Мониторинг и информационное обеспечение реализации стратегии социально-экономического развития региона: методологические подходы и решения

DOI:

Стратегическое планирование в современных условиях глобализации, роста конкуренции среди регионов за привлечение инвестиций, интеллектуальных ресурсов, туристов, значимых событий является наиболее адекватным инструментом, способным консолидировать усилия администрации и общества в решении проблем социально-экономического характера. Региональные стратегии социально-экономического разви- © Петрова Е.А., 2017

тия являются основой реализации эффективной экономической политики, направленной на повышение благосостояния населения, достижение целей долгосрочного социально-экономического развития [1; 10, с. 46; 11; 12]. В тесной связи с задачами непосредственного формирования самого стратегического плана стоят также вопросы постоянного мониторинга и оценки достигнутых стратегических индикаторов.

В этой связи нельзя не вспомнить слова российского и советского экономиста Н.Д. Кондратьева: «Задача построения плана неотделима от задачи его совершенствования, его углубления и уточнения. Только при таком условии выдвигаемый план будет не мертвым, а живым и творческим делом» [5, с. 620].

Современное стратегическое управление региональным развитием меняет и логику анализа, и саму систему управления, сам тип стратегических программ социально-экономической эволюции регионов. Директивное достижение цели уступает место этапному компаративному анализу соотношения и соизмерения ресурсов. Проектный подход замещается программированием, ориентирующимся на непрерывность изменения регионального хозяйства на ближайших и последующих этапах [3; 4, с. 185; 6, с. 5; 9].

И на федеральном [8], и на региональном [7] уровне приняты соответствующие законы о стратегическом планировании. Однако практика стратегического планирования имеет уже многолетний опыт. Во многих регионах РФ приняты и реализуются стратегии социально-экономического развития. Так, в Волгоградской области принята и реализуется «Стратегия социально-экономического развития до 2020 года». Тем не менее – и это отмечается многими экспертами – до сих пор система стратегического планирования как в сфере государственного управления, так и на региональном уровне не сформирована, а также не высок эффект от принятых и реализуемых стратегий.

Причин этому много, начиная от отсутствия институционального, организационного и информационного обеспечения принятых Стратегий и заканчивая отсутствием работающих механизмов реализации, среди которых одним из важнейших является мониторинг.

Следовательно, успех реализации стратегического плана зависит не только от качества его разработки, но и во многом от грамотного формирования системы мониторинга, который в условиях постоянных изменений, происходящих во внешней среде, позволяет следить за ходом реализации стратегического плана и при возникновении необходимости вносить своевременные соответствующие корректировки, тем самым обеспечивая жизнеспособность и гибкость планирования [3; 9; 12].

Подсистема мониторинга в системе стратегического управления необходима, поскольку любая территория вовлекает стратегически важ- ные ресурсы в строительство своего будущего. Это новое качество политики роста, связанной с масштабными инвестиционными проектами, когда экономические игроки должны учитывать риски и обладать ресурсами для маневра. В отличие от частных компаний, для российского государственного управления такие задачи во многом остаются новыми [10; 11].

Главная функция мониторинга – упреждение, своевременный сигнал к реагированию на изменение условий и хода реализации плана.

Другая функция мониторинга – обеспечить непрерывный цикличный характер стратегического управления, которое не заканчивается разработкой системы мониторинга и оценки, а продолжается при «корректировке» (пересмотром стратегического плана каждые 6 лет согласно федеральному закону). В следующем цикле определяются новые приоритеты и цели и разрабатывается соответствующий план мероприятий.

Очень важно, чтобы цикл мониторинга соответствовал скорости принятия и реализации управленческих и финансовых решений.

Выделяют два вида мониторинга: стратегический и оперативный.

Под стратегическим мониторингом понимается система отношений, направленная на установление степени соответствия исполнения плана поставленным перед ним стратегическим целям, а также на выявление причин отклонений и связанных с ними рисков ненадлежащего исполнения государственных программ (проектов), реализуемых в рамках Стратегии.

При этом под оперативным мониторингом понимается текущее наблюдение за реализацией соответствующих программ и проектов.

Таким образом, мониторинг – это информационная основа аудита результативности и пересмотра стратегии.

В ходе стратегического мониторинга в первую очередь анализируется изменение среды (внутренней и внешней) территории; определяются точки роста, возможные точки прорыва для социально-экономического развития; проводится оценка возможности сокращения разрывов между «целью и фактом» и оценка хода реализации стратегии.

