Мировые судьи и проблема доступности местного суда

Мировая юстиция представляет собой фундамент всего здания правосудия, поскольку именно от результата действий мировых судей зависит действенность всей системы правосудия, именно с мировыми судьями сталкивается население, обращаясь к судебной власти. Поэтому от того, как организованы и действуют местные суды, насколько они доступны, складывается представление народа о правосудии. Задача создания местного суда, максимально приближенного к населению, всегда была приоритетной в истории судебных реформ в России.

Концепция судебной реформы 1991 г. закрепила в качестве важнейшего направления реформирования судебной системы образование мировых судов как судов первой инстанции. Возрождение в Российской Федерации института мировых судей связано с принятием Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»1 и Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»2. Мировые судьи стали реальностью национальной системы правосудия.

Мировые судьи представляют единоличную власть, распространяющуюся на территориях судебных участков, которые создаются из расчета численности населения от 15 до 30 тыс. чел. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тыс. чел. создается один судебный участок.

Мировые судьи как суды субъектов РФ максимально приближены к населению, однако стали ли они доступными для населения?

АЛЕКСАНДРОВ Сергей Васильевич, заместитель Председателя Верховного суда Республики Мордовия.

Доступность правосудия как общепризнанный стандарт цивилизованного государства означает не только территориальную близость судов, удобное их расположение, но и беспристрастное, справедливое рассмотрение дел, создание эффективных и действенных процедур, составляющих понятие «надлежащее правосудие». Следует отметить, что введение института мировых судей было обусловлено, в частности, необходимостью снижения нагрузки, с которой столкнулись районные суды при неограниченности принципа на судебную защиту. Осуществлено выделение наиболее простых, несложных дел, рассматриваемых в более короткие сроки, с применением упрощенных процедур.

С созданием мировых судей подсистема судов общей юрисдикции увеличилась на одно звено. Таким образом, Россия пошла по пути расширения судебной системы, параллельно увеличивая штаты в федеральных судах. Такой путь решения проблемы обеспечения права на судебную защиту явился, по сути, экстенсивным. Вместе с тем недостаточно были использованы процессуальные механизмы, позволяющие применять при производстве у мирового судьи упрощенные процедуры, что позволяет ускорять производство по несложным делам, упрощать тяжеловесность судебных процедур. Это облегчило бы доступ граждан к правосудию и снизило бы загруженность мировых судей.

Национальная система правосудия, разрешив проблему снижения объема работы районных судов, столкнулась с другой, не менее сложной. Сегодня мировые судьи рассматривают 1/3 уголовных, 3/4 гражданских и почти все административные дела, приходящиеся на всех судей судов общей юрисдикции, хотя количество мировых судей почти в два раза меньше, чем судей федеральных судов. Следует констатировать, что в России возникла проблема чрезмерной загруженности мирового судьи, и если последний разгрузил районный суд, то кто разгрузит его?

Чрезмерная нагрузка на мирового судью является серьезным препятствием к эффективному правосудию. Причем количество дел, поступающих на рассмотрение мировому судье, продолжает увеличиваться. Так, при отмеченном снижении нагрузки на районное звено в I полугодии 2005 г. возрос объем работы мировых судей по рассмотрению гражданских дел на 17 % по сравнению с аналогичным периодом 2004 г. За I полугодие 2005 г. принято к производству 2 млн 166 тыс. исков и заявлений, что на 350,5 тыс. больше, чем за I полугодие 2004 г3.

Нагрузка мирового судьи в Республике Мордовия выросла с 47,6 дел в месяц в 2001 г. до 139,2 дел в 2006 г., или почти в три раза. В последние годы значителен рост гражданских дел, рассмотренных мировыми судьями. Если районными судами Республики Мордовия за 2005 г. было рассмотрено 10 633 гражданских дела, то мировыми судьями за тот же период — 27 127, что составило 72 % от их общего количества за год в судах республики. В 2004 г. статистика гражданских дел выглядела следующим образом: районными судами РМ было рассмотрено 10 294 гражданских дела, мировыми судьями — 20 582, или 67 % от общего количества рассмотренных дел. При этом мировые судьи в Мордовии в 2005 г. рассмотрели 27 092 административных дела (в 2004 г. — 27 027), районные суды — 1 513 (в 2004 г. — 1 491)4

Россия отказалась идти по пути максимального упрощения судебных процедур, применяемых мировыми судьями, не стала создавать аналоги «судов мелких исков», где малодоступный гражданский процесс заменен быстрыми и менее формальными процедурами с активным участием суда в доказывании. Между тем при том объеме работы, который фиксирует статистика, мировые судьи, физически с ним не справляясь, вынуждены применять процессуальное упрощенчество.

