного самоуправления, максимально точно соответствовали содержанию терминологии, применяемой в актах российского законодательства, регламентирующих соответствующие правоотношения.

При анализе содержания Европейской Хартии местного самоуправления следует всегда четко понимать и учитывать тот факт, что в преамбуле Европейской Хартии местного самоуправления страны – члены совета Европы определили в качестве своей цели достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием. Проще говоря, основной целью данного документа является унификация процесса осуществления местного самоуправления в европейских странах, подписавших данную Хартию.

В качестве основных идеалов организации местного самоуправления, к которым будут стремиться подписавшие данную Хартию страны, закрепляются следующие идеальные конструкции.

• 1.    Компетенционная автономия органов местного самоуправления.

• 2.    Административная автономия органов местного самоуправления.

• 3 .    Финансовая автономия органов местного самоуправления.

• 4.    Территориальная автономия органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 2, 3 ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близ- кие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

В соответствии п. 1 ст. 8 Европейской Хартии местного самоуправления любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом. Помимо этого п. 1 ст. 6 указанной Хартии закрепляет положение о том, что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

В соответствии с п. 1, 2 ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.

В соответствии со ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Из приведенных положений видно, что анализируемый документ исходит из приоритетности идеалов государственности, объединения (интеграции) территорий, унификации процессов управления на местном уровне перед идеалами самостоятельности территорий государств. Определенным подтверждением данного тезиса является и настойчивое движение стран Европы в сторону интеграции территорий, централизации и унификации управления на уровне Европейского союза.

Кроме того, при анализе указанных идеалов Европейской Хартии местного самоуправления следует особо подчеркнуть, что все указанные идеальные конструкции задают вектор движения к автономии органов местного самоуправления, а не к их самостоятельности, терминологически ориентирующей на отсутствие каких-либо ограничений.

Вместе с тем системный анализ положений Европейской Хартии местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что данный документ содержит правильные ориентиры, однако в нем четко не определен смысл многих используемых понятий. К примеру, из текста Европейской Хартии местного самоуправления неясен смысл таких понятий, как «принципы демократии», «принципы децентрализация власти», «свободное осуществление мандата», «административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления», «финансовые ресурсы органов местного самоуправления».

Более того, в ст. 12 данного документа закрепляется норма о том, что государство, которое ратифицирует это документ, должно связать себя как минимум 20-ю пунктами из 30. При этом обязательны 10 пунктов из 14 основополагающих, перечисленных в ст. 12. Еще 10 пунктов страна, ратифицирующая данную Хартию, должна выбрать из оставшихся 16 пунктов. В результате реализации предлагаемой схемы действий может сложиться парадоксальная ситуация, когда страна, подписавшая указанную Хартию, может считать себя не связанной п. 1 ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления закрепляющим легальное определение местного самоуправления и понимать под местным самоуправлением принципиально другое явление.

Очевидно, что подобный подход к структуре нормативного документа является достаточно спорным и создает проблемы для использования Европейской хартии местного самоуправления в качестве инструмента развития европейских систем местного самоуправления.

В связи с этим уместно вспомнить, что еще Р. Декарт призывал: «Уточняйте значение слов и вы избавите человечество от половины заблуждений». Очевидно, что и в настоящее время за счет искажения смысла слов и соот- ветствующих образов довольно просто на 180 градусов развернуть содержание любой идеи, манипулировать ее содержанием (толковать содержание таких неопределенных нормативных положений так, как пожелает толкователь). Нечто подобное, по нашему мнению, произошло с содержанием основных идей, заложенных в Европейской хартии местного самоуправления, изложенных применительно к системе идеалов, закрепленных в Конституции РФ и определяющих основы организации российского местного самоуправления.

Отмеченное положение является следствием того, что в 90-е гг. XX века в российском общественном сознании стали доминировать утопические представления о приоритетности механизмов неуправляемой самоорганизации населения на местном уровне. По аналогии с религиозными доктринами, основанными на вере, эти представления можно характеризовать как самоуправленческий фундаментализм, основанный на догме невидимой руки самоуправления как универсального механизма оптимизации местных процессов социального управления.

Идеалы местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., определяет идеальные формы организации местного самоуправления, на достижение которых ориентированы как российский народ, так и Российское государство. Исходя из анализа текста действующей Конституции РФ в качестве самоуправленческих идеалов выделяются следующие.

• 1.    Компетенционная самостоятельность местного самоуправления.

Данная идеальная форма организации местного самоуправления, по мнению авторов Конституции РФ, предполагает следующие составляющие:

• 1)    местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 Конституции РФ);

• 2)    местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ);

• 3)    органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ);

• 2.    Финансовая самостоятельность местного самоуправления.

• 3.    Организационная самостоятельность органов местного самоуправления.

Идеальные конструкции, ориентирующие развитие системы российского местного самоуправления к достижению финансовой самостоятельности, закреплены в п. 1 ст. 132 Конституции РФ, содержащей норму о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

На достижение административной самостоятельности органов местного самоуправления направлены следующие идеальные конструкции, закрепленные в нормах Конституции РФ:

• 1)    российский народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).

• 2)    органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

• 3)    структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

Таким образом, на основании анализа вышеприведенных идеальных форм организации местного самоуправления, на достижение которых ориентируют положения Конституции РФ, можно сделать вывод о том, что в указанном нормативном акте речь идет о достижении компетенционной, финансовой и организационной самостоятельности местного самоуправления, в свою очередь внутрисущностно ориентирующей на противопоставление системе государственной власти в структуре единого механизма управления Российским государством.

При этом сравнительный анализ идеальных форм, на достижение которых сориентированы Европейская Хартия местного само- управления и Конституция РФ, позволяет сделать вывод об их концептуальной схожести. Как Европейская Хартия местного самоуправления, так и Конституция РФ в качестве ориентира для развития системы местного самоуправления нормативно описывают идеальную форму организации соответствующей системы, предполагающую определенное отделение систем государственного и муниципального управления (местного самоуправления). Однако, если Европейская Хартия местного самоуправления сориентирована, как показано выше, на достижение автономии местного самоуправления, терминологически предполагающей лишь определенные элементы независимости в вопросах местного значения, то многие нормы Конституция Российской Федерации сориентированы на достижение самостоятельности местного самоуправления, терминологически закладывающей вектор движения к достижению абсолютной независимости от органов государственной власти в вопросах местного значения.

При этом нужно всегда помнить о том, что как автономия, так и самостоятельность применительно к местному самоуправлению – это методы движения к определенным целям, а не сама цель. Очевидно, что основной целью внедрения систем самоуправления в механизм управления государством является достижение оптимальной схемы решения вопросов местного значения. Понятие «вопросы местного значения» – понятие достаточно не определенное, потому что государство в пределе отвечает за решение всех внутригосударственных вопросов, вне зависимости от их делегирования различным производным публичным или чисто общественным образованиям.

Приведенный ход мыслей подтверждает и практика развития нормативной основы российского местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодательно закреплена процедура временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. В ст. 74 указанного Федерального закона закреплена процедура от- решения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, являющимся представителем системы государственной власти. В п. 6.1 ст. 36 закона установлены основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с последними изменениями в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ субъекты Российской Федерации на основании пп. 1.2 п. 9 ст. 17 получили право своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере вопросов местного значения.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что в Российской Федерации целенаправленно вводятся правовые институты, устанавливающие механизмы оперативного контроля государства за реализацией местным самоуправлением собственных полномочий, происходит постепенный отказ от идеалов, определяющих вектор движения к достижению самостоятельности системы местного самоуправления, внутрисущностно предполагающей жесткое отделение и противопоставление системе государственной власти.