При оперативном мониторинге осуществляется отбор программ; анализируется ход реализации программ и выполнение поручений.

Поэтому мониторинг (см. рис. 1) оказывает влияние на все элементы стратегического управления с помощью получения информации и обрат-

гегии

Достижение «вех^

реализации проектов

Стратегический план

Ключевые показатели стратегии

Вызовы и угрозы

Миссия

Анализ разрывов

Стратегические целг

Отбор проектов

Цели и задачи

Стратегия (гос. вмешательство)

Критерии отбора проектов

Показатели ... эффективности

Видение будущегсг1^0^39^11 конечны:

Vi/ результатов 1

Реализация стратегии Направление мониторинга

Эффективность Г> 51 Ход РеализаЦии

Достижение целевых индикаторов проектов

4. Оценка хода реализации стратегу.

проектов

6. Выполнение поручений

1. Изменение среды

2. «Точки прорыва»

Достижение стратегических целей

Изменение среды

Эффективность реализации

3. Сокращение разрывов «цель -факт»

Рис. 1. Место мониторинга в системе реализации Стратегии

ной связи в виде корректировки, обновления, уточнения и совершенствования, а также служит и механизмом этой обратной связи, что позволяет превратить план в действующий рабочий документ.

При практической организации мониторинга возникает ряд проблем, которые требуют своевременного решения.

Мониторинг как составная часть стратегического управления закреплен законодательно: существует определенная нормативная база [2]. Однако, как отмечается многими экспертами, система стратегического мониторинга пока еще не сформирована.

Анализ доступных отчетов по реализации принятых Стратегий (как развития регионов, так и городов) позволил выделить следующие проблемы:

• 1.    Определение предмета мониторинга: выбор ожидаемых результатов для целевых показателей мониторинга.

• 2.    Выбор техники мониторинга, связанной с разной функциональностью реализуемых проектов (универсальная или индивидуальная).

• 3.    Выбор ответственного за аутентичность собираемой и анализируемой в ходе мониторинга информации (органы исполнительной власти или непосредственный исполнитель реализуемых проектов и программ долгосрочного развития).

• 4.    Организация контроля за поручениями (единый реестр или раздельный контроль).

Остановимся на этих проблемах и предлагаемых решениях подробнее.

Для полномасштабного запуска мониторинга необходимо иметь системное описание:

• –    ключевых проблем и желаемого будущего;

• –    стратегии действий и обоснования вмешательства государства;

• –    стейкхолдеров и бенефициаров;

• –    допущений и рисков.

Это – предмет стратегического плана, который должен предшествовать формированию мероприятий и отбору государственных программ, включенных в План реализации стратегии.

Необходимо подчеркнуть различие между поставленными целями и полученными результатами. Цели, как правило, долгосрочны. Цели подразумевают определенные результаты, которые обычно укладываются в среднесрочные временные рамки (от 5 до 10 лет). Промежуточные цели, как правило, краткосрочны (от 1 до 3 лет).

Почему же важно определить результаты и недостаточно просто установить индикаторы достижения целей? Определение результатов позволяет увидеть, каким будет успех. Индикаторы же относительны, они показывают прогресс по отношению к запланированным задачам.

Каковы стратегические приоритеты региона и ожидаемые результаты – главные вопросы для любой администрации, поскольку бюджетные ресурсы ограничены.

Существует множество вариантов выбора результатов, например, результаты могут определяться национальным планом развития, национальной стратегией сокращения бедности и т. д.

На уровне субъекта РФ должны быть установлены региональные и отраслевые цели. Политические выборные обещания, социальные требования граждан могут также определять и стратегические ориентиры.

Важно определить путь движения к цели, причины, побуждающие двигаться по этому пути и то, как можно определить, что установленная цель достигнута. Эти моменты определяются в ходе установления и согласования ожидаемых результатов. Необходимо определить всех ключевых участников, вовлеченных в реализацию Стратегии, и выделить основные их группы. Проблемы, стоящие перед регионом, должны быть сформулированы в целевые установки по улучшению ситуации (например, повышение качества оказания медицинской помощи детям).

Ожидаемые результаты должны быть определены четко и достаточно просто, что позволит разработать удобную систему индикаторов для оценки и анализа полученных результатов. Отбор показателей развития является одним из ключевых шагов в построении системы мониторинга и определении его предмета.

Показатели – количественные или качественные переменные, измеряющие степень достижения поставленных результатов. Показатели помогают ответить на два фундаментальных вопроса: «Как определить успехи в достижении поставленных целей?» и «Двигаемся ли мы по пути к достижению желаемых результатов?»

