Модели формирования Института уполномоченного по правам ребёнка в Российской Федерации

Дети в силу своего возраста и связанных с ним особенностей психического, физического и интеллектуального развития, в силу своей ограниченной дееспособности не могут в большинстве случаев самостоятельно обращаться за защитой своих прав, свобод и законных интересов. От их лица действуют законные представители ребёнка (родители, опекуны (по- печители), сотрудники учреждений и организаций, работающих с детьми). В случае нарушения прав ребёнка самими законными представителями, а также в случае, когда они не отстаивают нарушенные права ребёнка, последний остаётся беззащитным. Экономическое и политическое бесправие детей, делающее их беззащитными перед эксплуатацией, жестоким об- ращением и равнодушием со стороны общества, требует, чтобы в Российской Федерации не только на федеральном, но и региональном уровнях постоянно функционировала независимая структура, сосредоточивающая свою деятельность исключительно на защите интересов детей. На сегодняшний день такой институциональной структурой является уполномоченный по правам ребёнка (омбудсман).

Рассмотрение моделей формирования уполномоченного по правам ребёнка хотелось бы начать со сравнительно молодого для нашей страны института – уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка, который был создан 1 сентября 2009 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Об уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка».

Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации и входит в состав Администрации Президента (Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации и осуществляющим контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации).

Должность уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка была учреждена в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребёнка в Российской Федерации. Сегодня данный пост занимает Павел Алексеевич Астахов, один из опытнейших юристов, чей авторитет на сегодняшний день очень высок.

В настоящее время уполномоченные по правам ребёнка регионального уровня работают более чем в шестидесяти субъектах Российской Федерации, при этом за последний год (период с марта 2010 г. по март 2011 г.) их количество увеличилось вдвое. Несмотря на столь бурный темп развития, до сих пор отсутствует единая, законодательно закреплённая модель формирования института уполномоченного по правам ребёнка. Следует отметить, что в мае 2002 г. группой депутатов Государственной Думы Российской Федерации под руководством В.А. Лекаре-вой уже была осуществлена попытка внесения проекта федерального закона «Об уполномоченном по правам ребёнка в Российской Федерации». Однако федеральные органы государственной власти не сочли введение института уполномоченного по правам ребёнка приоритетной задачей. В начале 2002 г. первым заместителем министра труда и социального развития Российской Федерации Галиной Кареловой было сообщено о том, что по поручению Президента России Министерство труда и социального развития готовит необходимые документы по обоснованию введения института уполномоченного по правам ребёнка на федеральном уровне. Делались попытки разработки системообразующего федерального акта деятельности уполномоченных по правам ребёнка в субъектах Российской Федерации, что так и не было осуществлено. Высказывались мнения (в том числе и в заключении Правительства Российской Федерации) по законопроекту о том, что, поскольку этот институт создаётся на уровне субъектов Российской Федерации, федеральный закон представляется излишним. Все способы формирования институтов уполномоченного по правам ребёнка на региональном уровне можно подразделить на три основных:

• 1)    самостоятельный институт, образованный в конкретном субъекте в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации: в Республике Саха (Якутия), Республике Дагестан, Республике Северная Осетия - Алания, Краснодарском крае, Ямало-Ненецком автономном округе, Волгоградской, Ивановской, Самарской областях, Санкт-Петербурге и др.;

• 2)    институт, образованный в аппарате уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: в Алтайском, Красноярском, Пермском, Хабаровском краях, Ростовской области, Москве;

• 3)    институт в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образованиях

в Вологодской области, Кемеровской области, Арзамасском районе Нижегородской области и других районах.

Кроме того, детские омбудсманы осуществляют свою деятельность и на общественных началах. В частности, при главе Республики Коми функционирует уполномоченный по правам ребёнка, выполняющий свои полномочия на безвозмездной основе. Осуществляют свою деятельность общественные уполномоченные и при школах и других учебных заведениях (в Ростовской области принято Постановление администрации Ростовской области «Об уполномоченном по правам участников образовательного процесса» от 31 декабря 2008 г.; в муниципальном образовательном учреждении «Саратовская образовательная школа» с. Терса Вольского района Саратовской области действует Положение об уполномоченном по правам участников образовательного процесса). Безусловно, развитие общественного сектора в деятельности уполномоченого по правам ребёнка говорит об огромном шаге вперед в направлении развития прав детей, при этом работа омбудсмана на общественных началах далеко не всегда может отвечать требованиям, предъявляемым к деятельности уполномоченного по правам ребёнка, выполнение столь ответственной функции требует значительной государственной финансовой поддержки. Назначение на должность Уполномоченного по правам ребёнка в субъектах Российской Федерации различается в зависимости от той модели, к которой принадлежит образованный институт. В случаях формирования института уполномоченного по правам ребёнка как самостоятельного органа субъекта, уполномоченный по правам ребёнка назначается на должность законодательным (представительным) органом государственной власти («Об уполномоченном по правам ребёнка в Краснодарском крае», Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «Об уполномоченном по правам ребёнка в Ямало-Ненецком автономном округе»). Уполномоченный по правам ребёнка назначается на должность большинством голосов от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации путём проведения тайного голосования. Предложения о кандидатурах на должность детского омбудсмана чаще всего вносятся в законодательный (представительный) орган государственной власти председателем, постоянными комитетами, депутатскими объединениями (фракциями) законодательного (представительного) органа субъекта, иногда в качестве субъекта такой инициативы выступает глава администрации соответствующего субъекта («Об уполномоченном по правам ребёнка в Краснодарском крае»). Уполномоченный по правам ребёнка считается вступившим в должность с момента принесения им присяги. Присяга приносится на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти непосредственно после назначения уполномоченного по правам ребёнка на должность.