В качестве направлений решения проблемы создания эффективной мировой юстиции, обеспечения доступности местного суда необходимы разработка и применение упрощенных процедур в производстве мирового судьи. Анализ работы мировых судей Республики Мордовия по рассмотрению гражданских дел позволяет сделать вывод о том, что примерно 50 % всех рассмотренных гражданских дел разрешается в порядке приказного производства. Так, в 2005 г. мировыми судьями Мордовии было рассмотрено 27 127 гражданских дел, из них судебных приказов — 16 714, что составило 61,61 % от общего числа рассмотренных дел. За 6 месяцев 2006 г. мировыми судьями было рассмотрено

13 949 гражданских дел, в том числе вынесено 7 112 судебных приказов, что составило 50,99 % от общего числа дел.

В настоящее время не ведется статистика, позволяющая выявить категории гражданских дел, рассматриваемых в порядке приказного производства. Анализ изученной практики деятельности мировых судей в Пролетарском районе г. Саранска приводит к выводу, что до 80 % всех дел, рассмотренных в приказном порядке, составляют дела о взыскании начисленной, но не выплаченной заработной платы. Оставшиеся 20 % составляют дела о взыскании алиментов и недоимок по налогам и сборам и другим обязательным платежам.

Совершенно очевидно, что с решением проблемы неплатежей по заработной плате и стабилизацией экономической ситуации в стране дела о взыскании начисленной, но не выплаченной заработной платы в порядке приказного производства будут иметь тенденцию к убыванию. Это приведет к сокращению упрощенных процедур. Следует активизировать исследования по изучению зарубежного опыта внедрения упрощенных процедур, а также национальной практики рассмотрения дел у мировых судей с целью внесения соответствующих предложений по усилению доступности и эффективности производства у мировых судей.

Необходимо изменение границ судебных участков, создание их из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тыс. чел. Поскольку мировые судьи приняли на себя основную ношу по разрешению социальных конфликтов с участием граждан, Российская Федерация должна гарантировать высокий уровень эффективности правосудия, осуществляемый этими учреждениями, независимо от того, в каком субъекте Федерации они находятся, в каком судебном участке.

Считаем опасным предоставление субъектам РФ права решать вопрос о создании или несоздании судебных участков. Так, по мнению первого заместителя председателя Вологодского областного суда, необходимо создавать более гибкую правовую юстицию5. В. Шепель считает, что вопрос о создании судебных участков следует оставить на усмот- рение субъекта РФ, и там, где в судебном районе создан один судебный участок и соответственно работает один мировой судья при наличии не менее трех судей федерального районного суда, будет правильным судебные участки не создавать. А дела, подсудные мировым судьям, передавать в этом случае федеральным судам. Эта схема позволила бы, по его мнению, освободившиеся штатные должности мировых судей вводить в тех городах и районах, где у судей большая нагрузка.

Показательно, что эти предложения, по сути пересматривающие закрепленную федеральным конституционным законом звенную и инстанционную модель системы судов общей юрисдикции, опубликованы в Парламентской газете и, более того, помещены на официальном сайте Верховного суда Российской Федерации6 Эти факты не случайны. Полагаю, что многим специалистам, в первую очередь судьям, близки размышления о перераспределении существующей сегодня судебной нагрузки по рассмотрению и разрешению дел по первой инстанции, которая различается порой в разы как между мировыми и федеральными судьями (районных судов), так и между самими мировыми судьями, особенно в городских и сельских населенных пунктах.