Основные требования к выбору показателей системы мониторинга:

• 1)    показатель должен максимально отражать непосредственный результат;

• 2)    должна быть гарантирована объективность измерения установленного показателя;

• 3)    расчет показателя должен обеспечивать рентабельный сбор данных;

• 4)    показатель должен чутко реагировать на изменения в достижении измеряемых результатов, но быть достаточно устойчивым к изменению прочих факторов;

• 5)    показатель не должен зависеть от результатов расчета прочих показателей.

Важно, чтобы в процессе разработки показателей принимали участие компетентные и независимые эксперты. Все возможные перспективы реализации Стратегии должны быть учтены при отборе индикаторов, которые в этом случае можно использовать как инструмент управления программой.

Государственные и областные программы, выполняемые в ходе реализации Стратегии, могут иметь разный тип и выполняемые функции – производственные, тестирующие, социальные.

Разная функциональность проектов затрудняет использование универсального подхода к мониторингу. В этой связи целесообразно использовать следующую методику:

• 1.    Стандартизованное описание программ (проектов), включая фиксацию целей, задач, ресурсов, сетевых графиков (карта проекта), расширенное описание проекта (результаты, бенефициары, допущения).

• 2.    Фиксация и отслеживание ключевых событий («вех») на основе применения «дорожной карты»/мероприятий/финансирования.

• 3.    Фиксация отклонений от плана (карты проекта) и оценка значимости отклонений для проекта и стратегии в целом.

• 4.    Поручения по исправлению отклонений.

• 5.    Оценка результатов исполнения поручения и предложения по корректировке проектов.

Пример такой «Дорожной карты» представлен на рисунке 2.

Не менее важным этапом является сбор и оценка информации по реализуемым программам и проектам, а также аутентичность собираемой информации.

Например, в законе Волгоградской области «О стратегическом планировании в Волгоградской области» в статье 16 определено, что документами, в которых отражаются результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования, являются:

• 1)    ежегодный отчет губернатора Волгоградской области о результатах деятельности администрации Волгоградской области;

• 2)    сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ Волгоградской области.

Таким образом, функции по мониторингу за реализацией стратегии выполняют структурные подразделения администрации Волгоградской области, которые ответственны за ее реализацию. Возникает конфликт интересов, где исполнитель самостоятельно проверяет свою деятельность. Данное обстоятельство ведет к возникновению вероятности искажения информации о результатах реализации Стратегии.

Сбор исходных данных должен быть произведен с учетом следующих вопросов:

• 1)    каковы источники данных?

• 2)    каковы методы сбора данных?

• 3)    кто собирает данные?

• 4)    как часто данные должны собираться?

• 5)    какова стоимость и трудоемкость сбора данных?

• 6)    кто занимается анализом данных?

• 7)    кто готовит отчет о полученных данных?

• 8)    кто будет использовать данные?

Видится целесообразным обязательное создание независимого аналитического центра или, если такой центр будет действовать в рамках администрации субъекта РФ, включение в его состав независимых экспертов. Основные направления мониторинга представлены в таблице 1.

В целях обеспечения долговечности и полезности для региона система мониторинга и контроля должна быть поддержана со стороны государства и рассматриваться как долгосрочно действующая система.

Основными компонентами поддержки системы мониторинга являются: постоянный спрос на функционирование системы мониторинга и оценки; четко определенные роли и обязанности вовлеченных структур; достоверная и надежная информация; ответственность и подотчетность; способность управлять системой мониторинга и оценки; стимулы.

Органы исполнительной власти могут столкнуться с рядом проблем в оказании поддержки системе мониторинга и оценке государственных программ. В ходе мониторинга возникают три источника поручений: губернатор субъекта РФ; администрация субъекта РФ; руководители рабочих групп.

Сложившаяся технология контроля не позволяет создать единый реестр поручений.

В качестве решения целесообразны:

– разработка регламента взаимодействия органов и структурных подразделений администрации субъекта РФ с внешними участниками реализации Стратегии в ходе мониторинга и оценки реализации Стратегии;

Рис. 2. Пример «Дорожной карты» реализации проекта, осуществляемого в ходе выполнения Стратегического плана социально-экономического развития региона

Таблица 1

Субъекты и направления мониторинга

СУБЪЕКТ	НАПРАВЛЕНИЕ МОНИТОРИНГА
Аналитический центр (по приоритетному направлению)	– Изменение среды – Оценка хода реализации стратегии – Ход реализации программ
Руководитель рабочей группы	– Изменение среды – «Точки прорыва» – Сокращение разрывов «цель – факт» – Оценка хода реализации стратегии
Ответственный исполнитель по программе	– Разработка проектов – Ход реализации проектов – Реестр проектов в данной области

• – использование стандартных форм;

  – направление копий всех поручений губернатора субъекта РФ и руководителей рабочих групп в администрацию субъекта РФ;

  – формирование и сопровождение единого реестра поручений аналитическим центром и экспертным управлением.