При выборе второй модели образования детского омбудсмана Уполномоченный может назначаться на должность региональным парламентом или главой субъекта по предложению уполномоченного по правам человека (впервые такая конструкция появилась в Красноярском крае, на сегодняшний день она действует в ряде субъектов Российской Федерации, в том числе в Хабаровском крае, где уполномоченный по правам ребёнка назначается губернатором Хабаровского края по представлению уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае), также кандидаты на должность уполномоченного могут быть назначены непосредственно уполномоченным по правам человека субъекта Российской Федерации. В случае образования данного института в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченный по правам ребёнка назначается на должность главой администрации соответствующего субъекта Российской Федерации (распоряжение губернатора Кемеровской области «Об уполномоченном по правам ребёнка при губернаторе Кемеровской области»). Все вышеперечисленные модели находят как своих сторонников, так и жёстких критиков. Полемика ведётся с момента возникновения данного института.

Успешность работы уполномоченного по правам ребёнка как института независимого контроля общества за деятельностью государственных органов по обеспечению прав детей в значительной степени связана с организационно-правовым статусом уполномоченного. «Исполнительный» и «парламентский» обудсманы решают несколько разные задачи и подходят к одному и тому же предмету с разных сторон. Так, «исполнительному» уполномоченному по правам ребёнка «изнутри» исполнительной власти какие-то явления видны отчётливее, какие-то процессы понятнее, но он не видит того, что ясно «парламентскому» уполномоченному по правам ребёнка как внешнему наблюдателю по отношению к органам исполнительной власти. Можно сказать, что «исполнительный» омбудсман является разновидностью внутреннего самоконтроля исполнительной власти. Встро-енность должности уполномоченного по правам ребёнка в структуру исполнительной власти, фактическое подчинение вышестоящему руководителю ограничивает действия уполномоченного по полноценной защите прав и законных интересов ребёнка в субъекте Российской Федерации. Сосуществовать в одном государстве могут как исполнительный, так и парламентский уполномоченные по правам ребёнка, что мы и видим на примере Рос- сийской Федерации, но зачастую приходится сталкиваться с ситуацией, когда сложно отождествить орган, стоящий на защите прав ребёнка, как институт уполномоченного по правам ребёнка. По мнению специалистов, изучающих институт омбудсмана, международных экспертов, верховного комиссара Организации Объединённых Наций по правам человека, ЮНИСЕФ, комиссара Совета Европы по правам человека, омбудсмана Европарламента, институт детского омбудсмана должен функционировать отдельно от института омбудсмана общей компетенции.

Нахождение детского омбудсмана в структуре омбудсмана общей компетенции рассматривается как временный, переходный период в создании специализированного детского омбудсмана на национальном или региональном уровнях и, как правило, связано с ограниченными финансовыми, организационными и человеческими ресурсами. Как показывает международный и российский опыт, в случае если уполномоченный по правам ребёнка встроен в структуру аппарата уполномоченного по правам человека, то вопросы защиты прав и законных интересов детей не являются приоритетными в работе такого учреждения (что прямо противоречит ст. 3 Конвенции Организации Объединённых Наций о правах ребёнка). Данная позиция была чётко определена в сентябре 2006 г. в Афинах на международной конференции «Роль дет- ских омбудсманов в защите прав и интересов детей», организованной комиссаром Совета Европы по правам человека, омбудсманом Европарламента и уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Независимый юридический статус должен находиться на достаточно высоком уровне, чтобы учреждение могло выполнять свои функции, не подвергаясь вмешательству или противодействию со стороны любой ветви власти или любого государственного или частного субъекта. Этого можно добиться, подчинив учреждения непосредственно парламенту или главе государства.

На основе всего вышеизложенного целесообразно принятие следующих мер:

• 1.    Разработка и принятие Федерального закона «Об основах организации и деятельности уполномоченного по правам ребёнка в субъектах Российской Федерации», которым можно было бы установить базовые принципы, определяющие функционирование данного института, и обеспечить единство его деятельности во всех российских регионах. При этом такой Закон стал бы гарантией развития институтов по правам ребёнка в субъектах Российской Федерации, их согласованности, скоординированности, представлений о том минимуме, который должен быть обеспечен в регионах.

• 2.    Разработка нормативных правовых актов субъектов (законов субъектов), которые смогли бы служить основой учреждения и

• деятельности уполномоченного по правам ребёнка в субъектах Российской Федерации.

• 3.    Назначение уполномоченных по правам ребёнка на должность следует проводить решением представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации путём выбора из нескольких кандидатов на эту должность. Детский омбудсман должен не только получать легитимность от парламента, но и опираться на него в своей работе, систематически в обязательном порядке представлять парламенту результаты своей деятельности (доклад уполномоченного по правам ребёнка о своей деятельности и о положении дел в сфере обеспечения прав детей в регионе).