Действительно, неравномерность судебной нагрузки является серьезным препятствием к эффективному правосудию. Однако полагаем, что реализация подобных предложений самым негативным образом скажется на равенстве каждого перед законом и судом, приведет к рассмотрению одинаковых категорий дел в зависимости от местности в одних случаях мировыми судьями, а в других — районными судами. В таком случае граждане и организации окажутся в неравном положении относительно доступа к правосудию: в одних регионах исправление судебных ошибок будет осуществляться в апелляционном порядке, а в других — в кассационном. Очевидно, что апелляционный порядок, позволяющий предоставлять в суд апелляционной инстанции новые доказательства без их ограничения, а также возможности апелляционного суда рассмотреть дело повторно по правилам суда первой инстанции являются важной процессуальной гарантией исправления судебной ошибки, вызванной, в том числе правовой неграмотностью населения и отсутствием должной активности в обосновании собственной позиции. Лишение права на апелляцию следует рассматривать как серьезный удар по правам граждан.

Мировые суды, и только они, должны рассматривать и разрешать все отнесенные к их ведению федеральными законами категории уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях. Думается, что любые предложения по совершенствованию организации мировых судей могут рассматриваться лишь при условии стабильности существующей логики и характера инстанционного движения дела.

Одним из способов решения вопроса чрезмерной загруженности мировых судей может быть формирование судебных участков с меньшей численностью проживающих, чем первоначально закрепил законодатель.

Федеральным законом от 11 марта 2006 г. № 36-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона „О мировых судьях в Российской Федерации4*»7 изменен принцип судебного межевания. С 1 января 2007 г. судебные участки должны будут создаваться исходя из меньшей численности проживающих на одном участке — от 15 до 23 тыс. чел. Данный принцип изменит территориальную «нарезку» участков в сторону их уменьшения, что, несомненно, скажется на уменьшении количества дел, приходящихся на одного мирового судью. Это и позволит сформировать новые судебные участки, что приведет к расширению корпуса мировых судей.

Полагаем, целесообразно в городах формировать судебные участки с меньшей численностью населения в пределах обозначенной «вилки», а в сельских районах — с большей численностью. Подобная «нарезка» предусмотрена федеральным законом, именно субъекты РФ должны определять границы судебных участков с числом жителей от 15 до 23 тыс. чел. В связи с этим создание большего числа судебных участков может сдерживаться субъектами РФ из-за экономии средств на их содержание. В этом случае эффективность правосудия будет зависеть от финансового состояния региона.

Назрела необходимость перераспределения компетенции между мировыми судьями и районными судами. Сфор- мированная в российском законодательстве модель мирового суда видится как низовое звено судов общей юрисдикции, вписанное в единую судебную систему Российской Федерации. Показательно, что многие представители судейского сообщества не видят в мировых судьях особой инстанции, принципиально отличающейся от суда первой инстанции районных судов. Скорее, наоборот, мировые судьи видятся как продолжение районного суда, способ его разгрузки. Поэтому вполне логично предлагается решение обратного рода: если необходимо, то районные суды могут принять на себя нагрузку от мировых судей обратно, распределяя более равномерно «судейские услуги».

Рассматривая мировые суды в таком контексте, они видятся, наряду с районными судами, как структуры основного звена. Мировой судья есть суд субъекта РФ, обладающий ограниченной юрисдикцией. Юрисдикция мировых судей ограничена в двух отношениях. Первым ограничением является то, что к их компетенции отнесены несложные категории гражданских и уголовных дел, а также дел об административных правонарушениях. На это указывают четко «прописанные» в федеральном законе формальные критерии подсудности. Так, к ведению мирового судьи отнесены имущественные споры при цене иска, не превышающей 500 МРОТ, а также уголовные дела о преступлениях, за совершение которых может быть назначено максимальное наказание, не превышающее трех лет лишения свободы. Второй вид ограничений компетенции сводится к определению категорий дел, отнесенных к ведению мировых судей. Так, компетенция мирового судьи по гражданским делам обозначается через перечень конкретных категорий дел, которые подлежат рассмотрению мировым судьей.