Единый реестр поручений должен содержать следующие элементы: источник поручения; содержание поручения; срок исполнения; ответственный исполнитель; ход исполнения; результат выполнения.

Представление информации по поручениям целесообразно оформлять, используя технологию «Дорожной карты» (рис. 3).

Полноценное функционирование системы мониторинга в условиях реализации Стратегии социально-экономического развития региона невозможно без соответствующего информационного обеспечения.

В Волгоградской области функционирует (правда в усеченном виде) корпоративная информационная система (КИС) «Электронное правительство Волгоградской области», которая включает в себя:

– подсистему межведомственного электронного документооборота (SAP RM (Record and case management)) органов исполнительной власти Волгоградской области;

– единый информационно-справочный портал (SAP Enterprise portal) органов исполнительной власти Волгоградской области;

– единую информационно-аналитическую подсистему (SAP BI IP (Business Intelligence

Integrated Planning)) органов исполнительной власти Волгоградской области; платформа SAP NetWeaver и модуль SAP BI IP позволяют строить форматированную отчетность в текстовом, табличном или графическом виде;

– общую интеграционную подсистему КИС «Электронное правительство Волгоградской области» (SAP CRM (Customer Relationship Management));

– создание системы оказания государственных услуг населению (проектируется).

Кроме того, в территориальном органе Федеральной службы государственной статистики по Волгоградской области действует региональная статистическая информационно-аналитическая система, которая содержит (см. рис. 4): статистические информационные ресурсы «База статистических материалов»; статистические информационные ресурсы «База интегрированных социально-экономических показателей»; статистические информационные ресурсы «База социально-экономического состояния территориальных образований Волгоградской области (паспорт муниципального образования)»; информационные ресурсы «База объектно-ориентированных финансовых показателей»; информационно-справочные ресурсы «База данных предприятий».

На информационном портале Администрации Волгоградской области есть раздел «Открытые данные» (рис. 5), где присутствуют статистическая информация по государственному внутреннему долгу Волгоградской области, Отчет об исполнении консолидированного бюджета

Единый реестр поручений

Рабочий стол

Губернатор

Всепоручения

Администрация субъекта РФ

Руководители рабочихгрупп

Аналитический центр

Направление 3

Н^райлаяие 2

Направление 5

Направление 1

Направление 4

7.10.2016

^Сракиигапнепия не наступил

^F Выполнено

УНа дополнена

дата

V __ V

Сроки исполнения поручении

Рис. 3. Использование технологии «Дорожная карта» при контроле исполнения поручений по реализации Стратегии

Файл Справка

■ X В | * Я @ - jS а>

)грированных социально-экономических показателей

I 1 Аналитические записки

Параметр

IQ Ресурсы

I 0 Материальные и нематериальные активы

_    ____________ ^JDJxJ

Мемо * минимум максимум фактическое прогнозное ‘

В Труаовые ресурсы

Территориальный орган Федеральной службы государстссннои статистики по Волгоградской области

400131, г Волгоград, ул Володарского, 1 тел (фаге) 38-06-14 E-mail vcom$1M@aMlg гм

Главная

бикеккий район г омдитенский с^н Д^мловс г.»^ самом Дубовекий район

Д;' ' .'

Еланский район Уномовскнй район ХНСНОВСК Иловлимский район Куичееими р«йеи

Кемешинский район петров вал *^BM2£ti£±2i-Catt0ti клйюош ранен

Каталог издании

Котовский район

Раздел: Население

год: 2005

Баты данных

Каталог статфорв

Отзывы

район

Когсоский район ленинский, мйом

Показатель

Численность постоянного населения (на конец года) Численность постоянного населения (на начало года) по полу мужчин женщин по возрасту моложе трудоспособного id них детей в возрасте 1-6 лет в трудоспособном старше трудоспособного Плотность населения Число родившихся • всего на 1000 населения Число умерших • всего на 1000 населения

Ргтестпгкммй покроет Мзыпь^ • всего

Ед юм. Зг	«ачегаи?
человек	37409
человек	37824
человек	17772
человек	20052
человек	6958
человек	2091
человек	21843
человек	9023
ЧГЛ'ГЛ	0.2
человек	361
промилле	9.6
человек	666
промилле	17.7
ченомг	.305

Рис. 4. Пример статистической информационно-аналитической системы территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Волгоградской области

Рис. 5. Раздел «Открытые данные» информационного портала Администрации Волгоградской области

субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда (ф.0503317), Сводка об исполнении бюджетов муниципальных образований Волгоградской области (доходы, источники, расходы), Сводная информация о реализации органами исполнительной власти Волгоградской области мероприятий, направленных на достижение показателей, определенных отдельными указами Президента Российской Федерации (указы № 596–606). Однако ни в одном информационном ресурсе отчета о выполнении действующей Стратегии (до 2020 года) нет.

Однако ни один из перечисленных информационных ресурсов не содержит открытой информации по реализации Стратегии социальноэкономического развития региона. Поэтому в целях организации информационного обеспечения мониторинга целесообразно собираемые данные аккумулировать в единой региональной информационно-аналитической системе, которая должна войти отдельным модулем в КИС «Электронное правительство Волгоградской области», концептуальная схема организации информационного обеспечения мониторинга представлена на рисунке 6. Через организацию удаленного доступа всех участников Стратегии (администрация, исполнители, соисполнители, рабочие группы, аналитический центр) через Интернет достигается оперативное взаимодействие участников, сбор и постоянный контроль информации о ходе выполнения Стратегии.

Таким образом, данный модуль интегрирует и обрабатывает данные об участниках проектов и объектах одновременно из разных масси- вов данных любых масштабов, включая массивы тематических данных различных пользователей в едином хранилище данных. Данный массив информации позволит осуществлять контроль и аудит результативности выполнения Стратегии, автоматически формировать отчет, а также через web-приложение организовать свободный доступ (возможно через информационный портал администрации) к достигнутым результатам.

Предлагается следующая структура информационного модуля мониторинга Стратегии (см. рис. 7):

В разделе «Администрация» будет присутствовать информация о реализуемых программах, раздел «Статистика» будет содержать показатели мониторинга и достигнутые значения, раздел «Аналитика» позволит реализовать визуализацию информации (графики, диаграммы, таблицы), проводить анализ изменения внутренней ситуации в регионе, оценку по тенденциям (точкам прорыва), по сокращению отклонений целевых и фактических показателей, контроль исполнения единого реестра поручений и общую оценку хода реализации Стратегии, раздел «Отчеты» – автоматически формировать общий отчет.

Предлагаемая информационно-аналитическая система позволит скоординировать и осуществить контроль исполняемых программ и сформировать единое информационное пространство стратегического управления региона.

Таким образом, анализ российской практики стратегического управления территорией позволил выделить следующие проблемы, возникающие при организации мониторинга реализации стратегического плана развития: обоснование и выбор ожидаемых результатов для целе-

• Очисткаданных

• Консолидация данных Хранениеданных Выгрузка данных

Отчет о реализации Стратегии

информации Подготовка

Региональная информационноаналитическая система I

Рис. 6. Концептуальная схема организации информационного обеспечения мониторинга

Рис. 7. Общая схема информационного модуля мониторинга Стратегии социально-экономического развития региона

вых показателей мониторинга; определение техники мониторинга, связанной с разной функциональностью реализуемых проектов: универсальной или индивидуальной; определение сфер ответственности за аутентичность аккумулируемой и анализируемой информации для органов исполнительной власти и непосредственных исполнителей реализуемых в рамках Стратегии проектов и программ; определение техники организации контроля за поручениями: единый реестр или раздельный контроль.

Эти проблемы целесообразно решать через создание независимого аналитического центра, главными задачами которого будут постоянный контроль за изменением внешней и внутренней среды региональной хозяйственной системы, оценка результатов выполнения стратегического плана и отслеживание хода реализации программ и проектов Стратегии. Если такой центр будет действовать в рамках администрации субъекта РФ, то необходимо обязательно включать в его состав независимых экспертов.

В целях обеспечения долговечности и полезности для региона система мониторинга и контроля должна быть поддержана со стороны го- сударства и рассматриваться как долгосрочно действующая система.

Основными компонентами поддержки системы мониторинга являются: постоянный спрос на функционирование системы мониторинга и оценки; четко определенные роли и обязанности вовлеченных структур; достоверная и надежная информация; ответственность и подотчетность; способность управлять системой мониторинга и оценки; разработка системы стимулирования всех участников мониторинга.