Мировые судьи призваны разрешать мелкие гражданские иски и малозначительные уголовные дела. В связи с этим было бы целесообразно из подсудности мировых судей изъять отдельные категории гражданских дел и отнести их к подсудности районных судов. Речь идет, в частности, о трудовых делах, которые не могут быть малозначимыми, поскольку определяют социальный статус гражданина. Кроме того, считаем необходимым отнести к подсудности районного суда любые споры о признании права собственности на недвижимое имущество, поскольку трудно представить себе такое недвижимое имущество, рыночная цена которого была бы ниже 500 МРОТ. Однако при оценке данного имущества по инвентаризационной стоимости такие споры относятся к подсудности мирового судьи. Как правило, речь идет о признании права собственности на гаражи и дачные домики.

Говоря о создании эффективной мировой юстиции и обеспечении доступности местного суда, нельзя не сказать о необходимости повышения уровня организационного обеспечения мировых судей и увеличения аппарата мирового судьи. Организационное обеспечение деятельности мировых судей, в том числе финансирование их аппарата, материально-техническое обеспечение, осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Анализ законов субъектов РФ, входящих в Приволжский федеральный округ, выявил неэффективную, на наш взгляд, структуру аппарата мировых судей, где, как правило, предусмотрено введение штатных единиц секретаря и помощника судьи. При значительной нагрузке, приходящейся на мирового судью, необходимо укомплектовать вспомогательный аппарат техническими работниками канцелярии, архива и др. Мировым судьям требуются надлежащие условия для осуществления правосудия. Речь идет не толь-ко о помещениях, где расположился бы мировой судья, но и о помещениях для персонала, свидетелей, архива, зала судебных заседаний и прочих помещениях судебного предназначения. На сегодняшний день эти проблемы не решены. Тем не менее следует приветствовать попытки законодателей отдельных субъектов Федерации закрепить гарантии организационного и ресурсного обеспечения мировой юстиции. Так, Закон Нижегородской области от 5 ноября 1999 г. № 72-3 «О мировых судьях Нижегородской области» содержит правило, согласно которому помещение мирового судьи и его аппарата должно быть обеспечено охраной, соответствовать санитарно-техническим нормам, нормам пожарной безопасности, иным требованиям, позволяющим обеспечивать осуществление правосудия, иметь зал судебного заседания, кабинеты для судьи, канцелярии, архива, участников судебного заседания, комнату для конвойной службы (ст. 10).

Назрела необходимости создания автономной апелляционной инстанции, обособленной от районного суда. Действующим судоустройственным законодательством не закреплены полномочия районного суда как суда апелляционной инстанции по обобщению практики рассмотрения дел мировыми судьями с целью ее единообразия в пределах судебного района. Так, анализ судебной практики по делам о выдаче судебного приказа на территории Мордовии убеждает в наличии трудностей, испытываемых мировыми судьями, в решении вопроса о возбуждении приказного производства.

Судебная практика не единообразна по делам о выдаче судебного приказа на взыскание задолженности за услуги связи. Например, определением мирового судьи от 2 сентября 2005 г. кредитору ОАО «Мобильные ТелеСистемы» было отказано в принятии заявления о вынесении судебного приказа на взыскание задолженности в сумме 853 руб. 51 коп. с должника за предоставленные услуги радиотелефонной связи «Джинс». Правовым основанием для отказа в принятии заявления в порядке приказного производства явилось правило п. 4 ч. 1 ст. 125 ГПК РФ, согласно которому суд отказывает в принятии заявления, если из него и предоставленных документов усматривается наличие спора о праве. Между тем по заявлению ОАО «ВолгаТелеком» о выдаче судебного приказа на взыскание в упрощенном порядке задолженности за услуги связи был выдан судебный приказ, наличие спора о праве усмотрено не было. Такая неоднородная практика складывается в пределах одного судебного района, что, несомненно, сказывается на уровне защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

В юридической литературе высказаны предложения по созданию завершенных судебных систем субъектов РФ общей юрисдикции. Предлагается создать в качестве мировых установлений суды апелляционной инстанции, возрождая опыт Судебных уставов 1864 г., тем самым освобождая федеральные суды от функций рассмотрения дел в апелляционном порядке8

Созданная таким образом судебная система общей юрисдикции субъектов РФ будет иметь процессуальную автономность. В этом предложении есть, на наш взгляд, рациональное зерно, поскольку реализация этого предложения позволит осуществлять более действенный судебный контроль за единообразием судебной практики, складывающейся у мировых судей, что повысит ее эффективность.